征管改革中的中国大企业税收管理

刘　磊（国家税务总局大企业税收管理司　北京　100038）

征管改革中的中国大企业税收管理

刘磊（国家税务总局大企业税收管理司北京100038）

大企业是国民经济的中流砥柱，是国家税收的重要保障。对大企业实施专业化管理已成为现代税收管理的国际趋势。随着国民经济的快速发展和经济全球化的加速推进，我国涌现出一大批跨行业、跨地区甚至跨境经营的大型集团企业，大企业税收管理工作的重要作用日益凸显。近年来，我国税务机关借鉴国际经验，结合我国国情，在推进征管体制改革，迈向税收现代化的整体进程中，不断深化大企业税收专业化管理的探索与实践。回顾过去，成绩可喜，展望未来，仍然任重道远。

一、助推征管改革——浪潮中的探索与奋进

（一）征管改革探索中的“应运而生”

从新中国成立到20世纪80年代中期，我国实行以税收专管员为核心、下户收税和征管查合一的传统税收征管模式。1994年我国对税收专管员制度实施了系统性改革，开始实行 “纳税申报、税务代理、税务稽查”三位一体的征管模式。1997年1月国务院办公厅转发《关于深化税收征管改革的方案》，逐步实行“一个制度、四个体系”的征管模式，实现由专管员包办式管理向专业化管理转变。随后，税收征管更加重视税源专业化管理。1999年，国家税务总局首次提出了“建立严密、有效的重点税源监控体系”的管理思路，将第一批1 404户大企业作为重点税源纳入监控视野。2001年国家税务总局出台《关于加速税收征管信息化建设推进征管改革试点工作方案》，确立了构建大企业税收管理机构的思路。

为适应经济社会发展对税收工作的要求，2008年，国家税务总局大企业税收管理司正式成立，这是我国首次按照纳税人的类型来设置管理机构，按照国际货币基金组织的说法，这成为了“中国走向税收管理现代化的重要标志”。各地也陆续成立了专门的大企业税收管理机构，按照分类分级管理的要求，开始进行适合我国国情的大企业税收管理探索。

（二）创新税收征管体制道路上的“探索前行”

2009-2014年，大企业税收管理机构和人员配置逐步加强。国家税务总局开始改变以往的税收管理模式，将税收管理工作的重心前置，不断创新建立大企业税收风险管理体系。各地也在积极探索大企业属地主管税务机关日常管理和各级大企业税收管理部门复杂事项专业化管理相结合的有效方式，逐步夯实了大企业税收专业化管理的基础。

1.建立完善定点联系企业制度。2009年，国家税务总局选择45户大企业集团作为首批定点联系企业，由大企业管理司直接组织实施相关税收管理与服务工作。2010年，国家税务总局建立了定点联系企业名册管理制度，明确管理范围，厘清管理层级，梳理企业关联关系，按年度对企业名册进行内容充实和信息更新。

2.构建以《大企业税务风险管理指引（试行）》（以下简称《指引》）和《大企业税收服务和管理规程》（以下简称《规程》）为主体的管理制度框架。2009年和2011年，国家税务总局先后印发了《大企业税务风险管理指引（试行）》和《大企业税收服务和管理规程》，就实施专业化管理对税企双方进行了基本规范。《指引》明确了以风险为导向的税务管理理念，指导大企业开展税收风险管理，防范税务违法行为，引导企业实现自我遵从。《指引》的发布填补了企业全面风险管理内容上的一项空白，受到了大企业的积极响应。《规程》规范了大企业税收服务和管理工作内容，明确了工作职责，固化了工作任务，将遵从管理理念和思路落实为可操作的管理制度。

3.全面推进以风险为导向的税收管理。2009年以来，国家税务总局创新税务检查的方法和手段，对21户总局定点联系企业开展了风险评估和自查工作，并逐户送达税收检查情况通报和税收风险管理建议书，提出后续整改要求，帮助企业完善税收风险管理长效机制。这种以风险调查测评为先导、企业自查为主、税务机关督导为辅、运用现代信息化手段的税收检查方式，得到了企业的认可和各级税务机关的欢迎。

2012年，全国税收征管改革工作会议把大企业税收专业化管理定位为税收征管改革的突破口，加快推进大企业税收专业化管理改革步伐。各地税务机关在提升大企业遵从度，创新个性化纳税服务、实施风险导向的管理模式及建设专业化、扁平化组织机构和管理体制、工作机制等方面重点突破，积极探索符合我国国情的大企业专业化管理模式。

2013-2014年，国家税务总局先后组织各地对中国烟草等3户总局定点联系企业以及中国石油天然气集团等8户企业集团按照企业自查、风险评估和初审、税务审计、总结反馈等阶段逐一开展全流程税收风险管理专项工作。通过此次全面体检，掌握了相关集团企业及其行业的经营特点、建立了行业税收风险特征库，进一步完善了大企业税收专业化管理模式。同时，以王军局长提出的“精确制导”为目标，国家税务总局对部分企业集团股权转让、跨境投资和关联交易等重大事项开展分事项专项风险分析工作。大企业税收管理从全面开展、遍地开花，走向由国家税务总局统筹、上下联动针对特定行业、特定企业、特定事项的“重点突破”。

（三）深化征管体制改革中的“先手棋”

2015年，中办、国办印发《深化国税、地税征管体制改革方案》，从顶层设计上对大企业税收服务与管理改革进行了部署，要求对纳税人实施分类分级管理，区分不同风险等级分别采取风险提示、约谈评估、税务稽查等方式进行差别化应对。同时，提升大企业税收管理层级，对跨区域、跨国经营的大企业，将其税收风险分析事项提升至税务总局、省级税务局集中处理，将分析结果推送相关税务机关做好应对。国家税务总局局长王军在调研时指出：“大企业税收服务与管理改革是深化国税、地税征管体制改革的‘先手棋’，承载税收未来发展的大希望”。按照《深化国税、地税征管体制改革方案》工作部署，税务总局迅速印发《深化大企业税收服务与管理改革实施方案》（以下简称《方案》），组建了大企业税收风险分析专业机构，明确了以税务总局和各省国家税务局、地方税务局确定的大企业为服务和管理对象，通过对管理体制、工作职责和内设机构进行改革，有效整合了税收征管资源，为从税务总局层面统筹开展大企业税收风险分析工作提供了组织机构保障和人力资源支撑。从“打开征管改革的突破口”的视角思考谋划大企业税收风险分析工作，按照大思路、大措施、大成果的战略定位推进大企业税收管理工作，抓住企业集团税收经济分析和税收风险分析两个工作重点，按照数据采集、风险分析、推送应对、反馈考核等业务环节，逐步实现大企业服务与管理全国一体化运作的工作目标。

1.转变大企业税收管理方式。按照《方案》要求，国家税务总局立足现行税务组织体系基本框架，提升大企业复杂事项的管理层级，突出总局专业化、集团化管理优势，开展大企业税收风险分析，发挥以点带面作用，实现“精确制导”，通过科学设定分类分级管理规则，合理调整职责，重组工作流程，组织分类分级应对，在全国税务系统运行横向互动、纵向联动、全程可控的一体化大企业税收风险管理机制。

2.总局省局两级统筹分析。通过制定大企业税收风险管理战略规划和年度计划，组建大企业税收风险分析专业团队，联合省局大企业税收管理部门，跨区域统筹开展大企业税收风险分析。

3.风险任务统一推送差别化应对。国家税务总局税收风险管理领导小组办公室统一推送大企业税收风险应对任务。省局风控办根据风险应对任务清单，按照风险等级推送给相应税务机关风险应对主体，开展差别化风险应对。

4.加强风险应对过程管控。税务总局大企业税收管理司负责指导大企业税收风险应对、分析评价风险应对结果以及统筹协调跨省风险应对事项。省局大企业税收管理部门负责对风险应对结果进行加工整理，形成个案和综合分析报告，并提出风险分析和应对建议。

二、深化征管体制改革——挑战中的革新与完善

大企业税收服务与管理伴随征管体制改革而生，在8年的探索和实践中，有阔步前行、有曲折盘桓。在全国各级大企业税收管理部门的共同努力下，以税收风险为导向的方法体系逐步形成，专业化管理的制度机制渐趋完善，组织机构、人才队伍、信息化的保障更加有力。面对未来，大企业税收专业化管理之路还很长，仍需在挑战中不断革新、完善。

（一）大数据——筑牢大企业税收管理基础

随着移动互联网、物联网和云计算等新一轮信息技术的迅猛发展，我们正式步入了全新的大数据时代。大数据时代的来临，对正在迈向现代化的我国税收管理，尤其是大企业税收管理既是严峻的挑战，又是全新的机遇。面对大企业海量涉税数据，我们仍然存在税务系统内部各种信息整合不足、第三方信息利用不够、数据挖掘能力不足等问题。如何开采好这片数据“金矿”，使其成为大企业税收管理的重要突破口，是税务机关亟需解决的问题。首先，要树立大数据思维，实现税收决策向数据驱动转型。大企业税务管理部门要把大数据思维和技术运用到大企业税收管理和决策中，建立数据采集、分析、存储及应用的一整套大数据管税机制，利用数据分析结果，有效锁定风险点，为风险管理指明方向。其次，要做好大数据分析，实现涉税数据关联利用。运用大数据理念与技术拓展信息来源，广泛采集、归集税收征管信息、企业端财务信息、第三方和互联网信息，建立大企业的“大数据”库和“税务云计算”平台，对数据实时采集、加工、关联，并整合利用，充分挖掘数据背后的新价值，有效消除税收征管中的信息不对称，为风险管理提供精准、全面的数据基础。

（二）信息技术——为大企业税收管理插上翅膀

现代化大企业税收管理需要信息技术的支撑，实现大企业税收管理信息化是一项集先进税收管理理念与现代信息技术为一体的系统工程，需要在金税三期工程框架内，紧密围绕“一体化”的要求，不断深入推进。一是要积极实现数据“一体化”。加强总局、省局层面的统筹协调，建立数据集中共享、集中应用和业务运维的常态化工作机制。加强基础信息资源库建设，全面搜集并整合纳税人基础信息、企业财务核算数据、生产经营数据、纳税申报数据、税务管理数据、第三方涉税数据，建立数据仓库，并按照“集团一户式”的方法进行归集与管理。二是要积极实现平台“一体化”。努力构建集数据采集、名册管理、风险识别、风险分析、推送应对、反馈考核等功能于一体的大企业税收信息化支撑平台，依托平台固化各层级工作事项，建立上下联动、协调统一的大企业税收专业化管理格局。三是积极实现制度“一体化”。理清总局、省局统筹分工管理思路，建立规范统一的工作流程、岗责体系、管理制度和考核机制，实现制度建设与信息技术相互促进、协调发展。

（三）风险分析——瞄准大企业税收管理靶心

大企业税收风险分析工作以税收风险分析平台为载体，采取计算机自动风险扫描和人工专业复评的方法。通过“人机结合”的有效分析使涉税信息资源的价值得以充分体现，使大企业税收风险疑点得以充分显露。在计算机自动风险扫描环节，需要建立一整套成体系、成框架的风险程度测试指标体系作为支撑。这套指标体系以涉税数据为基础，以风险分析经验与需求为抓手，以行业特征为导向，通过一系列通用+专用指标和模型，从微观、宏观、横向、纵向等各个方面对各类涉税信息进行全方位、多角度的描述和对比，实现税收风险识别及风险排序，并形成税收风险识别报告，为人工专业复评工作提供支撑。目前，我国大企业指标风险程度测试指标体系的框架已初步搭建完成，下一步，还需要迅速将指标体系转化为生产力，尽早投入使用，并在使用过程中，不断校验、优化，提升精准度。在人工专业复评阶段，由专业的风险分析团队，结合计算机扫描结果，开展分行业的税收风险分析工作，形成税收风险分析报告。在此过程中，要注重抓住基础数据，透过“风险过滤器”开展大网眼的风险分析。要注重抓住重点企业、重点行业，进行深度剖析，以点带面开展分析。要注重发挥总局、省局各自的优势，两级开展统筹分析。

（四）应对反馈——形成大企业税收管理闭环系统

以“两级统筹、联动分析”为指导，将前期分析结果推送至省局大企业管理部门，省局大企业税收管理部门研究细化应对任务，形成风险应对任务清单，按照风险等级推送给相应的税务机关风险应对主体，开展差别化风险应对，形成应对结果、个案分析、综合分析等反馈结果。税收风险分析部门根据风险应对反馈结果，及时优化风险分析工具，更新税收风险特征库和大企业基础信息库。针对税收管理薄弱环节，加强大企业日常税源监控和税收征管，根据税收风险管理中发现的税收法律和政策问题，提出完善税收立法、调整税收政策的意见建议。根据税收风险分析应对结果，提出后期开展税收风险管理的工作建议，指导大企业完善税收风险内控机制。通过这样的闭环循环流转，不断地用前一个环节的工作推动后一个环节的工作，用后一个环节的工作校准前一个环节的工作，以风险管理工作推动自身流程完善，推进征管优化和立法完善。

（五）绩效考核——强化过程管理制度保障

实施绩效管理是党的十八大、十八届三中全会做出的重要部署，党中央、国务院对此高度重视。国家税务总局按照绩效管理“一年试运行，两年见成效，三年创品牌”的总布局，围绕绩效管理的实行采取了一系列有效措施，取得了重要的阶段性成果。在未来的大企业税收管理中，绩效考核将发挥更为突出的作用。一方面，通过绩效管理，任务到岗、责任到人，实行差异化考核，进一步激发税务干部干事创业的热情，增强团队意识、赶超意识和队伍凝聚力。另一方面，在开展总局省局两级统筹分析的模式下，通过绩效考核，对在大企业税收管理中有突出贡献的省局、团队及个人予以绩效奖励，充分调动基层积极性，形成全国大企业税务系统上下联动、积极主动的工作氛围，有力推进大企业税收工作。

（六）人才队伍——扎实大企业税收管理根基

加强大企业数据分析、强化风险管理、提高税收征管质量与效率的工作最终要落实到“人”的身上，要靠人才来解决问题。培育专业化的大企业管理团队，要制定与大企业税收专业化管理改革工作相配套的人力资源配置方案，按照工作需要调配人力资源；要制定与大企业税收专业管理要求相适应的人才选拔标准，把税务系统的优秀人才、领军人才充实到大企业税收管理部门；要优化与大企业税收专业化管理要求相适应的人才结构，包括财务会计、税法、经济学、计算机、审计学和统计学等学科，甚至理科、工科多学科的各类人才；要通过与高校、社会中介机构合作以及国际经验交流，促使管理团队始终保持领先水平。

图 / 李鸿翔

责任编辑：周优