大企业税收风险管理的国际比较研究

中国国际税收研究会课题组

大企业税收风险管理的国际比较研究

中国国际税收研究会课题组

内容提要：为保证税收收入和提高管理效率，世界各国对大企业采取风险导向的税收管理。国外大企业税收风险管理在法制建设、认定标准、管理方式、机构设置、业务流程、税企关系、信息手段和人才机制等方面积累了丰富经验。我国近年来亦对大企业税收风险管理进行了有效探索，但仍存在一些制约大企业税收风险管理发展的问题。为了加强对大企业的税收风险管理，我国税务机关迫切需要制定一个通用的界定标准，确定管理对象；改进管理流程，明确管理职责；强化税收风险管理理念，拓宽管理思路；加强沟通和信息共享，搭建管理平台；加快人才培养，提高人员素质。

大企业 税收风险 管理模式

一、大企业税收风险管理的内涵和意义

税收风险是指在税收征管过程中，由于各种原因导致的纳税人未能依法履行纳税义务，造成税收流失的各种可能性和不确定性。

（一）大企业的判断标准及其特点

1.大企业的判断标准

按照行业门类，国家统计局依据从业人员、营业收入、资产总额等指标或替代指标，将我国企业划分为大型、中型、小型、微型四种类型。2011年，《国家统计局关于印发统计上大中小微型企业划分办法的通知》（国统字［2011］75号）形成了我国大型企业划分标准，其中营业收入和资产总额是主要考量指标。而国际上通常采用创业的核心技术、规模经济（成本优势）、对供应链的管理能力、品牌价值、资源垄断5个指标来衡量企业规模。

税收意义上的大企业是指在应纳税额、营业收入、资产总额等方面达到一定数量的大型企业集团。根据相关国际经验，在税收领域中的大企业是指因为自身运营背景具有国际性、经营范围呈现多元化、经营业务具有特殊性、内部治理存在复杂性等特征，从而能够在税收管理和服务方面受到特殊对待的纳税人。

2.大企业的特点

（1）企业规模大。大企业的收入和税收规模都比较大，其产品市场覆盖面广，在所处行业及产业链中处于竞争优势地位。另外，企业的业务范围一般是跨地区的、遍布全国多个省市甚至国外区域，对地方经济影响较大，社会地位较高。

（2）企业涉税事项复杂。大企业的经营活动会在企业持续发展的过程中不断向不同地区扩展业务，从而实现跨区域、跨国投融资经营。同时，大企业通常经营范围比较广泛，关联交易频繁发生，这些因素使得其涉税事项较为复杂。

（3）企业维权意识强。大企业的管理机构都比较健全，且都较为重视国家宏观经济政策。通过建立专业的管理团队对国家经济趋势及相关政策进行解读并作出较为详细的分析，以供企业决策使用。另外，大企业拥有专业化的税务管理团队，纳税意识和法律意识都比较强，税收遵从度较高，在遵守法律法规的基础上注重维护企业税收权益。

（二）大企业税收风险管理的意义

经济的发展使得企业规模越来越大，大企业已成为各国非常重要的纳税人。基于保证税收收入和提高管理效率的双重原因，各国政府高度关注大企业税收风险管理。

加强大企业税收风险管理是大企业经济地位和税收地位的体现。大企业已成为各国经济的重要支柱，是经济发展的“晴雨表”和“风向标”。大企业在经济发展中的重要地位决定了其税收地位。据统计，2014年，我国1.3万户企业集团缴纳的税收占全国税收收入总额的45.5%，其中45户国家税务总局定点联系企业集团缴纳的税收27 135.12亿元，占全国税收收入总额近21%。加强大企业税收管理，对于促进经济发展、稳定税收收入具有重要意义。

大企业较高的税收风险客观上要求加强税收风险管理。随着经济全球化的不断深入，企业规模不断扩张。由于大企业规模庞大，通常跨行业、跨区域甚至跨国经营，内部组织结构和核算体系复杂、生产经营分散、内部决策集中，这些特点都容易导致较高的税收风险。传统的低层面、分散型税收管理方式无法管理到位，阻碍了大企业税收管理效率的提高。树立风险管理理念，优化资源配置，有重点、有差别地加强对高风险企业的税源监控和管理，可以使有限的税务管理资源得到最大程度的发挥，增强和提高税收征管工作的针对性和有效性，也有利于对全社会的税收遵从起到标杆和示范作用。

二、大企业税务风险管理的国际经验借鉴

近年来，各国根据纳税人的不同规模对其进行分类管理，重组机构和业务流程，确立新的征管模式，最大限度地防范和规避税收流失风险，积累了丰富的大企业税收风险管理经验。

（一）健全规范的税法体系

发达国家税收立法都比较健全，其通过法律形式规范大企业税收管理的主要内容，使征纳双方的权利义务都有法可循，从而使征纳关系变得简单而透明，极大地提高了征管效率。

（二）统一明确的认定标准

大部分国家对大企业的界定都有明确的划分标准，有的国家选取多种因素综合起来作为标准，有的国家则选取单一因素作为标准，常见的界定标准包括资产总值、职员人数、营业额、应纳税所得额等。

（三）风险导向的管理方式

（四）扁平合理的机构设置

大企业管理局是扁平化的机构设置，直接设在国家税务局下面，专门负责大企业的税收管理。大企业管理局一般再下设管理机构，下设的管理机构根据实际需要，可以按照税种或者行业划分，也可以按区域划分，下设的管理机构分工负责各自范围内的大企业税收管理工作。

（五）系统规范的业务流程

国外开展大企业税收风险管理都有标准、规范的流程，采用整体性、系统性的方法设计工作流程，强调包括遵从风险、操作风险、声誉风险和法律风险等在内的全面风险管理的理念，打破部门隔阂，从引导税收遵从、税前辅导审查、税后风险分析及应对、监控工作进程和结果、提供法律援助和支持等方面对大企业进行全流程服务及风险管理。

（六）新型的税企合作关系

大企业税务管理部门与纳税人建立的是一种合作伙伴的关系，除了日常的风险管理外，还与大企业建立了一种信任、透明、相互理解的关系。改变了以往税务部门主动管理、大企业被动配合的模式，税企双方主动建立沟通联系机制，进一步降低了双方的征纳成本；变强制化管理为企业内部自我管理，进一步降低了税收风险，有效地促进纳税遵从。

（七）创新高效的信息手段

生态环境治理，需要资金、技术和人才，可对农村尤其是经济欠发达地区的农村来说，这些必备条件看上去样样不足。《行动计划》的目标任务如何确保实现？苏克敬表示，《行动计划》制定了六大保障措施，包括加强组织领导、完善经济政策、加强村民自治、培育市场主体、加大投入力度、强化监督工作等方面。比如，完善经济政策，就包括了深入推进农业水价综合改革、建立污水垃圾处理农户缴费制度等。

各国在税收风险管理流程中，非常重视利用信息手段采集数据，由于网络化程度较高，政府部门之间的信息传递没有障碍。大企业管理机构在内部和外部的协作上保持着有效沟通，部门之间信息共享程度较高。

（八）科学完善的人才机制

各国注重专业人才的培养和使用。他们通常优先安排税收及相关领域的专家从事大企业管理工作，经济学家、会计师、金融分析师等高资历人才的使用大大提高了大企业管理工作的效率。同时，重视知识和技能的更新换代，定期对管理人员进行培训。

三、我国大企业税收风险管理实践

（一）建立大企业税收专业化管理机构

20世纪末，随着我国经济的发展和税收风险的发生，大企业税收管理受到关注，国家税务总局提出“重点税源监控”的思路。借鉴国外大企业税收管理经验并结合我国实际，2001年，国家税务总局提出大企业税收专业化管理的思路。2008年8月，国家税务总局成立大企业税收管理司，专门负责大企业的风险管理和纳税服务工作。

（二）构建专业化的大企业风险管理框架体系

2011年，国家税务总局印发了《大企业税收服务和管理规程（试行）》（国税发［2011］71号），将税收风险管理工作定义为针对大企业开展的风险识别和风险评估，明确各级税务机关在此项工作中的具体职责和工作内容，规范大企业经营和管理过程中的各个流程，引导企业建立良好的税务风险管理文化，提升企业自我管理风险的能力。

（三）形成较为完整的定点联系大企业基本信息库

通过多年来对大企业的税源监控、信息采集以及信息化建设，税务机关较为完整地掌握了大企业的基本信息，包括组织结构信息、生产经营流程信息、财务核算信息、历史数据信息等。信息库的建立有利于对大企业的税收遵从和税务风险进行正确评价，提高纳税人的税收遵从度。

（四）签订税收遵从协议

税企双方本着平等协商原则约定彼此的权利与义务。一方面，约定税务机关为企业提供更多关于税收政策适用的确定性和个性化服务，包括及时向大企业宣传税收法律法规，进行纳税咨询辅导，提供提醒告知，税务援助，预约服务，“一窗式”办税，VIP绿色通道，服务“直通车”，构建税企网络沟通平台等；另一方面，约定大企业要更加积极主动地遵从税法，如实向税务机关披露信息。

（五） 开展国际交流与培训

近年来，国家税务总局先后组织开展税务审计实务软件操作培训；就分行业、分事项的风险识别应对，组织全国业务骨干进行专题培训；与国际货币基金组织联合举办房地产、建筑安装、机械制造行业大企业税务审计培训；组织人员赴境外参加大企业税收风险分析与管理培训交流项目。此外，加强与经济合作与发展组织税收征管论坛的合作。国际交流与业务培训既提高了大企业税收管理人员的素质和能力，也提高了我国大企业税收管理的国际站位。

（六）各省（市）的大企业税收风险管理实践

为了加强大企业的税收风险管理，各地积极开展本地区大企业税收风险管理实践探索。呈现以下特点：一是紧密结合本地的行政规划和企业分布特点实行不同的管理模式；二是从纵向提升大企业税收风险管理权限，克服属地管理的约束；三是从横向划分主管局（处）与业务科室的职能分工，注重管理协调，加强内部合作。有代表性的管理模式包括北京市地方税务局的“纵向联动、横向互动、内外协作”模式，上海市国家税务局的“两级风险分析监控”模式，江苏省国家税务局的“总部+办公室”模式，浙江省国家税务局的“省局统一分析、分类分级应对”模式，河南省地方税务局的“三级分工”模式，海南省国家税务局的“集约一体化”模式以及新疆维吾尔自治区地方税务局的“三级统筹、上下联动管理”模式等。

四、我国大企业税收风险管理存在的问题

虽然我国大企业税收风险管理在实践中取得了一定成效，但由于起步较晚，目前仍存在大企业界定标准不统一、专业化组织机构缺失、职责不明确、专业化人才储备不够、税务机关个性化服务水平有限等问题。

（一）法律制度保障不够全面

我国现行税收征管法及其实施细则中，均没有明确大企业税收管理机构的具体职能和权限，甚至存在大企业税收管理概念的缺失，对大企业税收管理部门普遍开展的税收风险管理、税务审计、税收遵从管理、个性化服务等税收管理规程缺乏权威性的确认，导致大企业税收管理部门的某些行政行为潜在的执法风险。另外，在大企业税收风险管理方面，虽然已经有一些规范性、纲领性的操作规定，但均为指导性框架，需进一步细化以提高可操作性。

（二）大企业的认定标准不明确

只有采用统一标准筛选出的大企业才具有特殊的管理共性，才能针对这些企业采取有针对性的管理措施，进行专业化管理。目前，我国税务机关对大企业还没有形成一套完备的认定标准，而国家税务总局对大企业的管理采用定点联系的方式进行，涉及的企业数目相对较少，在实施管理的过程中缺乏足够的说服力。

（三）大企业税收风险管理意识不强

无论税务机关还是纳税人，还都比较习惯于申报纳税后，通过税务评估、稽查发现问题。目前许多大企业还没有建立有效的内部控制和风险管理体系，缺乏系统化和制度化应对和控制税务风险的机制，应对税务风险基本上是被动的、应急的和临时的。而税务机关因税务风险管理意识不强，未能及时对企业进行正确引导，缺乏相应的大企业风险管理制度和措施以及解决这些问题的思路和方法。

（四）大企业税收风险管理机构体系不统一

在国家税务总局的领导下，许多省和计划单列市也相应设置了大企业管理部门，但仍有一部分省市，尤其是省以下的税务机关没有单独设立机构，这样在全国范围内就很难形成统一的大企业管理规范，各地所形成的管理模式也存在很大差别。另外，现行的大企业管理机制是省局和地市局相分离，一些企业的日常经营业务由当地税务机关处理，一些复杂的业务则由省级税务机关处理，但复杂业务没有明确的判断标准，很容易形成双方都管和双方都不管的局面。

（五）大企业税收风险评估体系不完善

税收风险评估作为大企业税收风险的重要流程，对大企业税收风险等级的划分以及税务机关和企业制定相应的预防措施都有重要作用。目前，我国对大企业进行风险评估时，主要依照国家税务总局下发给企业的自查软件中的审计指标，没有专门适用于税收的风险评估指标体系。另外，在对企业进行风险评估时需要专门的数据分析软件，没有配备这种软件风险评估工作很难保质保量完成。

（六）大企业税收风险信息管理机制不健全

一是信息搜集困难。目前的信息化水平无法完全满足信息管税的要求，系统中存在一些无效数据、错误数据和重复数据，缺乏有效的纳税人生产经营信息和第三方数据。二是信息共享受限。由于缺乏统一的信息管理和数据应用平台，不同地域、不同税务机关、税务机关和企业之间涉税信息不能共享，税务机关收集的大企业涉税信息零散，难以全面客观地反映大企业生产经营状况和纳税能力，影响税务机关对大企业数据信息的分析和评价。

（七）风险处置缺乏必要手段和依据

大企业税收管理部门缺乏相应的风险处置权限。就税收征收权来说，主要掌握在税收管理部门，多数在基层税务机关，省级和市级大企业税务部门不具备征收权限；就税收政策解释权来说，主要掌握在各级税务机关的法规部门，大企业税收管理部门无税收解释权；就税务稽查权来说，省级和市级机关多数设有单独的稽查部门，大企业税收管理部门不具备稽查权。另外，在大企业税收风险的应对方式上，大企业税务部门没有统一的风险应对办法和风险应对标准。所以，对于同类型的税收风险来说，不同税务机关的大企业税务管理部门处置标准难以统一，造成较大的税收风险。

（八）大企业税收风险管理专业人才不充足

风险管理工作要求高素质的专业技术人员、管理人员，这就需要税务机关配备综合性的技术人才，然而我国目前的税收风险管理机构是在原有的税源管理机构的基础上建立起来的，税务人员所具备的专业技能与该工作所要求的以审计为基础的工作很难匹配。

五、完善我国大企业税收风险管理的建议

综上所述，我国大企业税收风险管理需要解决的问题主要是确定管理对象、设置管理机构、定位管理职能、确定管理体制、设计管理流程和协调合作关系。具体建议如下：

（一）科学确定大企业划分标准，确定管理对象

大企业的界定标准建议选择综合指标进行认定。其中，总体标准针对管理范围内所有企业进行筛选，辅助标准针对一些特殊行业和特殊企业。主要参考指标可以选择纳税额、注册资本、营业收入和雇员数量。为简便易行，尤其应抓住营业收入、注册资本这两个定义较为明确的标准。辅助指标可以设置为三类企业：特定行业企业、跨区域经营企业、世界500强的外资企业。另外，在确定大企业界定标准时应该综合考虑统一性和多样性，建议分别建立中央标准和地方标准。中央标准适用于全国性的大企业，地方标准适用于省级地方的大企业。当然，在工作实践中可以采取更加灵活的方式。如可以先实现省级统一，列名管理，时机成熟后再全国统一。就单一省份而言，如果大企业数量不够多，可以两手推进，一方面制定统一标准筛选出大企业；另一方面允许各地结合实际在不符合大企业标准的纳税人中确定一些重点管理户，与筛选出的大企业放在大企业管理部门共同管理。

（二）完善管理职能，明确职责分工

扩大大企业管理机构职能，解决大企业管理职责的横向交叉和纵向交叉问题，提高征管效率。建议按照税收风险管理的总构架，把税收风险分析、专业纳税评估、大企业的风险监控和应对等专业化程度较高的风险管理职能，从属地的税收管理职能中分离出来，将制度性安排、事务性管理服务职能保留在属地管理职能中。基本原则是管理指导职能越往上越强，业务实战程度越往下越强；重大复杂事项管理越往上越多，日常税源管理越往下越广。在管理方式上，推行兼顾集中与分散型重组税务机构。一方面，对纳入国家层面管理的大企业，由国家税务总局大企业管理司直接集中管理，同时在一些大企业比较集中的地方设立大企业管理司下属分支机构，对大企业实行统一、分类管理；另一方面，在坚持总局、省局、地市局三层专门机构的前提下，应允许各地结合实际，灵活变通。对大企业数量少且主要集中于垄断性、资源性行业的西部地区，可由省局直接管理，对大企业多为外商投资企业且大多分布于县（市）一级的东南沿海地区，大企业的管理机构可适当延伸到县（市）。

（三）增强大企业税收风险管理意识，强化大企业税收风险管理机制

首先，要加大宣传、培训力度，深化相关人员对大企业税务管理基本理念、管理流程、最终目标等的认识和理解，提高税务干部和大企业人员对大企业税收风险管理的认知度，增强大企业税收风险管理意识，从而更好地服务大企业，构建和谐的税企关系。其次，按照推进以税收风险管理为核心的税收征管改革要求，建立包含风险识别、风险评估、风险应对和绩效评价的管理流程，不断强化大企业税收风险管理机制。最后，建议采取差别化管理方式。根据企业税务风险管理水平的不同，针对不同企业和不同类型的税收风险采取纳税服务、督导和复核、税务审计、实地评估测试、约谈、强制遵从等差别化管理方式。

（四）搭建大企业税收风险管理平台，加快信息共享

建立更加权威、规范、先进的大企业税收管理平台和数据库是大企业税收风险管理的重要抓手。一是要是整合信息资源，扩大信息共享。加强税务机关内部和外部的信息沟通、协调，可以考虑购买专业的商业数据。二是整合涉税数据，实现数据库的更新扩容。加强大企业涉税数据的采集、录入、整理、应用和保密管理，有效整合存在于多个税收管理环节和层级的大企业涉税数据，建立更加完整、规范、统一、权威的数据库，为大企业税收专业化管理服务。三是在此基础上，统一工作平台，开发专业软件，提升平台系统功能。

（五）加快培养专业化管理人才，不断提升管理团队素质

相对于大企业机构庞大复杂、业务繁多、专业性强的特点，税务机关的管理力量明显不足，致使税务机关难以进行有效的税务风险管理。因此，加强税收管理人才的培养，提高其专业化程度迫在眉睫。为加快培养专业化风险管理人才，建立专业化风险管理团队，建议重点完成以下工作：

1.开展大企业税收风险管理业务培训。税务机关每年都要对从事大企业税收风险管理的税务人员开展相关培训，重点开展财务分析、相关政策法规解读、大企业财务软件的操作等业务知识，使税务人员能够更好地开展大企业税收风险管理工作。

2.由专职人员从事大企业税收风险评估工作。大企业税收风险评估是大企业税收管理的核心工作，应建立专门的税收风险评估部门，由专业人员专门进行大企业的风险评估。除了税务部门自行培养专业化人才外，还可以外聘专家开展税收风险评估工作。

执笔人：李华

责任编辑：高仲芳

An International Comparative Research on Tax Risk Management of Large Enterprises

China International Taxation Research Institute

To guarantee tax revenue and increase management efficiency， the risk-oriented tax administration on large enterprises has been adopted by countries all over the world. Tax risk management on large enterprises in foreign countries has accumulated rich experience in legal system construction， identifcation standard， management mode， organization structuring，operation process， the relationship between tax authorities and enterprises， information approach and talent mechanism. In China， tax risk management on large enterprises has been effectively explored in recent years， however， problems restricting the development of tax risk management on large enterprises still exist. In order to strengthen tax risk management on large enterprises， Chinese tax authorities shall improve the operation method from the following aspects， including establishing a unifed identifcation standard for determining the management object， improving management process， clarifying management responsibility， strengthening the concept of tax risk management， broadening the management ideas， improving the communication and information sharing， establishing management platforms， accelerating the talent training， improving the talent quality and etc.

Large enterprise Tax risk Management mode

F810.42

A

2095-6126（2016）09-0010-06