公共服务领域PPP融资模式研究——以镇江市为例

李靠队　蒋欣呈　邹牧云　张　媛



公共服务领域PPP融资模式研究
——以镇江市为例

李靠队蒋欣呈邹牧云张媛

分析PPP模式在镇江市的应用情况，尤其是与江苏省PPP实施情况的比较，有利于促进PPP融资模式走上成熟化、规范化道路，加快PPP融资模式在具体项目上的应用步伐。为此，本文提出完善相关法律框架建构、明晰政府引导监督职能等措施。

PPP融资模式；公共领域；发展现状；改进建议

一、引言

PPP模式起源于20世纪中后期的英国，它是一种公共部门与私人部门为了社会项目建设进行合作的特殊融资模式，旨在为减轻政府财政压力，提高项目建设效率。纵观国内外发展情况，欧美等发达国家PPP项目的发展水平明显比我国等发展中国家要高出许多。近年来，随着我国现代化建设步伐的加快，城镇化水平的不断提高，PPP模式在我国的应用显得尤为重要且迫切。

二、PPP模式在镇江的发展现状

PPP融资模式在镇江市的运用可大致分为两个阶段：第一阶段是从20世纪90年代末至2013年，PPP模式在镇江市刚起步，运用并不成熟；第二个阶段是2014年至今，在这个PPP项目走向成熟的阶段，镇江市响应国家号召，加大对PPP项目的投入力度，不断规范其在执行项目中的行为准则。

镇江市2011-2015年固定资产投资额数据显示，镇江市近年来固定资产投资额一直处于上升趋势，增长速度很快，镇江市政府的财政压力也在日益加大。在社会固定资产投资额增长如此快速的背景下，镇江市运用PPP模式显然非常必要。2015年5月，随着《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》的出台，镇江市积极响应国家的号召，参与PPP项目建设，为更多社会群众提供优质服务。在2015年出台的PPP项目中，镇江市入库项目数量为14个，投资额达到240亿元，其中，试点项目共计5个，投资额达到136.93亿元。

2015年政府公布的入库项目，镇江整个大市（包括镇江市区、丹阳市、句容市）PPP项目主要运用在生态环境、交通改造、棚户区改造、体育文化、旅游开发等领域。2015年镇江市入库项目所涉及领域非常广泛，重点主要在综合开发和教育文化上。镇江市在建设PPP项目过程中，把重点放在综合开发、教育文化上，占比都达到22%；此外，旅游业上，镇江市也投入了较大精力，其占比达14%。镇江市如此安排PPP项目领域的主要原因在于大力发展经济建设，缩短与其他城市的差距。镇江市的经济水平在苏南经济圈中处于劣势，加大对项目以及人才的投资，可以帮助其快速发展经济，缩短与苏州无锡等城市的差距；同时，镇江市旅游景点繁多，在旅游业上加大投入，可以在短时间内得到较高的受益，是一种操作简单并且效果显著的方式。

三、镇江市PPP区域比较分析

作为全国的经济强省，江苏省应用PPP融资模式的广泛度与规范度处于全国前列。在本次PPP热潮中，江苏省已被财政部确定为建设省级PPP试点中心的省份之一。

1.投资金额的占比情况

在2015年出台的PPP项目中，江苏省入库的PPP项目共有186个，投资额达到3435.48亿元，其中，作为试点的项目共计63项，投资额达到1157.61亿元。镇江市试点项目共有5项，投资额达到136.93亿元。镇江市PPP项目的投资金额占整个江苏省的12%。无论数量还是金额，镇江市的发展情况明显超越江苏整个大省步伐。如此高的占比说明了两个问题：（1）镇江市具有较大的开发空间，城市的结构、特点都比较有利于PPP模式的应用；（2）镇江市有许多项目需要开发，但市政府资金不足，PPP模式恰好给镇江市提供了契机。

2.投资领域的对比情况

根据财政部的公示情况，江苏省PPP模式在不同领域内的应用情况如表1所示。

表1　江苏省各领域的PPP投资项目（单位：亿元）

9 13 39 17 7 28 14 7 11 63供热/供气/供水类环境治理类交通类教育/科技/文化市政类污水/垃圾处理类养老/民政类医疗类综合开发类总计74.05 196.30 1231.25 152.02 45.24 133.65 65.95 62.30 361.85 3435.48

根据财政部公示情况，镇江市试点的PPP项目应用领域如表2所示。

表2　镇江市各领域的PPP投资项目（单位：亿元）

将江苏省及镇江市于不同领域的投资情况绘制成饼图（图1、图2）对比如下。

图1　镇江市与江苏省PPP项目对比

图2　镇江市PPP项目应用领域

通过图表分析，可看出，相对于江苏省，镇江市的PPP项目投资领域不够充分。江苏省投资领域包括环境治理类、综合开发类、市政类等11个领域，而镇江市的投资领域只有公园旅游类、综合开发类等5个领域，应用领域还不够广泛。

此外，江苏省将重点项目放在民生以及环境保护上，而镇江市则将侧重点放在了公园/旅游及综合开发上。江苏省重点投入的这两类，镇江市却涉及得很少。究其原因，一是镇江市将重点放在经济建设上，综合开发、旅游景点开发这种能够高经济产值的项目上投入较多，希望通过PPP模式带来可观的收益；二是镇江市政府对人民的日常生活关注度不充分，没有把人民生活的幸福指数放在首位。

四、镇江市PPP融资模式的发展空间与建议

1.PPP融资模式发展空间拓展

（1）将PPP模式推广至农业现代化建设。“十三五”规划中，我国农业现代化程度与城镇化、工业化程度相对滞后，一直是经济发展短板。政府积极鼓励发展农业现代化建设，解决我国农业竞争能力弱、供需不平衡的问题，计划在2020年时取得重大突破。在此大背景下，句容市利用PPP模式推进农业现代化建设是可取并行之有效的。句容市现拥有白兔和天王两个省级现代农业园区，并创建了区域性综合社会化服务平台，农业综合机械化水平接近87%，其农业研发能力也很强，农业科技贡献率高达65%。基于如此良好的农业环境，句容市准备在淘宝网试点，建立新型农产品电商服务体系。这一系列举措必然使句容市农业现代化水平上升到一个新高度，但同时也会给政府带来巨大的财政压力。因此，利用PPP融资模式推进农业现代化发展，能缓解政府的财政压力，还能发展有镇江本土特色的新型农业现代化PPP模式。（2）将PPP模式推广至农业休闲化建设。2015年9月22日，农业部发布了《关于积极开发农业多种功能大力促进休闲农业发展的通知》（简称《通知》）。《通知》明确指出，为促进我国农业全面发展，优化我国农业产业结构，鼓励各级地方政府利用PPP模式，拓宽融资渠道，通过金融支持的方式鼓励我国农业休闲化的发展。休闲农业的主要代表是广为大家所知的“农家乐”，休闲农业模式可促进农村一、二、三产业快速升级。长期以来，句容市利用其丰富的农业资源、旅游资源将农业与旅游业很好整合，句容的九龙山庄、江苏农博园都是全国发展休闲农业的“排头兵”与示范单位。2015年句容市新增了一个省级以上的休闲观光农业示范点，并被评为“中国最美休闲乡村”，这也是全江苏省唯一获此殊荣的城市。句容市的休闲化农业已实现较高层次发展，若句容市将PPP模式用于农业休闲化建设，所带来的经济效益更是不容小觑。

2.镇江市发展PPP模式的改进建议

镇江市发展PPP模式取得一定成就。镇江市PPP模式发展分两步走，第一步巩固发展现有公共服务设施，第二步以农业为中心，发展具有镇江特色的PPP模式。

（1）镇江市当前的重要任务是拓宽PPP模式的应用领域。目前镇江市PPP项目主要涉及旅游业和开发类两种。结合镇江市实际发展情况，其在公共交通、市政建设、养老、医疗等环节还存在许多不足。镇江市应在这几个项目上加大投资力度。还应利用PPP模式对教育事业加大投入，加大对镇江两所著名高校江苏大学与江苏科技大学的资金投入，培养高素质人才，从根本上带动镇江经济。对一个城市来说，经济发展水平固然是衡量这个城市整体水平的重要指标，然而，人民生活的幸福程度、环境绿化优化度也是非常重要的指标。所以，镇江市在应用PPP模式时，应将其更好地应用在改善民生、环境等问题上，譬如保障性住房、医疗设施、污水处理等都是非常好的切入点。（2）PPP模式与政府经济中心相结合。将镇江市政府工作重心与PPP模式结合起来，根据2015至2016年镇江市政府工作报告，镇江市政府将工作重心放在提升现代化服务业发展水平、提升现代化农业发展水平、创建生态良好的城市环境等公共服务领域上，提出一系列分步目标，比如：①建设5A级西津渡风景区；②将电子商务应用于传统农业；③推进“生态云”二期建设等。将这些工作重心与PPP模式结合起来，既能提升镇江市整体水平，又能减轻政府压力，一举两得。（3）特许经营的PPP模式选择与实施。在特许经营PPP模式下，公私部门共同承担项目资本与项目风险，且此种PPP模式的经营期间较长，私人部门可收获长远利益，某种程度上可提高私人部门参与PPP项目的积极性。相对于外包的PPP模式，采用特许经营的PPP模式可获得较高收益；相对于私有化的PPP模式，采用特许经营的PPP模式可承担较低风险。镇江市海绵城市建设采用的就是此模式。镇江海绵城市在很大程度上属于社会公益项目，私人部门难以获得可观的收益。但在特许经营的PPP模式下，由于项目成本比较稳定，私人部门有相对较大的管理控制权，并且可以获得长期收益，因此仍然有许多私人部门愿意参加镇江海绵城市的建设。

［1］刘晶，方华.关于我国政府和社会资本合作（PPP）模式的研究［J］.改革与开放，2016（01）:3-5.

［2］李靠队，蒋欣呈，孔玉生，等.政府债务、PPP与权责发生制综合财务报告［J］.地方财政研究，2016（04）:34-39.

（作者单位：江苏大学财经学院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.17.006

镇江市2015年度软科学研究指导性计划项目“镇江市公共服务领域PPP模式运行机制与实施路径研究”（项目编号：YJ2015003）］