新形势下失地农民土地产权界定及补偿标准测算

常世华　郑永清　王其同　唐守才

新形势下失地农民土地产权界定及补偿标准测算

常世华郑永清王其同唐守才

基于对科斯定理在农用土地产权方面的再认识，以马克思主义地租理论为理论起点，通过对新形势下失地农民群体在土地丧失过程中相关土地产权构成的界定和分析，提出了面向这一群体的土地权益补偿标准测算方法，力求在实际应用中具有一定的参考价值。

失地农民土地产权界定补偿标准测算

近年来，随着国家经济的快速发展和大量水利、电力、交通等基础设施的开工建设，农民赖以生存和发展的土地资源不可避免地被征收占用，大量拥有农村集体土地承包经营权的农民在失去相关土地产权以后，丧失了原有土地所承载的各种社会保障功能。

我国建设征地补偿测算基础是 《中华人民共和国土地管理法》，其补偿标准一般不超过被征收土地前3年平均亩产值的30倍。鉴于水利水电工程建设征地面积大、征地范围集中、涉及失地农民众多，因此，2015年以前，水利水电工程建设征地补偿基本执行 《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》中有关规定，即补偿标准为被征收土地前3年平均亩产值的16倍。

2015年2月，中共中央、国务院印发了 《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》。根据这一指导性文件，有必要根据失地农民土地权益损失程度给予科学合理的补偿，在确定原土地产权权益内容基础上，从补偿方式、安置成本和影响因素等多方面确定农地的产权补偿标准。

1　失地农民土地产权界定及土地权益分析

1.1失地农民土地产权界定

所谓产权，通常指某种资源或产品的所有权、使用权以及自由转让权等。根据科斯定理，包括土地资源在内的诸多资源和产品，只要满足产权明确并受到法律有效保护这一前提，市场经济就可以实现资源的最优配置。

《中华人民共和国农村土地承包法》对农民家庭土地承包经营权给予了法律上的确认，同时确认并宣布保护农民土地使用权的流转，法律对农地产权予以确认和保护的核心内涵可以概括为：

第一，土地承包权的流转属于承包方，而不属于农村集体，通过流转获得的土地收益应归承包方。

第二，土地承包权的流转遵循平等、自愿和有偿原则，农民无论以何种形式流转其土地承包权，集体组织和个人都无权干涉。

第三，土地流转包括转让、出租等多种形式，价格也由当事人协商确定，农地权益的实现应尽可能通过市场机制来实现。

《承包法》关于农民私人土地承包权流转的界定，全部以 “土地的农业用途”为限，因此，承载着这些土地权益的农地若用于非农用途，农地权益的确认和保护将全部终止，这就是造成农民土地权益丧失的主要因素。

1.2失地农民土地权益分析

除上述法律规定的显性土地权益以外，从社会福利和农地的社会功用等角度考虑，失地农民还有诸多隐性土地权益，这些隐性权益尽管在实际的征地补偿中很难将其全部量化，但对于科学确定失地农民土地权益的补偿标准却具有一定的参考价值。

根据以上分析，《土地管理法》中使用 “产值倍数法”确定给予补偿的农地权益仅限于与土地有直接联系的损失，基于农地承包经营权而延伸出来的未来承包期内的收益等并不包含在其中，所以，现阶段对农地权益的补偿范围并不全面。土地对于农民的效用和价值也是其权益的一部分，尤其是对于征地后进行城市、集镇安置农民来说更是如此；因此，对于此安置过程中失地农民的征地补偿制度应将这些隐性权益包含其中。

此外，根据马克思主义的级差地租理论，工程建设征收农民土地在 “农转非农开发”过程中（如水电开发、供水等非公益性项目），土地用途改变和土地开发所带来的巨额增值极易形成级差地租。我国现行法律运用 “产值倍数法”测算的土地补偿标准中是不包括土地增值部分的。

2　失地农民土地补偿标准测算方法探究

失地农民的土地权益概括起来包括如下几个方面，一是发生在集体经济组织内部 “以农业用途为限”的农地承包经营权、承包期内的收益权以及其他形式的流转权；二是发生在农村集体经济组织 “农地转为建设用地”过程中以土地使用权入股等形式获得的收益权；三是发生在农村集体和国家之间因征收引起的征地求偿权和土地赔偿权。

对于发生在集体经济组织内部的农地权益，《农村土地承包法》和 《中华人民共和国物权法》都做了具体规定。由于以土地承包经营权为基础的农地权益变更主要发生在处于平等法律地位的集体经济组织及其成员之间，发包方和承包方的土地权益有明确的法律规定并受法律保护，而且这些农地权益的变更通常按照平等、自愿和有偿的市场原则来执行，所以其土地权益变更不会带来农民个人权益和社会福利的损失。

由于我国现行土地制度规定国家征地面对集体而非集体组织成员，因此，对农村集体经济组织和国家之间农民土地权益赔偿的探讨要相对复杂。就显性的农地权益赔偿来讲，《土地管理法》规定，征收土地补偿和安置补助费之和为该土地前3年平均年产值的n倍，n值一般以30倍为上限；而 《物权法》规定，农地承包经营权的补偿包括：土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费、青苗补偿费和社会保障费。显然这两部法律对于显性农地权益的补偿都是以被征用土地原来用途产生的收益作为基准。2004年以后，国家对农地补偿标准、补偿项目和范围等进行了调整，以综合区片地价或统一年产值代替 “产值倍数法”来计算征地补偿标准，并强调了劳动力培训的重要性，同时还将部分级差地租纳入补偿。

综合区片地价或统一年产值计算土地补偿标准在一定程度上提高了农地权益的保障，但从本质上讲这种测算方法与 “产值倍数法”区别不大。该方法考虑的因素虽多，但最终测算时仍然以当地前3年主要农产品的产值及附加收益为主要依据，并未对原补偿方法中的不合理之处进行根本上的突破。从公平交易的角度出发，农民 “让渡”土地就应该获得一个与土地等效用的补偿，因此对农地权益的补偿需要将土地的社会保障功能和农地承包期内的未来收益权等因素考虑进来。

2.1社会保障功能因素

农地的社会保障功能价值测算，是在2003年国土资源部颁布的 《农用地估价规程》中正式提出。该规程中农地价格主要由农地质量价格和社会保障价格两部分组成，“而农地社会保障价格则是指农民失去土地后，为获得基本生活保障、接受教育、再就业培训等应得到的补偿”，该规程通过综合考虑耕地面积、生产力水平等多种因素确定农地承担社会保障的水平，然后确定参数，在此基础上通过计算建立相应社会保障所需 “成本”，进而得到被征农地的 “社会保障价格”。理论上讲，这一思路对农地非市场价值的评估是可行的，但如何确定农地能够提供何种类型的保障效用并对其经济价值加以量化这一难题却对该思路的操作性提出了挑战。本文结合应用中的限制性因素对这一问题提出如下解决方案。

2.1.1利用区域统一年产值计算被征农地的年纯收益，以此确定农地质量价格

确定征地区域 （以县或市为单位，下同）主要作物的年产值，其计算公式为：

式中，V表示被征农地所在区域主要农作物的平均年产值；Vi表示被征农地所在区域第i类主要农作物的年平均单产值；Si表示被征农地所在区域第i类主要农作物的平均播种面积。

由于区域统一年产值还包括被征地区域内的养殖经营、特种农作物等的收益，所以还需要确定被征农地的附加收益修正幅度，该修正幅度以修正系数的形式由专业评估机构根据农地征收以前农民对土地的利用状况和农业经营状况两方面的调查数据分析计算而来。在确定了调整系数之后，根据以下公式即可得征地所在区域的统一年产值：

式中，Vt表示被征农地所在区域的统一年产值，k1为被征农地所在区域的农地附加收益统一修正系数。在此基础上，由Vt减去包括种子、农药、机械和人工等在内的区域统一农业生产费用，即可得到被征农地所在区域统一年纯收益，通过下式即得被征农地质量价格：

式中，P为被征农地的质量价格，Ct为农地所在区域的统一农业生产费用，r为被征农地区域统一年纯收益还原为农地质量价格的比例，该比例的确定还需要考虑安全利率和风险调整值，这一数值需要根据不同地区不同年份的灾害性天气等因素来确定。

在实际工程建设规划设计中，可能并不需要得到或者无法得到上述测算方法中的诸多参数，在能满足有效补偿失地农民土地质量价格的前提下，P值的计算可适当简化。

以山西省某工程为例，该工程涉及4个区县，其统一年产值及征地补偿倍数均不同，考虑到工程项目的整体性及土地补偿的公平性，根据 《山西省人民政府关于调整全省征地统一年产值标准的通知》规定，同时参考项目周边铁路、高速公路等其他工程项目的补偿方法和标准，确定该工程永久占地全部采用某县统一年产值19 350元/ hm2（1 290元/亩），土地补偿倍数为28倍。其中亩产值1 290元为前式中的Vt，28倍则可以理解为“农地承包期内地未来收益因素”的一部分。在实际工作中，该补偿标准得到了失地农民及地方政府的认可。

2.1.2被征农地社会保障价格测算

失地农民在工程建设征地过程中，其参与城乡社会保险体系所需的各种社会保险费是被征农地社会保障价格的重要组成部分，也是测算的主要对象。

失地农民参加城镇养老保险费用的计算，可参照中国太平洋保险公司对个人养老保险费的计算方法：

其中：Y1i=（Ymi×Bi+Ywi×Ci）/（Bi+Ci）×M1/M0

上述两个公式中，Y1i为i年龄段人均养老保障价格，Y1为可保障农民基本生活水平的趸缴养老保险费，i为年龄结构的分段，Ymi为i年龄段男性农民养老保险费趸缴金额基数，Ywi为i年龄段女性农民养老保险费趸缴金额基数，Bi和Ci则分别为i年龄段男性和女性农民在养老保险安置被征地农民总数的比例，M1为失地农民月领取养老金金额，M0为月保险费基数。

就被征用农地的社会保障价格来说，在实际工程规划设计中，通常并不会按照商业养老保险的计算方法进行补偿标准测算。仍以山西省某工程移民安置规划设计为例，根据山西省 《关于落实被征地农民社会保障保证费用的通知》的规定，每亩农用地的社会保障费用为5倍的土地年产值。这一趸缴养老保险费缴费标准虽然得到了被征地农民的认可，但这一养老保险价格，在失地农民达到退休年龄以后是否能够得到有效的、可持续的养老保障，仍然值得商榷。

城市、集镇安置的被征地农民医疗保险、失业保险、社会救济和优抚等的测算方法，与养老保险金额的测算方法类似。对于已经采取综合区片价法进行征地补偿且采用社会保障价格法予以测算的地区，上述探讨的被征农地质量价格和社会保障价格加总所得的补偿标准即可作为补偿测算时的参考。

2.2农地承包期内的未来收益因素

按照国家在农地征收中 “使被征地农民生活水平不因征地而降低、长远生计有保障”的要求，对被征农地剩余承包期限内需要补偿的未来收益可按如下思路筛选测算方法。被征地农民征地前5 年 （灾害频发年份排除），以其土地年平均纯收入作为该被征地家庭土地总价值中一年的收益，然后以加权平均方式计算出被征农地所在区域统一的农地年收益，在此基础上通过贴现的方式即可得承包期限内需要补偿的未来收益。具体的测算如下：

式中，P为被征农地剩余承包期内未来年纯收入的贴现值，A是根据被征土地前5年平均年收入状况以加权平均方式求得的区域统一农地年收益，k为被征地家庭的户均耕地面积，r为资本贴现率，s为前5年区域平均通货膨胀率，u为前5年户均农业纯收入的年增长率。

通过上式计算的剩余承包期限内未来农业收入的贴现值乘以剩余的承包期限即为被征地农民承包期内农地的未来价值。鉴于我国较高的通货膨胀率，这部分农地收益一次性补偿给失地农民将更有利于保障其搬迁后的生产生活。当然，在一次性支付被征地农民承包期内剩余期限的未来收益时，也可按下式计算，该方法适合剩余承包期内被征农地所在区域农作物的年平均价格、平均产量和预期的贴现率水平均值已知且较准确的条件下计算。

目前我国对于失地农民承包期内的未来收益损失补偿，缺少相应的政策依据和法律支撑。对失地农民承包期内未来土地收益这一隐性权利的补偿，在实际规划设计中虽然有所涉及，但受参数收集较难和量化难度较大等因素影响，农地承包期内的未来收益鲜有考虑。具体到上述山西省某水利工程，其被征地农民土地承包期内未来收益的补偿一方面表现为高达28倍的耕地 “补偿倍数”，另一方面则表现为1 000元/人的过渡期生活补助等，实际中该工程移民对这些补偿虽然比较满意，但从土地产权界定和社会公平角度来说，还需对这部分隐性权益给予法律上的认可或者政策上的支持。

3　结论与展望

通过对被征农地的社会保障功能价值和农地承包期剩余期限内的未来收益价值的分析，可以看出农地的征用补偿制度是一个系统工程。在农村土地随着城市化和工业化过程被征收占用的过程中，包括新修订的 《土地管理法》在内的诸多法律规定，在农地权益维护上的空白使得大量失地农民的土地权益得不到确认，产权界定上的不明确、农村集体土地所有者 “集体”权利的扩大化和现行农地征收中各级地方政府对 “土地财政”的依赖，都使得我国目前无法形成市场机制主导下的农地资源配置方式，由此带来的直接后果就是作为农村集体所有土地承包方的失地农民农地权益的丧失。

为此，我们首先要做的就是尽快消除 《农村土地承包法》、《土地管理法》和 《物权法》等法律当中对土地产权界定不清的地方，在此基础上对已经界定清楚的产权给予有效的法律保护；同时，要在农村集体所有土地尤其是经营性土地的权益交易中引入市场机制；最后，政府在农地征用过程中也应逐渐将传统的 “补偿机制”过度为市场导向下的“赔偿机制”，从公平角度出发切实保障处于农村土地市场中相对弱势的农民群体的利益。

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常世华男工程师绥中县大中型水库移民后期扶持工作办公室辽宁绥中125200

郑永清男高级工程师中水北方勘测设计研究有限责任公司天津300222

王其同男工程师南水北调山东干线有限责任公司山东济南250013

唐守才男工程师东平县南水北调办公室山东东平271500

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