政治过程视域下群众路线的功能演化

刘　伟　吴友全

(武汉大学 政治与公共管理学院， 湖北 武汉 430072； 上海交通大学 国际与公共事务学院， 上海 200030)



政治过程视域下群众路线的功能演化

刘伟吴友全

(武汉大学 政治与公共管理学院， 湖北 武汉 430072； 上海交通大学 国际与公共事务学院， 上海 200030)

基于政治过程的理论视域，可以发现群众路线中国不同历史时期在政治过程中的功能演化。在革命时期，群众路线促进了中国共产党对群众利益的聚合，并成为政策执行和政治动员的手段。在建国后三十年的政治中，群众路线成为领导人政治表达、权威建构及调控内输入模式弊端的工具。在改革开放以来的政治中，内输入模式受到挑战，中国共产党通过对群众路线的再运用，一方面打开制度之门，实现从内输入到有限政治参与的转变，以此来适应社会经济环境的变化；另一方面，用来调适自身以应对治理挑战，同时重塑国家、政党、社会与群众之间的关系，以达到新的政治平衡。群众路线是当代中国政治实现有效治理的重要补充和辅助，只要中国政治未实现充分的制度化，弹性化的群众路线就能够在中国的政治过程中发掘政治空间并发挥作用，因此是当代中国政治可资利用的的宝贵传统。

群众路线； 政治过程； 中国政治； 功能演变； 政治发展

十八大以来，中国共产党的新领导人以全新的政治姿态展现在政治舞台当中，其上台不久便在全党全国范围内大张旗鼓地开展群众路线教育实践活动。中国共产党此次重新运用群众路线来整顿党内作风问题，其规模之大和程度之严在改革开放时期均属罕见。而中国共产党此次对群众路线的重新提倡，并将其作为整顿党风的利器，说明了它在新的历史时期仍具有相当的活力和价值，并在当代中国政治运行中发挥着实实在在的作用。在此背景之下，如何准确和全面认识群众路线在中国共产党主导的中国政治当中的功能，便成为一个极为现实的学术问题。

一、既有研究不足与本文的理论视角

海内外学者围绕群众路线都展开过相关的研究，尤其是海外学者对此有大量的学术研究。对海外学者而言，“从群众中来，到群众中去”作为群众路线的核心要义，可以视作一个动态的过程，包含着类似于西方政策过程的各个环节。西方学者从政策过程角度来解读中国共产党的群众路线，主要是受到毛泽东在《关于领导方法的若干问题》一文中对群众路线内涵所作阐释的影响。哈丁认为群众路线是一种有效的决策和社会整合模型，包括了信息搜集、问题筛选、形成议案、政策选择、政策实施和政策评估等步骤。①刘易斯认为从概念化角度看，群众路线包括四个发展阶段，即认知、总结、权威化与执行。②汤森则认为群众路线要求政治过程中广泛的政治参与，但这种参与是为了促进政策的执行，而不是为了政策的形成与控制。③布勒切尔通过对毛泽东时代中国农村社区更小政治单位中政治实践的考察来讨论群众路线。他也将群众路线看作是一个政策过程，但却是区别于西方的政策过程，在地方政治的小单位里，群众路线的政策过程并不需要分解为各个具体的环节步骤，这些环节是混合在一起运作的，这一过程主要根据群众讨论而不通过正式投票，因而被称为共识政治。④刘瑜在其博士论文中讨论群众路线的含义时也指出，群众路线是一种政策执行方式，即采用群众运动的方法来执行政治创议。⑤政策过程的视角是海外学者研究群众路线的重要切入点。但其讨论主要集中于革命时期以及毛泽东时代的中国，而且讨论的深度不够，缺乏系统性。从政策过程视角来讨论群众路线，更多的只是一种概念阐释，未能深入探讨作为政策过程的群众路线在中国政治系统当中究竟发挥了怎样的作用。

基于中国共产党在中国政治结构中的核心地位，群众路线也是国内学者研究的重要主题。中国学者试图根据党的相关文献的论述来界定并阐明群众路线的含义。群众路线的内涵、本质和逻辑也就成为学者们讨论的重要话题。⑥总的来说，群众路线的含义大体可以分为规范的含义和操作性的含义。前者作为一种价值和规范要求，制约着党员干部必须保持同群众的联系，在改革时期，它更是成为一种政治象征、符号，用来阐释新的政治实践的合法性；作为操作性的含义，它提供了一套行之有效的联系、动员、组织群众的方法和技巧。除了探讨群众路线的含义，中国学者也从政策过程的角度来研究群众路线，但主张在中国语境下认识群众路线的政策制定模式，而不是像西方学者那样将群众路线分解为各个政策环节。⑦如王绍光就认为，群众路线是一种逆向公共决策参与模式，不同于西方流行的各种公共政策模式，群众路线要求决策者必须深入到人民大众中去，而不是坐等群众前来参与。⑧这种逆向政治参与在新时期应该重新得到重视。宁骚在构建基于中国本土经验的政策过程模型时，提出了“上下来去”的过程，这是“鉴于在当代中国的公共政策实践中，政策的社会认识过程是一个从‘形而下’到‘形而上’的过程，而政策的社会操作过程是一个‘从群众中来，到群众中去’的过程”。⑨群众路线就是体现了“上下来去”这样一个过程。近年来，随着国家治理概念的提出及其重要性的上升，越来越多的中国学者开始研究群众路线与国家治理的关系，强调群众路线作为治理的一种实践形式，在规范执政党、社会与市场等方面具有重要作用。⑩

群众路线是中国共产党在革命时期的政治实践中形成的重要做法，是连接政党与群众、国家与社会的重要手段。在不同时期，由于政治精英对群众路线的理解和使用可能存在一定的变化，群众路线在中国政治中的作用也可能会发生一定的变化。但基于群众路线本身所具有的弹性，群众路线功能的演化是由政治系统的需要所决定。下面将针对群众路线在中国各个时期所起到的功能进行分析，探寻其功能演化的逻辑。为此，本文将当代中国政治分为革命时期、建国后前三十年政治和改革后政治三个阶段，其中前两者是以新中国的成立为分界线，后两者是以改革开放的启动为分界线。

二、革命时期的群众路线：聚合、动员与执行

近代以来，由于外部力量的冲击加上内部的战争，皇权不下县的传统治理模式遭到了严重的冲击，社会权力结构发生了剧烈变迁。近代中国要实现对社会秩序的整合，必须采取新的治理模式，而摆在近代中国社会面前的一个重要课题，就是如何有效整合占人口多数的农村社会。中国共产党充分认识到这一问题的重要性，通过采取新型的治理模式有效地整合了一盘散沙的中国社会秩序。这一模式主要是通过政党强大的组织力量，比以往任何政权都更加深入地渗透到基层当中，将农村广大的农户整合进共产党及其外围附属组织当中，并深入动员群众，培养群众对政党、政府和国家的认同感，从而获得群众的支持，建立革命政权的合法性。通过满足和解决群众的各种利益诉求，获取群众的认同和支持。而这一模式能够顺利施行，靠的就是群众路线。

动员与执行是群众路线中重要的两个环节。中国共产党基于自身的革命价值观与意识形态对群众的分散意见进行聚合，形成自己的政策和意志，但这还不够，为了获取革命的胜利其还必须将这些政策和意志贯彻执行下去，让群众自愿接受中国共产党的政策。在革命时期，执行与动员具有很大的重叠性。贯彻执行党的政策就是为了更广泛地动员群众的革命积极性，把更多的群众吸纳到革命中来。但由于中国共产党长期不被合法承认，使得其发展的政治空间极其有限，其制定的政策在群众看来往往缺乏确定性，因而无法获得群众的信任，也就得不到有效的贯彻执行，革命的动员自然无法充分开展。在此情况下，中国共产党必须采取有效手段来改变这种不利局面，通过重新构建政党及其成员与群众的关系，让广大党员深入到群众当中宣传和解释党的政策理念，从而塑造群众对中国共产党的政治认同和忠诚，以扭转中国共产党在革命中的不利处境。

革命时期的群众路线所体现的聚合、动员与执行环节充分包含了政治过程输入、输出、执行、反馈等一系列环节，它是中国共产党激发出群众潜在的政治能量，最终夺取政权的重要因素。革命时期的社会是一种非常规社会，很多政治社会问题无法靠制度来解决，在某种程度上使群众路线这就在革命时期起到了政治过程的作用。革命时期的群众路线为中国共产党积累了丰富的政治经验和资源，是中国共产党执政后宝贵的政治遗产，在中国共产党执政后仍发挥着极其重要的作用。

三、建国后前三十年的群众路线：表达、建构与内输入

(一)建国后前三十年的内输入政治过程

前三十年政治所形成的国家-社会关系及政治结构决定了其政治过程模式。在这一时期的政治中，国家对社会形成了无所不在的控制，国家权力的触角延伸至社会的各个角落，甚至将私人事务也纳入国家管理体系当中，个人被置于极为狭小的政治空间当中，缺乏多元的政治管道来有效表达自己的利益诉求。一元化领导体制强化了中国共产党在政治过程中的核心作用。中国共产党作为唯一的权力核心，在政治中并不存在竞争对象，其利用自身党组织、行政官僚组织以及置于其控制之下的社会团体组织主导了政治过程的利益表达和利益综合环节。建国后前三十年，由于社会自身分化严重不足，无法产生多元化的按照自身利益需求而成立的社会组织。社会团体组织是由执政党按照功能性需要而建立的，往往与体制联系更为密切，并根据执政党的政治需要来实现相关的功能。就个人而言，前三十年政治中的个人力量是微弱的。加之中国共产党利用其严密的组织化手段，个人往往缺乏政治自主性和独立性。在这样的政治结构下，前三十年的政治过程形成了其自身的特点。

(二)群众路线对政治过程的弹性化调控

在前三十年的政治中，党和国家的官僚化组织在政治过程中扮演着举足轻重的作用，但其官僚制的内在属性很容易侵蚀政治过程的输入和执行环节。而群众路线的弹性化特点在一定程度上缓和了内输入模式的内在缺陷所造成的不利后果。群众路线的这种弹性化调控，一方面使国家领导人以此为政治手段来进行权力的表达与建构，制约官僚组织的不利属性，进而塑造自己的政治权威；另一方面也保证了政治过程的内输入模式的运作。但也应该看到，群众路线对政治过程的调控也不是万能的。群众并没有参与到政策的制定过程当中，始终处于被动地位，这种弹性化控制更多的是强调政治精英对群众的回应性，而不是强调群众的主动参与。群众的参与更多的是在中国共产党的组织和动员下的被动参与，只是作为政策执行的一个工具。但这一革命时期遗留的政治遗产也是中国共产党在这一时期所能借助的调控资源。

四、改革开放以来的群众路线：调适与平衡

(一)调适：从内输入到有限参与

改革开放以来，群众利益诉求的增多不能一味强调官僚制对群众诉求的抑制，群众个人自主性和社会组织集体行动能力的增强，使得执政党不能无视其潜在的政治能量对现有秩序可能造成的冲击。因而，重新发现群众路线的价值，增强群众在政治过程，特别是在政治输入环节中的作用，对缓解群众的利益诉求对现有制度所造成的压力具有重要意义。在改革后的政治中，这种群众路线的要求必须加以调适，扩大其原有内涵，使其更具开放性。政治互动主体之间的关系在某种程度上已经发生了变化，特别是个人和社会组织自主性提高之后，群众巨大的政治潜能无需经过执政党的动员就能释放出来。所以，这种调适要求政府打开现存的制度之门，主动邀请群众参与到政治过程当中来，从而吸纳一部分的政治要求流量，当然这种参与是有限的。

(二)平衡：重新运用群众路线

现有政治体制的最大特征就是缺乏竞争性，而这种政治竞争性的缺乏，导致了执政党以国家的逻辑取代政党的逻辑来进行治理，党政互嵌形成一体化，政党功能让步于官僚的行政功能。政党的官僚化使得其与群众的关系出现疏远，而且官僚制的固化还导致了干部与群众关系的紧张与激化。在改革后的政治中，中国共产党不管是作为一个政党还是作为执政主体，都面临着种种问题与挑战。为了保证政权的存续，中国共产党必须对自身进行一定的调适与平衡，但由于政治竞争性的缺乏，使得其无法通过外部力量来进行调适。中国共产党唯一的选择就是依靠自身的主动作为，利用现有的政治资源对自身机体做出调适。而对中国共产党而言，群众路线正好是其可资利用的政治资源。

在改革后的政治中，群众路线是中国共产党面对新的政治挑战而进行调适以达到新的政治平衡的重要手段。在改革开放时期，群众路线的主要功能有二。一是执政党制约官僚制弊端，调适其政治机体，改善长期积累而形成的恶化了的政治生态；二是执政党用来重塑其与社会结构、群众的关系，扩大其政治基础，重建政治过程的新纽带的重要工具，以应对内输入模式在改革后的政治中所遭遇的挑战。在改革后的政治中，群众路线适合用于官僚系统内部的动员，用来重塑新时期的政治过程，弥补当代中国政治体制缺乏自主的利益表达机制的不足，尽管它无法完全代替当代中国的政治过程。也就是说，群众路线在新时期，更多的是用于解决国家、政党、社会、群众之间的互动关系。

五、结语

纵观当代中国的政治发展历程，可以发现，群众路线在中国的政治过程当中发挥着重要的作用。群众路线对于中国政治的重要性在于其构建起了国家、执政党、政府和群众之间有效的政治互动关系。在不同的政治时期，中国的国家-社会关系模式存在诸多不同，这就影响了群众路线所发挥的作用。从历史发展的脉络来看，这构成了群众路线的功能演化。就当代中国政治而言，制度化与法治建设仍在推进过程当中，权力的制约和制度化利益表达渠道的畅通仍未得到有效解决。群众路线的设置在一定程度上能够对这些问题作出回应，尽管无法从根本上解决这些问题。中国在进入全面转型之后，如何利用群众路线的政治价值，保留其积极的要素，这是执政党在新的时期需要考虑的问题。总而言之，不管是中国共产党运用群众路线来主动打开制度之门，有限吸纳群众参与到政治过程当中，还是用来调适中国共产党自身的政治机体，这些都表明群众路线在新的时期对执政党而言还是可资利用的重要政治传统。

注释

①Harding，Harry. Maoist Theories of Policy-Making and Organization：Lessons from the Cultural Revolution. A Report Preprared for United States Air Force Project Rand，1969．

②Lewis， John W.LeadershipinCommunistChina.New York：Cornell University Press，1966，72．

③Townsend， James.PoliticalParticipationinCommunistChina.Berkley and Los Angeles：University of California Press，1967，74．

④Blecher， Marc. “Consensual Politics in Rural Chinese Communities：The Mass Line in Theory and Practice.”ModernChina5，no.1，1979．

⑤Liu，Yu. Form the Mass Line to the Mao Cult：The Production of Legitimate Dictatorship in Revolutionary China. Doctoral Dissertation of Columbia University，2006．

⑥此类研究可参见：景跃进：《“群众路线”与当代中国政治发展：内涵、结构与实践》，《湖南科技大学学报(社会科学版)》2004年第6期；杨成虎：《群众路线的逻辑、意义与限度》，《云南社会科学》2011年第4期等。

⑦相关讨论可参见：徐晓波：《群众路线：一种公共政策的解读》，《甘肃社会科学》2014年第4期；王绍光：《不应淡忘公共决策参与模式——群众路线》，《民主与科学》2010年第1期；宁骚：《中国公共政策为什么成功——基于中国经验的政策过程模型构建与阐释》，《新视野》2012年第1期等。

⑧王绍光：《不应淡忘公共决策参与模式——群众路线》，《民主与科学》2010年第1期。

⑨宁骚：《中国公共政策为什么成功——基于中国经验的政策过程模型构建与阐释》，《新视野》2012年第1期。

⑩相关讨论可参见：余金刚：《群众路线与中国国家治理：以国家和社会关系为视角的分析》，《社会主义研究》2014年第6期；臧乃康：《党的群众路线在国家治理中的作用机制与实现路径》，《北京行政学院学报》2014年第5期；高新民：《国家治理体系现代化与党的群众路线》，《新视野》2014年第3期；刘明：《中国共产党群众路线与国家治理能力现代化》，《东南学术》2015年第4期等。

责任编辑王敬尧

The Evolution of Functions of Mass Line from the Perspective of Political Process

Liu WeiWu Youquan

(School of Political Science and Public Administration， Wuhan University， Wuhan 430072；School of International and Public Affairs， Shanghai Jiao Tong University， Shanghai 200030)

Based on political process theory，this article argues that functions of the mass line have evolved in Chinese political process over different periods.During the revolutionary period， the mass line promoted interest aggregation for the masses and became a means of policy implementation and political mobilization.During the first 30 years after the foundation of PRC， the mass line served as a tool for political leaders to express their political wills and establish personal authority as well as control defects of the interior-input model.Since the interior-input model confronted increasing challenges after the adoption of reform and opening-up policy， the CCP thereby had reshaped the mass line， on the one hand， to open a door from the inside of the system，which drove the transition from interior-input model to limited political participation in Chinese political process so that the country could adapt to changes of socio-economic environment. The adjusted mass line，on the other hand，facilitated the CCP to adjust itself to deal with governance crises and reshape the relationship among the state，the Party，society and the mass so as to reach a new political balance.This paper claims that the mass line is an important support for and complement to good governance of contemporary China.As long as China remains a non-fully institutionalized state，the resilient mass line is likely to continuously play an important role in Chinese political life. In this sense，the mass line should be deemed as a precious tradition that has yet to be further wielded for contemporary China.

mass line； political process； Chinese politics； evolution of functions； political development

2016-06-28

教育部哲学社会科学重大项目“当代中国政治制度的实践发展与理论创新”(JZD0322)；国家社会科学基金青年项目“农民政治支持与乡村社会管理的路径选择研究”(12CZZ048)