论新《行政诉讼法》对《行政复议法》修改的影响

王春业

(河海大学法学院，江苏南京210098)



论新《行政诉讼法》对《行政复议法》修改的影响

王春业

(河海大学法学院，江苏南京210098)

摘要：已实施的新《行政诉讼法》较旧《行政诉讼法》有了较大完善。而鉴于行政复议与行政诉讼的紧密关系，新《行政诉讼法》将对行政复议制度的定性、《行政复议法》的立法宗旨和目的、行政复议程序、行政复议决定的形式、行政复议受理方式等都产生较大影响。为此，《行政复议法》的修改必须结合新《行政诉讼法》的相关规定进行完善，以确保与新《行政诉讼法》相衔接。

关键词：行政复议法；行政诉讼法；立法衔接

《行政复议法》修改在即，如何修改《行政复议法》，不仅要考虑行政复议制度本身的问题，还要考虑修改过的新《行政诉讼法》的影响，因为一方面行政诉讼作为救济的最后一道防线，其制度的设计必然对其前面的救济方式产生影响；另一方面行政复议行为要受到行政诉讼所带来的更多的司法审查。因此，《行政复议法》在修改的过程中，必须考虑新《行政诉讼法》的内容，并使行政复议有关制度与新《行政诉讼法》进行衔接。新《行政诉讼法》对《行政复议法》修改的影响主要涉及以下几个方面内容。

一、对行政复议制度定性的影响

行政复议制度到底是一种什么性质的制度，学术界是有争议的，也有各种不同的设计模式。行政复议的性质在理论上曾经存在行政说、行政救济说、行政司法说、司法说四种观点，在《行政复议法》的制定过程中则一直存在是行政机关的内部监督机制还是公民的权利救济机制之争。[1]从行政复议制度与行政诉讼制度关系的角度观察行政复议制度的性质，学术界有几种不同的观点：有的将行政复议作为一种纯救济方式，因此，作为救济方式的一种，属于居中裁决，类似于仲裁一样的救济方式，法院不能对行政复议行为的本身进行审查，而只能就行政复议的对象即原行政行为进行审查；有的将行政复议作为行政行为的一种，既然是一种行政行为，同其他行政行为一样，必然要接受司法审查；还有一种折衷观点认为，行政复议具有行政救济的性质，也具有行政行为的特点，因此，要接受有限的司法审查。然而，随着新《行政诉讼法》的实施，这些争议则告一段落，或者至少说这种争议已经没有多大意义了，当务之急是要按照新《行政诉讼法》的导向来设计行政复议的相关制度。

按照新《行政诉讼法》的规定，首先，对于行政复议机关维持原行政行为的，复议机关与原行政机关则充当共同被告。对此类情形，法院不仅对原行政行为进行审查，而且对复议机关的复议决定也要一并审查并作出裁决。*新《行政诉讼法》第79条规定，复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。也就是说，在这种情况下，行政复议机关的复议行为与其他行政行为一样，要接受法院审查和裁决。其次，对于复议机关改变原行政行为的，复议机关作为单独的被告。此时，法院对行政复议决定是否合法进行审查。再次，对于复议机关受理后逾期不作出复议决定的情形，原告既可将原行政机关作为被告起诉，也可以针对复议机关的不复议行为作为起诉对象。如果属于后者的情形，复议机关即为被告，法院将对复议机关的不作为行为进行审查。此外，对于复议机关不受理的行为，虽然新《行政诉讼法》没有作出规定，但新司法解释已经作出了补充*新《行政诉讼法》的司法解释第6条规定，《行政诉讼法》第26条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。，即把复议机关“驳回复议申请或者复议请求”的情形包括在“复议机关决定维持原行政行为”里面。

这样看来，复议机关是否受理案件、受理后是否作出复议决定、受理后是否及时作出复议决定、作出的复议决定是否维持原决定等，都难以逃脱当被告的可能，都要接受法院的司法审查。更值得注意的是，根据新司法解释，在当被告时，与作出原行政行为的行政机关一样，复议机关也要“对复议程序的合法性承担举证责任”；如果复议机关因其复议程序违法而给原告造成损失时，复议机关还要承担赔偿责任。如此看来，新《行政诉讼法》对行政复议的行为与一般的行政行为几乎没有作出区分。那么，以往对行政复议制度性质问题的争议，都因新《行政诉讼法》的实施而得到平息，那些试图使行政复议制度成为完全独立的权利救济制度的主张也因此暂时告一段落了。根据新《行政诉讼法》，行政复议制度应当是在司法严格监督下的一种权利救济制度，通过不断地让复议机关当被告的方式来促使复议机关行使好权利救济和权力监督的功能。为此，《行政复议法》在修改的过程中，要考虑到这种变化，要从保证行政复议行为合法性的角度设计行政复议制度，并在相关的条款中予以明确和体现。

二、对行政复议立法宗旨的影响

新《行政诉讼法》对《行政诉讼法》的宗旨作了较大的修改。首先，增加“解决行政争议”的行政诉讼功能。“行政诉讼制度首先是一种诉讼制度，是其内容为解决行政争议的诉讼制度，所以，行政诉讼的首要功能和作用即是解纷：解决行政争议”。[2]其次，对行政权的行使由“维护和监督”改为“监督”。这不是仅仅几个字的改动，而是一个理念的转变。

《行政复议法》的宗旨是什么？现行《行政复议法》第一条指出了《行政复议法》的宗旨，即三个宗旨：一是对违法或不当行政行为的预防与纠正；二是对行政相对人合法权益的保护；三是对行政机关行使职权所起的作用。这种表述是否完整，直接关系到对行政复议制度功能的定位是否完整和准确的问题，关系到《行政复议法》修改的总体思路是否完善的问题。

立法的宗旨是每一部法律制定时都必须正视的一个问题，必须对立法宗旨作出准确全面的定位。新《行政诉讼法》立法宗旨的完善会对《行政复议法》的修改产生影响是不言而喻的。首先，关于是否要增加“解决行政争议”的行政复议宗旨的问题。实际上，与行政诉讼一样，行政复议也是解决行政争议的一种方式，而不仅仅是行政机关内部的层级监督；而且，在《行政诉讼法》中，之所以对行政复议机关作被告的情形进行完善，主要目的还是为了促使复议机关更好地履行解决行政争议的功能，使更多的行政争议能在行政复议阶段得以解决，而不是都涌向法院。因此，必须将解决行政争议明确列入《行政复议法》的立法宗旨之中，而且还要在其他相关条款中进一步体现出行政复议制度在解决行政争议的及时性、公平性与公正性。通过对“解决行政争议”表述的增加，对行政复议制度进行了更为准确的定位，也明确行政复议制度今后发展的方向，并促使其真正发挥及时解决行政争议的作用。其次，关于是否删除行政复议对行政机关行使职权“保障”功能的问题。行政复议活动是对原行政行为合法性和适当性的审查，对原行政行为应持一种什么态度，也关系到行政复议制度的未来走向。其实，行政复议尽管仍属于行政机关内部的一种救济制度，但其不同于其他行政行为，对行政权的行使应是一种审视、挑剔的态度。面对行政权具有天性的扩张性，复议机关需要对行政权进行控制与规范，而不是维护和保障，因为“权力总倾向于增加权力……它们喜欢自己是一个目的而不是手段”[3]，“无论在普通法国度还是在大陆法国度，贯穿于行政法的中心主题完全是相同的。这个主题就是对政府权力的法律控制”[4]；行政行为本身就具有公定力、确定力，不需要复议机关采取所谓维护和保障的措施就已经具有了法律的效力；而且，行政复议“保障”功能的设定，将使本来就比较脆弱的复议制度更丧失了其公信力和社会的认可度。因此，《行政复议法》在修改时，必须旗帜鲜明地表明对原行政行为监督的态度。如果行政复议制度仍抱着对原行政行为有维护或保障的功能，将会受到行政诉讼的审查，将复议机关更多地推向被告席。为此，只有对行政权的行使采取监督而不是保障，才能真实地体现出行政复议的本来特征，才能有利于行政复议目的和宗旨的实现，也有利于提高行政复议在社会上的公信力和权威性，才能减少复议机关成为行政诉讼被告的几率。

三、对行政复议公正性制度设置的影响

在新《行政诉讼法》实施之前，复议机关如果维持了原行政行为，复议机关是无需当被告的，只有在改变原行政行为时才可能成为被告。因此，在那种制度设计下，对复议制度的公正性要求远远没有现在要求得这么高。复议机关让复议机构工作人员通过看材料，就作出一个复议决定，大不了作出一个维持决定即可；申请人若不服，就让其到法院起诉原行政机关，复议机关可不必对此过问。但现在新《行政诉讼法》将复议机关作被告的范围予以扩大，复议机关的复议决定若是出现不公正现象，将被申请人起诉到法院，并像作出行政行为的行政机关一样，接受法院的司法审查。为此，在《行政复议法》修改的过程中，必须从如何保证行政复议决定公正性角度来设计行政复议的相关制度，以减少当被告的可能。

当下，对行政复议决定的公正性有直接影响的因素至少有以下三个：一是从事行政复议的组织。这种由复议机构工作人员来审查行政行为的做法，不仅使行政复议活动缺乏专业化、独立性和中立性，难以保证复议决定的公正性；而且，也会遭遇到复议机构人员编制上的瓶颈，出现案多人少、难以保证复议质量的现象。二是行政复议程序问题。当下行政复议仍采取书面审查为主的方式，书面审查意味着不开庭审查、不公开审查，即使有少数例外的情形，即申请人提出要求或行政复议机构认为必要时进行调查、询问等环节，也不是通常意义上的开庭审查，而只是向相关当事人等了解情况，不是当庭对质的庭审方式。这种书面审查方式由于当事人无法当面展开面对面举证、质证、辩论，不利于复议机关详细准确地把握案情，致使对一些事实问题难以查清，影响了办案质量；申请人也易产生猜疑和顾虑，造成当事人与复议机关之间的误解。三是复议的证据及举证规则问题。行政复议要实行开庭审查，必然涉及到证据及证据规则方面的规定，而现行《行政复议法》中关于证据的规定很少，难以保证行政复议决定的公正性。

因此，必须从确保行政复议决定的公正性角度入手，从上述三个方面对《行政复议法》进行大刀阔斧的修改。

首先，要对行政复议组织进行重大改革。第一，要设置专门的行政复议组织。这个复议组织要体现较高的专业性、一定程度的中立性和相对独立性，它应与现在的行政复议机关和复议机构适当分离，这样才能保证公正、客观地审查行政行为，并作出公正的行政复议决定。这个复议组织无论称它为行政复议委员会，还是复议专家组，都应当由一定比例的、相关领域的法律专家、律师、社会精英等组成。第二，复议专家组负责审查大多数一般的案件，而少数重大、复杂的案件提交给行政复议委员会决定。复议专家组和行政复议委员会的复议结果即为复议机关的审查结果，以复议机关的名义对外生效。第三，要对行政复议机构的职责作适当调整。现行的复议机构除了承担日常行政工作外，还承担了“审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当，拟订行政复议决定”的重任，而随着复议案件的增多和复议审查活动的专业化，行政复议机构越来越难以承担如此重任，此类功能也将转移给更为专业的复议组织。同时，随着复议审查活动的开庭和公开审查，复议机构除了承担原有的部分职责外，还要适当增加一些职责，包括文书的送达、及时成立复议专家组、重大疑难案件向行政复议委员会提交等。也就是说，复议机构只负责日常的行政工作，而不从事具体的行政复议工作。

其次，要对行政复议审查方式进行明确规定。要在《行政复议法》的修改中，确定行政复议应当开庭审查的原则，使开庭审查成为行政复议的一种常态、一项基本原则，而不开庭属于一种例外。只有经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，行政复议机关认为不需要开庭审查的，才可以不开庭审查。同时要确定行政复议的公开审查原则，在行政复议过程中，应以公开审查为主、不公开审查为例外，只有在案件涉及国家秘密、个人隐私、商业秘密以及其他法律明确规定不公开的情形，才不公开审查，以此来加强复议过程的正当性，增强复议的公信力，确保复议结果的公平公正。

再次，要对行政复议的证据及举证规则进行明确规定。要将证据的种类明确写入《行政复议法》之中。由于行政复议的证据与行政诉讼的证据具有很强的一致性，且吸收后也使得两者的证据相衔接，完全可以吸收《行政诉讼法》对证据种类的修改，即行政复议证据应当包括：书证、物证、视听资料、电子数据、证人证言、当事人的陈述、鉴定意见、勘验笔录及现场笔录。同时，要将被申请人的举证责任作出明确规定，规定其提交证据的期限；对申请人在某些情况下的举证责任也要作出明确列举；对复议机关调取证据的行为进行规制，特别要规定，复议机关不得为证明行政行为的合法性调取被申请人作出行政行为时未收集的证据。此外，还要明确规定，所有的复议证据必须在复议开庭时出示，并要经过当事人互相质证、复议机关认证等程序；对未采纳的证据应当在复议决定书中作出理由说明；还要明确复议中的非法证据排除规则，规定凡是以非法手段获取的证据，不得作为作出复议决定的根据。

四、对行政复议决定形式的影响

新《行政诉讼法》已对裁判形式进行了完善，尤其是第一审的裁判形式，将对行政复议决定的形式产生影响。因为，行政复议决定形式与行政诉讼裁判形式一样，都是对原行政机关行政行为作出判断，并根据不同情况对公民、法人或其他组织的请求进行有效的回应。因此，两者在形式上应保持一致性，至少行政复议决定的形式不能少于行政诉讼裁判的形式，只有如此，才能更好地与行政诉讼相衔接。

对照新《行政诉讼法》，《行政复议法》应当对以下三种情况进行完善。

第一，对行政给付行为的回应。行政给付是行政机关赋予某些特殊群体或个人以一定物质权益或与物质有关的权益，可使相对人获得一定数额的金钱或实物，或为相对人提供与财物有关的其他利益等，所适用的对象包括特定的公民或组织，如丧失劳动能力、无生活来源、难以进行正常生活的公民。新《行政诉讼法》在一审裁判形式中增加了对行政给付行为的裁判形式，《行政复议法》也应该作出相应增加。可以作如下规定：复议机关经过审查，查明被申请人依法负有给付义务的，责令被申请人履行给付义务。行政给付复议决定形式的增加，可以有效解决现实中申请人对行政给付行为提起复议申请而《行政复议法》中缺乏相应复议决定形式的困境，适应了行政复议活动的现实需要。

第二，对无效行政行为的回应。新《行政诉讼法》第75条增加了确认无效判决的情形，即“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”。而现行《行政复议法》中只有确认违法、撤销等复议决定形式，却没有确认无效的复议决定形式。确认无效与确认违法以及撤销等，虽有相似之处，但所针对的事由是不同的，其效力与法律后果也有差异。[5]为此，有必要在复议决定形式中增加确认无效的复议决定形式。其适用条件有两个：一是行政行为有重大且明显违法情形。这里的“重大且明显违法”一般有如下情形：(1)实施主体不具有行政主体资格。任何没有法律法规规章授权的组织和个人都无权对外行使职权，当然也不能成为行政主体，其实施的任何行为自然是无效的。(2)行政行为没有依据。“对于行政主体而言，只有法律有授权规定时才能为之。行政主体的各项活动都必须有明确的法律依据，依据法律规定而为之，凡法律没有规定的，行政主体都不得为之”。[6]因此，即使实施主体是行政主体，但其在实施行政行为时该行政行为本身缺乏法律依据，所作出的行政行为也是无效的。二是申请人有确认无效的申请。确认无效必须以申请人的申请为前提。实际上，对于无效行政行为，行政相对人可以不受该行为拘束，可以不履行该行为所确定的任何义务，并且不履行该行为所确定的义务也不会引起任何法律责任。但之所以要提起确认无效的复议申请，往往与损害赔偿有关系。行政行为被宣布无效后，行政相对人因无效行政行为而受到的一切损害均应予以补偿。

第三，对补偿或赔偿申请的回应。按照新《行政诉讼法》第78条规定，政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议，行政机关必须认真履行，如果被告有不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除等情形的，法院可判决被告继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等。而如果被告对上述协议的变更、解除是合法的行为，且给原告造成损失的，法院要作出补偿判决。上述行政协议同样在行政复议救济中也会被提起行政复议，而现行《行政复议法》的复议决定形式中没有关于补偿或赔偿的形式，难以适用对此类行政争议解决的需要。为此，在即将修改的《行政复议法》中也要规定：对于政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等，被申请人不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除法律规定的协议的，复议机关应责令被申请人承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。被申请人变更、解除协议合法，但未依法给予补偿的，复议机关应责令给予补偿。

五、对复议机关不受理或逾期不答复而提起行政诉讼情形的影响

现行《行政复议法》第19条规定了在行政复议前置情况下复议机关不受理或逾期不作出行政复议决定时，申请人提起行政诉讼的期限和起诉对象问题。对于此类情况，“公民、法人或者其他组织可以自收到不予受理决定书之日起或者行政复议期满之日起十五日内，依法向人民法院提起行政诉讼”。该条的缺陷有两个：一是提起行政诉讼的期限仅针对复议前置的情形。即对不予受理或逾期不作答复行为进行起诉的情形仅限于“应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼”的情形，也就是说，对于非复议前置的情形，则不适用于该条款。换言之，在没有复议前置的情况下，复议机关“逾期不作答复”的，则不能在“期满之日起十五日内”提起行政诉讼。显然，该期限所适用的范围过于狭窄。二是对该情形申请人只能针对行政复议机关不作为的行为进行起诉。即申请人起诉的对象只能是针对行政复议机关的行为，就行政复议机关不受理行政复议申请或者不作出行政复议决定等不履行行政复议职责的行为而提起行政诉讼，而不能对原行政行为进行起诉，因此，法院的审理对象只能是行政复议行为，而不能是原行政行为。而法院审理的结果，最多只能要求行政复议机关受理复议申请或者作出复议决定，而不能审查原行政行为的合法性问题。

对上述问题，新《行政诉讼法》已经有了新的规定。新《行政诉讼法》第45条规定，“复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼”。此处没有区分是否有行政复议前置的问题，而是对所有的逾期不作决定的情形都可以提起行政诉讼。另外，新《行政诉讼法》第26条将起诉复议机关的情形分为三种，其中，“复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。”规定了既可以起诉原行政行为作出的行政机关，也可以起诉复议机关的不作为，这是对“受理后超过行政复议期限不作答复的”情形进行的回应，此处没有规定只能起诉复议机关，但对复议机关不予受理的情形没有作出回应。之后，《行政诉讼法》新的司法解释的规定试图对此作出弥补，该司法解释第6条对新《行政诉讼法》中“复议机关决定维持原行政行为”的含义作出扩大性解释，将其内容包括了复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，其中的驳回申请，便属于行政复议法中的“不受理”的内容。可见，新《行政诉讼法》及其司法解释对于“复议机关不受理或逾期不作出行政复议决定”的情形已经作出了全新的规定，对这些情形，申请人皆可以提出行政诉讼，不受是否是复议前置情形的限制；且申请人既可以对行政复议行为提起行政诉讼，也可以对原行政行为提起行政诉讼，而不是像现行《行政复议法》规定的只能起诉复议机关。

为此，要将现行《行政复议法》中关于行政复议前置的条件删除，即把“法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的”表述删除，以与新《行政诉讼法》的规定相衔接，同时，结合新《行政诉讼法》对复议机关作被告情形的规定，将《行政复议法》的该条规定修改为：行政复议机关决定不予受理或者受理后超过行政复议期限不作决定的，申请人可以自收到不予受理决定书之日起或者行政复议期满之日起十五日内，依法向人民法院提起行政诉讼。

六、对行政复议受理方式的影响

为了解决立案难问题，将更多的行政案件纳入行政诉讼受案范围，新《行政诉讼法》对受理方式进行了重大改革，采取登记立案制度，从而使更多的行政案件能够进入司法程序，也使行政纠纷的解决更多地纳入法治的轨道。这对《行政复议法》的修改既是启示，也提出了要求。

首先，行政复议应以更加开阔的胸怀接纳行政案件。与行政诉讼相比，行政复议在解决行政争议方面具有高效、快捷等特点，也是行政机关自我纠错、内部监督的一种好方式。而行政诉讼作为纠纷解决和权利救济的最后一道防线，应适当保持谦抑性品格。从这个意义上讲，行政复议受理的案件数量应当更多一些。当下，行政诉讼已经采取了登记立案方式受理案件，将有更多的行政案件进入行政诉讼程序，而作为本来就应该更多地承担解决行政争议职责的行政复议制度，没有任何理由采取保守方式对待案件的受理。否则，一边是行政诉讼的广开受案大门，另一边是行政复议采取严格方式受理案件，必然导致大量行政案件都流向法院，这绝不是行政救济制度设计的初衷。因此，行政复议采取登记受理制度是行政诉讼采取登记立案制度后的必然选择。

其次，现实中复议机关的实质审查制导致许多案件难以进入行政复议程序。现行《行政复议法》第17条对复议案件的受理进行了规定，即行政复议机关在收到复议申请后，有五日的审查期，并根据具体情况作出是否受理的决定。对复议机关采取的审查方式，是实质审查还是形式审查，尽管该法没有作出明确的规定，但在现实过程中，许多复议机关采取的是实质审查，由此将相当一部分可以受理的行政案件拒之于门外。而基于“有案必立、有诉必理，保障当事人诉权”的需要，变审查受理为登记受理已成为行政复议受理案件方式的必然。

再次，新《行政诉讼法》对复议机关当被告制度的设计使复议机关倾向于不受理。新《行政诉讼法》对复议机关提出了更高要求，复议机关当被告的几率明显增多。但该法及其新的司法解释中却留了一个漏洞，使得复议机关可以利用这个漏洞达到不当被告的可能，其主要办法是“以复议申请不符合受理条件为由驳回”而不受理行政案件。具体而言，新《行政诉讼法》规定了复议机关受理后的维持、改变及逾期不作出复议决定的情形，皆有让复议机关当被告的可能；同时在新的司法解释中将复议机关的“维持”含义作扩大的解释，即如果复议机关驳回复议申请或驳回复议请求的，也视为“维持”原行政行为，复议机关也要当被告。但新《行政诉讼法》及其司法解释还是留了个尾巴，即“以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外”。那是否可以作如下推理：如果复议机关作出不受理复议申请的决定，其理由是该申请不符合受理条件，那么，申请人唯一的救济出路就是到法院起诉原行政机关的行政行为，而不能把复议机关作为被告起诉。“现实中，复议机关不受理申请人复议申请，大多以不符合受理条件而驳回申请的，绝不会说你符合要求但就是不受理的。”[7]这样制度设计的结果是，对某些案件，复议机关为了不当被告，便以“不符合受理条件”而不予受理。这可能是行政诉讼在该制度设计时所没有想到的。但作为《行政复议法》的修改，必须对此问题有足够的重视，进行有效的回应和解决，不能让一些复议机关钻了空子。

基于以上原因，《行政复议法》的修改，也要借鉴新《行政诉讼法》登记立案制度以及为堵住复议机关变相不受理的漏洞，对行政复议的申请应当采取登记受理制度。在行政复议申请的环节上，应主要看该申请书在形式上是否符合法律的规定，而不是进行实质性审查，将实质性审查留在对行政行为正式进行复议的阶段。如果行政复议申请书符合法律规定的形式要件，复议机关就应当受理，即便事后经审查表明原行政行为不存在违法等问题；反之，如果行政复议申请不符合法律规定的形式要件，即使原行政行为明显存在错误，也不能受理(当然，可以通过其他方式对被发现有明显错误的行政行为进行内部监督)。换言之，在申请阶段，对于行政复议申请书只作形式审查，审查的方式应当是很简单、快捷的，不能给公民、法人或者其他组织行使行政复议申请权变相设置各种障碍。当然，为了便于复议机关在受理时对申请书作形式审查，应当对不予受理的情形作出明确的列举性规定，这些情形应当是明显的、易于操作和判断的。同时，对于申请书存在欠缺的，复议机关有义务进行“指导和释明”，并一次性告知补正，通过“指导和释明”和一次性告知机制的建立，以确保符合复议条件的行政案件能够进入复议程序。

七、对《行政复议法》其他内容修改的影响

(一)对行政行为表述的影响

在实践中，行政行为并非是非此即彼的。有的行政行为明显属于具体行政行为，有的行政行为明显属于抽象行政行为，实际上，还存在着介于具体与抽象之间的行政行为，对此，新《行政诉讼法》已经将“具体行政行为”都改为“行政行为”。《行政复议法》也要作出修改，将行政复议对象的“具体行政行为”全部改为“行政行为”，以解决“具体行政行为”与“抽象行政行为”之间的模糊地带，为行政复议案件的受理打开更为方便的大门。此外，由于行政复议不仅要对具体行政行为进行审查，也要对具有抽象行政行为特点的行政规范性文件进行附带审查，还要对具有双方合意性质的行政协议案件进行审查等，而改用“行政行为”的表述更能完全涵盖上述内容。

(二)对上级行政机关可以直接受理复议案件的影响

现行《行政复议法》第20条规定了复议机关如果无正当理由不受理时，既可以“责令其受理；必要时，上级行政机关也可以直接受理”。然而，随着新《行政诉讼法》已经将复议机关作被告的规定进行了完善，无论是复议机关维持还是改变原行政行为的，复议机关都要当被告。鉴于此，复议机关为了不当被告，自己是不会直接受理的，因此，《行政复议法》该条款中“必要时，上级行政机关也可以直接受理”的规定显然形同虚设，要将其予以删除。

(三)对行政复议范围扩大的影响

新《行政诉讼法》已经对受案范围作了较大的调整。在肯定式的受案范围中，将可以提起行政诉讼的行政行为由以前的8项增加到12项，对此，《行政复议法》在修改时，必须考虑到新《行政诉讼法》受理范围扩大的情形，在行政复议受案范围上至少不能小于行政诉讼的受案范围。比如，在行政复议范围上，要增加“行政强制执行”的行为；要对申请行政许可复议的范围进行整合和完善；要将“社会保险金”改为“社会保险待遇”，将“最低生活保障费”改为“最低生活保障待遇”，使其范围更广泛；要增加“认为行政机关不履行政府信息公开职责”的情形；要增加“认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争”的情形；要增加“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议”的情形等。

(四)应当明确将授权组织的行为纳入其中

新《行政诉讼法》第2条第二款将行政行为的主体扩展到法律法规规章授权组织。现行《行政复议法》在管辖中虽然也涉及到被授权组织问题，但没有在总则中作出明确规定。对此，也要增加一款，对作为行政行为作出主体之一的被授权组织加以更为明确的规定，使得对被授权组织的行为提起行政复议有了明确的法律依据，将使更多的行政权运用行为纳入到行政复议审查监督的范围。而且，对授权的依据除了法律法规外，也要扩大到“规章”授权，以便与新《行政诉讼法》相衔接。

(五)应当增加对不作为行为提起复议的期限

对负有法定保护公民人身、财产等合法权利职责的行政机关，在公民请求保护的情况下不履行其法定职责的，应当给予公民以权利救济的机会。为此，新《行政诉讼法》在其受案范围中进行规定，并在其第47条中规定了对此类不作为行为提起诉讼的期限。而《行政复议法》在其受理范围第九项中虽然规定了“申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行”的情形，相对人可以对不作为行为申请复议的权利，但却没有规定具体的申请期限。为此，可借鉴和参考新《行政诉讼法》的相关规定，完善提起行政复议的期限。对此类不作为行为申请复议的期限，起算点可以从原行政机关在接到申请之日起两个月内，逾期不履行的，相对人可以提起行政复议。这是对一般情形下行政机关不作为的申请复议的期限。而对于在“紧急情况”下，即公民的人身权、财产权随时可能受到危害，需要有关行政机关立刻提供保护，如果行政机关不作为的，当事人可以直接提起行政复议，不受上述期限的限制。

综上，由于行政诉讼制度对行政复议制度有着较大影响，在新《行政诉讼法》已经修改完毕并正在实施之际，《行政复议法》的修改必须把《行政诉讼法》作为重要的参照，对行政复议相关内容进行修改，使得《行政复议法》与《行政诉讼法》进行最佳衔接。

参考文献：

[1] 王万华.《行政复议法》修改的几个重大问题[J].行政法学研究，2011(4)：80-86.

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[责任编辑：林丽芳]

收稿日期:2016-03-17

基金项目：中国法学会2015年度部级法学研究课题[CLS(2015)C23]

作者简介:王春业(1970-)，男，安徽明光人，河海大学法学院教授，博士后。

中图分类号：D925.3

文献标识码：A

文章编号：1674-3199(2016)04-0036-09

On Influence of New Administrative Procedure Law to Revision of Administrative Reconsideration Law

Wang Chun-ye

(Law School, Hohai University, Nanjing 210098, Jiangsu, China)

Abstract:The new Administrative Procedure Law implemented has improved more than the old one. As the close relation between the administrative review and the administrative litigation, the new Administrative Procedure Law will have a great impact on the revision of the administrative reconsideration law in nature, legislative purpose, review procedure, decision forms, accepting ways, etc. Therefore, the revision of Administrative Reconsideration Law must be combined with the relevant provisions of the new administrative procedure law to ensure that it is connected with the new Administrative Procedure Law.

Key words:administrative reconsideration law, administrative procedure law, connection in legislation