评估结果在政治与行政管理中的(非)应用——评估研究中被忽略的一个问题

赫尔穆特·沃尔曼

(北京大学 德国研究中心，北京100871)



评估结果在政治与行政管理中的(非)应用
——评估研究中被忽略的一个问题

赫尔穆特·沃尔曼

(北京大学 德国研究中心，北京100871)

摘要：评估结果应用是政治与行政管理中的重要因素，也是政策周期(政策制定、政策执行、政策终结)的重要环节。在评估结果应用领域，除了美国以外，德国、瑞士和欧盟都处于比较领先的地位，但都有着各自的特征和不足。必须进一步加强评估结果应用，从而促进“基于证据的政策制定”的社会、政治和管理研究。

关键词：政策评估；政策制定；政策科学；评估结果；知识应用

一、问题的提出

在现代化进程中，政治与社会领域的知识应用被定义为马克斯·韦伯所描述的“科学与科学技术导致的理性化”的关键因素。[1]早在半个多世纪以前，哈罗德·拉斯韦尔(Rarold Lasswell)在提出“政策科学”时，就呼吁在政治和社会中进行系统的知识应用。[2-3]政治和社会行为的“(社会)科学化”构想也体现在唐纳德·坎贝尔(Donald Campbells)的“实验政策”概念中，他认为，“作为实验的改革”[4]409[5]推动了评估的应用和改革。不久前，“基于证据的政策制定”模式的英国新工党政府实现了学界的要求，即在经验“证据”的基础上进行政策决策。[6-7]

20世纪70年代以来，政策评估和评估研究作为检验政治和行政行为影响力及效果的分析程序在美国兴盛起来，同时也在德国政治与行政管理领域崭露头角[8]17-93[9]15-46，出现大量相关的评估研究，耗费了巨大的人力和资金，积累了丰富的评估理论。

在这一背景下，学界面临着一个问题，即评估结果是否以及在多大程度上被应用*原文使用了“Nutzung”和“Verwendung”两个德文词，二者在评估结果中可被视为同义词，即“应用”。于政治、行政管理和社会领域。换言之，评估结果是否以及在多大程度上对“基于证据的政策制定”有用？要回答这个问题，需要在政策周期(政策制定、政策执行、政策终结)中增加一个评估环节。

二、作为多维信息过程、反馈过程和学习过程的评估

政策评估或程序评估通常被理解为分析过程，用来分析和解释政策程序和行政行为的目标达成和影响力。德国《联邦预算法》第7条曾有类似的表述——国家金融措施的效果检验*参见2001年3月14日实行的德国《联邦预算法》(BHO)中的行政管理条款及1998年《管理效益联邦专员专家报告》第11页。详见：Bundesbeauftragter für die Wirtschaftlichkeit der Verwaltung.Erfolgskontrolle Finanzwirksamer Maßnahmen in der Öffentlichen Verwaltung, Gutachten, 2.Aufl.[R].Opladen:Westdeutscher Verlag,1998：11.，因此，政策评估或程序评估也被称为效果检验(Erfolgskontrolle)。

评估结果的应用根据时间和应用主体的不同，可以出现多种情况。比如根据其应用于程序周期的不同阶段(事前阶段、进行阶段和事后阶段)，可以分为事前评估、过程评估和事后评估；根据评估主体的不同，可分为内部/自我评估和外部/他人评估。[10]382-400

(一)事前评估(Ex-ante Evaluation)

事前评估是实施一项有目的性的政策和政治干预之前，预先对其影响力和结果进行评估和系统分析，包括对经费、结果(如环境结果评估)和法律后果的预估。20世纪90年代以来，在欧盟为了评估其资助政策而引入的评估机制中，事前评估是(五年)*欧盟的资助项目通常以五年为期。项目阶段准备和实施的重要环节。[11]

(二)发展/过程评估(Formative/ on-going Evaluation)

发展/过程评估是在项目/措施实行过程中进行的评估，其目的是将(中期)评估结果尽早、及时地向主要的政治和行政行为者反馈，以便对项目/措施的实施进行修正。措施的实行者可以自己进行评估(自我评估)，也可以由外部评估者进行评估(他人评估)。

1.自我评估。自我评估构成了新公共管理(NPM)和新管理模式(NSM，即德国的NPM)的核心要素，被称为评估发展的“第三波”。[12]自我评估是在“自评式”的分析和检验环节中将当下的成绩和费用状况等重要信息动态及时地反馈给行为者。[13]动态的自我评估是NPM和NSM完整不可或缺的组成部分。

2.伴生研究(Begleitforschung)。所谓伴生，是指评估者在项目实施过程中对项目进行评估和研究，评估者与项目、项目负责人或实施人相伴相生。伴生研究是发展/过程评估中的一个程序，通常是委托外部评估者进行的[14]66，共有两种形式[10]383：

一是“分析型”伴生研究。这种模式强调科学“客观性”，与项目承担者“伴生”的评估者在研究中应当运用严格的方法论，并与项目“保持距离”。评估者所取得的研究结果是否以及如何应用于项目的实施，原则上是由项目负责人决定的。

二是“对话式”伴生研究。与上述保持距离的分析型伴生研究不同的是，这种模式的评估者与其评估的项目及项目参与者保持持续的(咨询性的、支持性的)联系，甚至会主动干预项目实施。*“干预性”伴生研究是社会科学“行为研究”的过渡。参见：Jürgen Kritz.Aktionsforschung[M]//Dieter Nohlen ，Rainer-Olaf Schultze (Hrsg.).Lexikon der Politikwissenschaft, Bd.1.München:Beck’sche, 2004:10-11.这种“对话式”伴生研究，不要求纯粹的方法论和科学的严格性，评估者与被评估者可以共同学习和相互学习。[14]66这种对话型、参与型，或者说互动型的评估者也被称为“诤友”(critical friend approach)。[15]173

(三)事后评估〔Ex-post (summative) Evaluation〕

事后评估在德国《联邦预算法》中也被称为“总结性结果检验”(abschließende Erfolgskontrolle)*参见2001年3月14日实行的德国《联邦预算法》(BHO)中的行政管理条款及1998年《管理效益联邦专员专家报告》第11页。详见：Bundesbeauftragter für die Wirtschaftlichkeit der Verwaltung.Erfolgskontrolle Finanzwirksamer Maßnahmen in der Öffentlichen Verwaltung, Gutachten, 2.Aufl.[R].Opladen:Westdeutscher Verlag, 1998：11.，是在项目/措施结束后进行的，其任务是评估项目/措施的目标完成度和影响力，是认证项目/措施成功与否的基础。这里的影响力分析不仅指目标影响力，而且包括非目标影响力，以及“负面”效果。[16]进一步说，影响力分析不仅包括可观察的、短期的直接效果，也包括长期的、持续性影响力(参见发展援助的例子[17]387)。而且，影响力分析还要考虑到目标影响力滞后的可能性。[18]事后评估可以“内部”进行，也可以“外部”进行。内部事后评估是一种“自我评估”。外部事后评估一方面由评估对象以外的政府机构执行，尤其适用于极具自主决定权的审计署；另一方面，外部事后评估还可以由被评估项目的负责者(政府、部委等)或其他评估者(议会、审计署)委托外部的咨询和研究机构进行，这也是更常见的一种方式。[19]

关于外部评估结果的应用有一点值得注意，即在迄今为止的委托研究实践中，评估的被委托者虽然应按时提交评估结果，但之后完全没有义务参与评估结果的解释、讨论或转化。“委托研究者”的这种行为模式被美国学界讽刺为“一击即撤”(hit and run)。

三、对评估结果应用的评估

(一)知识应用研究的概念和兴起

20世纪60年代，知识应用研究在美国发展成一门独立的社会科学学科，主要研究社会科学知识是否可以应用于政治、管理和社会领域，在该领域比较有影响力的学者是卡罗·H.韦斯。[10]392-400在德国，尽管20世纪80年代早期德国研究联合会(DFG)曾资助过一个项目组进行知识应用研究，并取得了可观的理论和实验成果[20]，但之后几乎没有后续研究。

在社会科学应用研究中，学者致力于一点，即通过日常知识的“社会科学化”或科学知识的“日常化”，将科学信息和理念及其各种“变种”(知识转化)[27]完全融入政治和社会生活中，成为其不可分割的一部分，使其不会再被辨认出来，最终“消失”不见。

(二)对评估结果应用的评估

除了美国，德国、瑞士和欧盟都是评估研究比较先进的国家，尤其是20世纪90年代以来，瑞士和欧盟的评估应用讨论和分析十分热烈。

1.德国。除了瑞典和英国，德国被视为20世纪60年代后期以来欧洲政策评估和评估研究的先驱。[8]33[28]根据20世纪90年代后期的一项国际比较研究，德国的政策评估和评估研究在世界范围内也处于领先地位。[29]

20世纪60年代后期以来，由于大量的改革政策和改革项目亟须被评估，德国的政策评估与美国一样急速繁荣。[8]17-93[9]15-46和美国一样，在德国政策评估兴起的过程中，由坎贝尔提出的“实验式政策”发挥了重要作用，而且在德国联邦和联邦州多个政治领域有所体现。[30]随后，在20世纪六七十年代的政策评估热潮衰退之后，联邦和各州还在延续“实验式政策”，例如法律法规的“试点”。[31]

德国各部委的政策是相互协调的，其中联邦经济合作部(BMZ，以下称经合部)是一个特例。其辖内的项目从20世纪70年代开始就一直被评估，并建立了完整的评估体系。[17]387[32]作为联邦德国第一个成立的部委，经合部设立了“中央评估与监察部”(Zentrales Evaluierungs- und Inspektionsreferat)。该部门的初始任务是，通过反馈和培训对评估结果进行转化。[33]在多年对单一项目进行评估后，经合部积累了丰富的评估知识，从中推导出通用性建议和标准，并将其呈现在经合部的纲领性文件和部门文件中，为今后选择、规划和实施类似项目提供决策参考。[17]380到晚近时期，经合部致力于对项目的后续影响力进行评估，即评估单一项目持续的资金投入是否在伙伴国产生了长期影响力。[17]387可以说，在德国各部委中，经合部对评估结果的应用及其评估处于领先地位。

德国对联邦政府行政管理的评估研究始于“金融措施的效果检验”*参见2001年3月14日实行的德国《联邦预算法》(BHO)中的行政管理条款及1998年《管理效益联邦专员专家报告》第11页。详见：Bundesbeauftragter für die Wirtschaftlichkeit der Verwaltung.Erfolgskontrolle Finanzwirksamer Maßnahmen in der Öffentlichen Verwaltung, Gutachten, 2.Aufl.[R].Opladen:Westdeutscher Verlag, 1998：11.，然后发展到其他领域。联邦审计署(署长即管理效益联邦专员)负责对所有德国部委进行评估研究。1989年，审计署首例评估研究的结果显示，在德国部委的行政管理中，“只有少量评估结果被转化”。[34]

大约十年后，德国联邦审计署对《联邦预算法》第7条规定的“效果检验”进行了研究。结果显示，“金融调控政策评估结果的转化”(例如一项措施的修正、继续实施或中止)在不同部委内是完全不同的。在某些情况下，有的部委甚至不顾评估结果而中止或继续实施措施，而且不作任何解释。[35]27而且，在很多情况下，德国部委并不实行效果评估。例如，“如果效果评估结果显示，某项措施失败将会影响政策效率，效果评估者与政策实施者就会产生冲突”。[35]33

在各部委中，只有经合部在多方面表现良好：一方面，从失败中吸取经验，将前车之鉴运用于新的项目中[35]28；另一方面，在较大型项目完成的10～15年后仍会对其进行一次“双重”事后评估(即对事后评估的评估)，以便评价其持续性效果。[35]24正如前文所提到的，经合部并不注重短期效果，而是尽可能地追求“持续性”。

最后，联邦审计署批评道，德国部委的许多职责领域甚至不具备进行系统效果评估的条件。[35]24虽然根据《联邦预算法》第7条的管理条例，效果评估是联邦部委的首要任务，然而，联邦审计署发现，不少效果评估完全或者部分是在部门内部而非部委层面完成的。1982～1998年，这种案例有100多起。*根据联邦审计署2012年工作报告，“联邦建设部本应该在项目完成后对其政策效果检验进行评估，而事实上该部并没有做到这一点。”[35]13

近年来，社会科学领域的学者进行了一项关于评估结果在联邦部委中转化的研究。[36]478-485一项针对联邦部委官员的书面调查问卷*对15个联邦部委进行的问卷调查，反馈的结果只有两个部委的答卷完整，经验基础较小。参见：Christiane Spiel, Evelyn Bergsmann.Zur Nutzung der Evaluationsfunktioon.Partielle Bestandsaufnahme und Pilotstudie in Österreichischen und Deutschen Bundesministerien[M]// Thomas Widmer, Wolfgang Beywl, Carlo,etc.Evaluation.Wiesbaden:VS Verlag, 2009:483.显示，评估结果应用的重要性与其现实化之间的差距非常大[36]465，换言之，评估结果应用非常重要，但真正能够实现这一点的却很少。

克劳茨贝格和沃尔曼在1988年曾发表过一篇文章——《社会科学知识在立法中的应用》，该文采用案例研究和参与观察的研究方法，对20世纪80年代评估结果在多大范围内以及以何种方式被纳入联邦建设部的法律规章之中进行了分析。[26]188-205文章指出，城市建设立法工作这一“小”领域实现了评估效果的直接应用和转化，而在更“大”的领域或比较敏感的领域，政治决策仍未触及这一点。

2.瑞士。到20世纪90年代晚期，与欧洲其他邻国尤其是德国相比，瑞士的政策评估明显落后，而之后却逐渐发展成欧盟领先国家。[37]515其发展的关键点在于，1999年联邦《宪法》第170条，即“联邦议会有义务对政府措施的实施效果进行检验”[38]53的引入。根据这一条的规定，自此，多项法律法规(评估附加条款、议会管理条例、瑞士金融评估等)中出现了评估功能的规定。在联邦层面，仅1999～2002年就进行了500多次评估[38]60[39]；在各州层面，评估实践也比比皆是。[40]

巴尔萨泽(Balthasar)曾对瑞士联邦管理层中的评估负责人进行问卷调查，结果显示，2/3的受访者认为，联邦政府对评估的应用程度“高”或者“非常高”。[24]497评估负责人认为，一半的评估被“高度”或“非常高度地”作为工具应用，即直接转化评估结果。[24]498巴尔萨泽认为，之所以会产生这一结果，除了决策者对评估感兴趣，主要是因为“当评估者与被评估者密切合作的时候，评估结果就可以被高度应用”。[24]495[41]

3.欧盟。1995年，欧盟引进了一套评估体系来评估其政策和资助项目。该评估体系以五年为时间段(第一次是1996～2000年)，包括事前评估、过程评估和事后评估。

一方面，欧盟委员会及其各领域的事务专员负责对欧盟的政策和资助项目进行评估或请专业机构进行评估。1996～2000年，欧盟委员会及其事务专员共进行了470次相关评估[42]，2000年项目经费达到1 400万欧元。除此之外，欧盟委员会的《年度评估评论》还会对当前进行的评估项目进行总结。[42]

另一方面，成员国有义务根据获得的结构基金资助额度对其区域项目进行评估，该评估也包括事前评估、过程评估和事后评估。[42-43]由此，各国就形成了多个国内评估系统。[44]在欧盟要求成员国进行国内评估的刺激下，一些直到20世纪80年代在该领域都相对落后的国家，例如意大利，评估研究发展也有了质的飞跃。

欧盟委员会及其事务专员的评估结果的实施与“转化”是建立在经验研究的基础之上，这一研究是由“评估结果应用”委员会委托一个研究团队完成的。研究发现，尽管评估结果可以影响项目的实施，但不能影响复杂的、容易有争议的决策，例如金融资源的分配。*类似的结论还有：欧盟资源的总体分类不是以效率为目标，而更多地取决于政治决策。这一研究表明，此类决策通常很少被评估。参见：EPEC (European Policy Evaluation Consortium).Study on the Use of Evaluation Results in the Commission[R].Paris:Technopolis, 2005:57-58.除了各领域的事务专员，越来越多的外部行为者在项目实施和评估的整个阶段扮演着决定性角色——领导层。[42]这种参与是(中期)评估结果被转化的一个重要前提。*潜在用户对获取评估结果十分重要。参见：EPEC (European Policy Evaluation Consortium).Study on the Use of Evaluation Results in the Commission[R].Paris:Technopolis, 2005:44.*为了实施和评估欧盟结构基金会资助项目，成员国一般设有“协调委员会”，在德国是“伴生委员会”(Begleitausschüsse)，由国家机构相关领域的代表、欧盟相关事务专员，以及地区官员组成。参见：Jochen Lang, Oliver Schwab, Hellmut Wollmann.Institutionelle Innovation der EU und Renitenz des Deutschen FÖderalismus.Die Begleitauschüsse in der EU Strukturfonds-Förderung[J].Verwaltungsarchiv, 2000(91):100-116.

四、总结与展望：未来的研究要求

最后，我们从两个方面总结一下本文关于评估结果应用与非应用的分析。

其一，在德国的案例中，政策评估及其结果的应用与非应用并没有涉及重要的政治领域。被评估比较多的是联邦州层面的劳动市场政策[45-46]、发展政策、发展合作、学校政策[47]、高校政策和欧盟结构政策*欧盟结构政策主要是规定成员国国家职责和义务，而德国则主要是在国家和次国家层面对欧盟结构资助进行评估。参见：Kathleen Toepel, Oliver Schwab.Evaluation in der europäischen Strukturpolitik[J].Zeitschrift für Evaluation, 2005(1) :63-74.，以及联邦州和区县层面的管理政策。[48-50]

其二，在经验范围有限的分析中，德国和瑞士的知识应用及其评估的广度和深度大不相同。瑞士的政策评估是在1999年联邦《宪法》做了法律规定之后才兴盛起来，其评估结果应用研究相对“落后”；而德国自20世纪60年代起就成为该领域最强的国家之一，而且还推行以直接应用为目标的“实验式”政策，这是其他欧洲国家所没有的。有学者认为，这一结果是由制度因素造成的。[37]515[51][38]56在瑞士，通过《宪法》规定联邦议会有义务“对政府措施的实施效果进行检验”，使评估在全国具有宪法约束力，全国范围的检查机构和评估研究项目的蓬勃发展都促进了应用研究的发展；德国则完全不同，虽然《联邦预算法》第7条规定了联邦机构“金融措施的效果检验”的义务，但联邦政府政策评估并不局限于金融措施这一领域，政策评估的倡议和委托遍布联邦各个部委。[52]与20世纪80年代社会科学应用研究成为德国研究联合会的资助重点不同，当前的政策评估并没有制度和资金上的扶持。

本文讨论的应用研究的繁荣，一方面可以丰富应用性社会研究、政策研究和管理研究领域；另一方面，通过分析评估结果应用成败的原因，可以为“基于证据的政策”提供概念和经验基础，换言之，即从拉斯韦尔提出的政策科学的意义上提高政治决策中的“科学理性”。

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[责任编辑：林丽芳]

收稿日期:2016-04-02

作者简介:赫尔穆特·沃尔曼(1936-)，男，捷克克雷毕兹人，北京大学德国研究中心客座教授。 祝伟伟(1981-)，女，山东烟台人，中国社会科学院信息情报研究院助理研究员。

中图分类号：D63-31

文献标识码：A

文章编号：1674-3199(2016)04-0088-09

(No) Utilization of Evaluation Results in Policy-Making and Administration:An Issue Neglected in Evaluation Study

Hellmut Wollmann

(German Studies Center, Peking University, Beijing 100871, China)

Abstract:Utilization of evaluation results is a key factor in policy-making and administration. It is also an important part of the policy cycle (policy formulation, policy implementation and policy termination). In the field of utilization of evaluation results, in addition to the United States, Germany, Switzerland and the European Union are in a leading position, but they have their own characteristics and shortcomings. Utilization of evaluation results must be further strengthened to facilitate the study of social, political sciences and management that focus on “evidence-based policy making”.

Key words:policy evaluation; policy making; policy sciences; evaluation results; knowledge utilization

*文章的翻译和刊登获得作者赫尔穆特·沃尔曼教授和杂志社的书面授权，由中国社会科学院信息情报研究院助理研究员祝伟伟翻译。原文来源：“Zur (Nicht-)Verwendung von Evaluationsergebnissen in Politik und Verwaltung ——Eine vernachl ssigte Fragestellung der Evaluationsforschung”，Dms Sonderheft 1，2014, pp.87-202.