社会组织培育与发展问题研究

【摘要】自从改革开放以来，我国在政治、经济、文化以及社会上的改革在不断深化，社会的转型、企业的转制、政府职能的转变都取得了巨大的成绩。这些都为社会组织展提供了充足的发展空间。文中阐述了社会组织的定义与具备的特征，从官洲市实际情况出发分析了其社会组织培育与发展所存在的问题，在此基础上就官洲市社会组织培育与发展的路径提出了几点建议，以期为官洲市社会组织的培育和发展提供借鉴。

【关键词】社会组织；培育与发展；路径分析

一、社会组织定义与特征

不同于西方原生于社会需要而自发成立生长的社会组织特性，我国社会组织成长环境因有政府权力介入社会而万象丛生。既有完全官方应政策需要而发起的面子社会组织（不以项目开展为组织活动内容），也有本着真心力求为社会为公众做贡献的公益类社会组织，既有境外社会组织思想、项目等方面的介入，也有成长于本土的草根类社会组织的探索。因研究对象的确定性关乎研究结论的科学性与实践性，本研究在众多类型社会组织中更为关切的是公民个人基于自愿意志下而发起成立的社会组织，身份上统归民政局管理。此类社会组织具备如下特征：

一是组织形态上的‘类组织结构”①特征。即区别于现代社会中典型的科层制组织结构，此类社会组织多是“不存在完整严密的职位体系和层次分明的等级链条”②。组织管理上呈现横向网络结构，内部的权利分配和沟通不存在等级制度， 成员之间是平等竞争和合作的关系。组织成员以自愿的方式联结在一起，组织的进入和退出非常自由。因此，虽然规模庞大，但核心的稳定的人数只占总体不到5%，组织成员分散，参加组织活动时间不固定，组织成员流动频繁。组织架构呈现松散、开放、灵活特点。二是组织行为逻辑上属于社会“自组织”，即社会成员自发成立，有自己生存发展的行为逻辑，有自己的组织资源、宗旨和精神。三是自主性方面体现出依附式自主特征。即游离于正式监管体系之外同时在非正式渠道中，与政府保有千丝万缕的联系。政府在对组织的管理中，由于存在条块分割、利益冲突现象，使得这一领域的政府力量常常无法有效发挥。因此，组织得以远离正式的监管体系，从而获得相对完整的“另类”独立性。但这并不代表组织完全不受制于政府管理，相反，政府态度往往是组织得以生存发展的关键要素。故而，在特殊场域，如共同应对一些公共问题、开办公开活动时，通常会出现组织与政府的“结盟”。“但是这个同盟的双方都‘另有所图，一旦一方的目的达成便会退出‘结盟。”③ 所以，组织在正式监管体系之外游离，但在非正式渠道中，与政府保有千丝万缕的联系，体现的是一种依附式自主。

二、官洲市社会组织培育与发展存在问题

（一）政策扶持有限

一方面该市现阶段发展以经济建设为重心，社会建设的加强虽不断提及，但真正重视社会建设，尤其是重视社会组织的地位、作用和对社会组织的探索发展的体现并不多，多数停留喊口号阶段，并未将社会组织的培育发展和管理真正纳入经济社会发展全局。在突破社会组织双重管理体制方面，该市出台了一系列措施，真正做到了对社会组织的轻登记。但除此之外，相关政策措施并不多见。社会组织的地位和作用得不到正视，对政府决策和社会事务的参与度有限，其在社会建设中的作用得不到有效发挥。

另一方面，尽管该市紧随中央和省意见先后出台了一系列扶持社会组织的文件，但一边是现有政策不够细不够全，另一边是相关职能部门只停留在文来文往形式的贯彻，政策的执行和落实不见到位。以政府购买公共服务为例，该项政策落实主涉三个内容：由编办制定出台的政府所需购买服务目录、由财政制定的政府购买公共服务预算目录、具备承接政府公共服务的社会组织目录，当前该市已拟定出台政府购买公共服务目录，明确了政府购买公共服务需有相应财政保障，但预算拨付以及社会组织的登记评估工作现实掣肘过多，难以有效开展，政策初衷难以实现。此外，对已开展的政府购买公共服务项目监督乏力，虽有购买公共服务流程公开之说，但实际操作过程缺少公开透明。社会组织发展所需的经费保障、人才机制以及政策激励环境欠缺，发展助推力不足。

（二）政府监管乏力

该市民政部门下设有民间组织管理局专管全市社会组织的登记监督和管理工作，但现有在编人员1人，抽调下属单位人员2人，统筹全市社会组织工作，造成该市现有职能部门工作人员多疲于应付社会组织的日常登记管理工作，大量社会组织游离于有效监管范围之外，无力监管或监管不到位是常态，整体监管力量非常薄弱。此外，监管手段有限，与轻登记重监管的时势之策不相对称。政府对社会组织的监管手段主要有日常管理、行政检查、执法监督和年检四种形式。政府的日常管理、行政检查执行存有阻力，此种监管并不能有效的保有二者之间的联系。而由于缺少执法权，社会组织开展活动引发社会问题时相关职能部门对此的执法监督多产生分歧，致使执法监督存有漏洞。近期查处一出社会组织违规违法行为，但碍于执法权设限，对社会组织的监管陷尴尬境地。年检，作为现有最主要的社会组织监管手段，多半依赖于社会组织的自觉性。管理改革后，以前走个过场，流于形式的局面有所改善，但根本问题并未得到解决，不少社会组织仍然不受监管手段制约。能够积极主动送交民政部门年检的社会组织只占等级社会组织中很少比例，而从登记管理机关角度出发，以年检作为赏罚社会组织的硬性要求并不现实，登记管理机关失去作为管理者的主动权，由此，年检作为唯有的一种现存监管手段失效。

（三）自身发展能力有限

该市出台社会组织扶持政策和措施之后，社会组织发展外部环境得以优化，但社会组织自身发展总体形势不容乐观。最直接的体现是，在积极推进政府购买服务政策落实过程中，出现社会组织不承接、承接不了或承接了但完成质量不高等问题。由此暴露出社会组织自身发展的能力局限，具体体现在：

一是目标宗旨不明确。部分组织成立初期热情较高，但缺少对组织的准确定位和长远的规划，一阵子后热情减退。有些组织好像什么都能做，但什么也做得不精。有的偏离了公益性和非营利性，通过不正当手段获取利益。二是生存资源配置不足，包括资金、人才等资源严重缺乏。不少社会组织资金来源主要依靠单位或个人等社会捐款，服务收费和政府拨款很少或几乎没有，此种拉赞助形式的经费支撑相当不稳定，缺乏有效保障，组织开展活动极具随机性。在人才结构上，不仅缺少以社会为主的专业人才，更缺乏从事社会组织工作的专职人员。以该市现有声誉度较高的某协会为例，在最高年活动量达到上百场时期，其日常公益活动的开展主要由3-5人力量协调完成，而专职人员少于3人，财务专职人员一人但流动性较大，而取得社会工作者证的工作人员为0。与此同时，专职工作人员少兼职人员多，从业人员数量偏少人员不稳定，结构失衡，一人身兼多职的现象也比较普遍。以义工协会为例，专职工作只有1人，其他全为兼职。三是自我管理能力不足。社会组织是面向社会公众的组织，获得社会公众的信任和赞誉是社会组织的立足之本。为此，社会组织应当建立良好的、有效的、透明的管理机制。但现阶段整体而言，该市不少社会组织管理存在不少漏洞。极少社会组织能做到信息的公开透明，财务管理较为混乱。组织活动决策由政府拍板，缺少自主性。组织结构不完善，内部分工不明确，人力资源管理不力。更有社会组织不按章程开展相关工作和活动，有名无实，缺乏凝聚力和公信力。四是服务能力弱。部分社会组织有名无实，很少开展活动，多以应付性姿态高高样子，基本处于休眠或半休眠状态。也有部分社会组织积极开展活动，热衷于参与茂名社会建设中，但活动开展呈现明显的运动式特征，活动开展缺少长期有效科学合理的规划。与政府互动密切的社会组织形式上扮演了政府下属部门一角，活动开展依附于政府工作开展需要，项目开展号召性不强，居民参与度不高，项目开展效果不尽如人意，脱离了社会组织自身角色定位。

（四）社会组织行业建设仍需进一步推进

行业环境良莠，决定社会组织生存的活力空间。该市社会组织引起关注时期不长，整体行业建设仍处于起步阶段，行业规范确立、制度构建尚不完善。

一是部分组织自身定位模糊，无长远战略规划。不少社会组织成立在于搭便车，成立之时对组织目标、组织体系、组织运行机制缺少科学理性思考，活动开展与目标宗旨车行两路。二是行业竞争异化。一边是某一两个规模较大社会组织占据领域内社会组织垄断地位，资源优势集中，另一边则是数量众多的小规模社会组织扎堆竞争，公共服务领域、类型上相互覆盖，差异化不明显，活动效应不明显，且多各自为营，难见抱团发展，同业竞争明显，组织发展前景堪忧。三是整体行业制度建设不成体系。现有制度建设多局限于社会组织自身或回应政府政策所设，对社会组织行业的整体认知尚未建构，诸如诚信、信息公开等制度体系尚未得以形成。

三、突破阻滞、培育健康社会组织发展环境之路径分析

上述该市社会组织发展存在的问题，一方面是全社会社会组织发展的一个小的缩影，另一方面也袒露出该市自身存在的不足。如何培育和发展该市社会组织，助力茂名市社会建设，建议现阶段重点开展如下工作：

（一）深入开展政策研究，促社会组织培育目标本土化定位

社会组织关注社会领域的方方面面，活动开展类型丰富多样，但该市社会建设投入资源有限，如此形势下为该市培育社会组织工作提出了一个现实问题：有限资源该如何使用才能发挥集聚效应？进一步的思考题就是我们该重点培育哪类社会组织？茂名现在社会建设最需要哪类社会组织活动项目？茂名社会治理难点在哪里？茂名市民实际生活需要的是什么？哪些社会组织回应了这些问题，哪些活动项目改善了这些问题，才是政策应当鼓励扶持社会组织和活动项目。综合观察，当前该市社会治理中的网络社会、基层社会和社区治理三大领域是社会组织最能发挥作用的嵌入点，因此，建议组建由社会组织研究学者、民政主管工作人员和部分社会组织负责人共同组成的调研考察小组，共同研究商讨制定如何引导网络、基层与社区相关的社会组织参与市委市府重点工作部署，制定相关培育发展的政策内容，以此作为进一步明确社会组织培育目标的起步之路，从而实现政策引导扶持茂名社会建设需要的社会组织落到实处，真正发挥社会组织在社会建设中的应有之力量。

（二）建联系沟通机制，搭资源整合平台

围绕社会组织的培育与发展，有三大主体是主要推动力量：社会组织管理部门、社会组织相关研究者和社会组织成员。社会组织管理部门所掌握的是事关社会组织的政策详情和政策制定权，社会组织自身则是社会服务的直接提供者，满足居民的最现实需求，而社会组织的相关研究人员则是能以观察者的视角为社会组织良性发展提供智力支持。应对当前该市社会组织发展遭遇的政策扶持有效性不明显、行业内部扎堆竞争、组织发展定位模糊等现存难题，将社会组织管理部门、社会组织相关研究者和社会组织成员聚到一起，沟通协商，互通有无，有助于集中势力、集合资源，实现政策制定有效、组织发展有望、理论研究有成果的三赢局面。因此，建议在三方之间建立常态联系机制，比如开展主题双周会等，围绕该市社会组织培育与发展的核心议题，定期开展活动，或由社会组织进行项目介绍，或由社会组织管理部门进行政策讲解，以此搭建起有效的三方交流平台，共同推动该市社会组织的双量提升。

（三）合理监管，严控社会组织不安全性

社会组织本质上属于社会自组织，是公民自发成立和加入的组织，因此，其监管秉承的是社会之组织还于社会之精神。需多管齐下，做好社会组织的监管工作。一要靠政府。将对社会组织的监管从项目成果监控前移至项目运行流程监控，不单评估其经济效益，同时加入社会效益评估。另强化报告制度、年度报告制度及对社会组织违规行为进行处罚等多样化监管手段。二要看社会监督。通过信息披露制度、捐赠者监督与舆论监督等手段，让监管权还予社会。三是督促推进行业监督。通过组建同业组织、制定行业标准、加强评估与认证、强化社会组织内部的人员、财务、信息化、组织自律建设等多样化监管。

注释

①马西恒.民间组织发展与执政党建设-对上海市民间组织党建实践的思考[J].政治学研究，2003，1：24.

②同上

③王诗宗等.独立抑或自主：中国社会组织特征问题重思[J]. 中国社会科学，2013，5.

作者简介

殷晶晶（1988.12），女，安徽省东至县，学历：研究生 职称：社会学助教 研究方向：应用社会学。