美国法律体系中的“公物法”规范

马颜昕

(中国政法大学法学院，北京100088)



美国法律体系中的“公物法”规范

马颜昕

(中国政法大学法学院，北京100088)

摘要：美国法并没有大陆法系那样成型的公物概念与制度。但美国法律制度用自己的方式处理公共土地、私人财产上的公共负担等问题，对其进行观察，可以对我国公物法律制度完善有所借鉴与启发。美国“公物法”规范主要分布在宪法、公共土地法、财产法等领域。其中公共土地法中的公共信托理论是核心内容，也受到我国“公物法”学者的关注，但其财产法也不可忽视。美国财产法具有一定的公法属性，规范了私人财产的公共使用、分区规划、管理性征收等问题，发挥了一定的“公物法”功能。

关键词：美国法；公物法；公共土地法；财产法

传统认为，公物是一个典型的大陆法系概念[1]16，英美法系并无成型的公物制度与系统性的“公物法”。但是在法律实践中，英美法国家也会面对大陆法系国家公物制度所处理的相似问题：海滩、河流、湖泊这些自然资源归属于私人、国家还是公众？如何利用？其上的利益如何分配？一个因具有历史意义而承担着特殊公共价值的私人建筑，是否应当受到特殊保护？其上的私人权利是否可以被限制？这些问题，英美法系同样也发展出一系列的法律规范予以处理，其体系、内涵、外延均与大陆法系国家有巨大区别，但在一些问题上的做法、逻辑与思路，却颇有启发，值得研究。因此本文以美国法为考察对象，从外部视角，对美国法律体系中的“公物法”相关规范进行归纳分析。需要特别指出的是，此处所指美国法律体系中的“公物法”，并非是认为美国存在部门法的“公物法”，而是借用大陆法系的这样一个名词，对散落于美国不同法律部门中的相关规范进行总结，从大陆法系的逻辑出发，对美国法的相关制度进行考察，这本质上是一种以参考借鉴为目的的外部观察。

部分中国学者也观察到，美国法律体系中存在一些类似大陆法系公物制度的规范。他们的研究主要集中在公共土地法(Public Land Law)，特别是其中的公共信托制度(Public Trust Doctrine)。诚然，公共信托制度所涉及的法律规则与大陆法系所称的公物密切相关，但如果将视野放得更广一些会发现，美国大量的所谓“公物”问题，还涉及财产法等领域。因为英美法中的所有权本来就是一个宽泛概念，它既可能是私法层面、私权性的，也可能是公法层面、公权性的。[2]美国所有权的这种公法属性，使得大量“公物”问题也被纳入财产法之中。

因此，需要从一个更宽广的视角对美国法进行观察。某种意义上说，“公物法”的实质是对于某些承载着特定公共利益的物，用公法来进行规范，并在其上施加不同程度的公共负担。所以，对于美国法律体系中那些与物上公共负担、公共利益与私人利益平衡有关的规范，都应当被纳入我们的考察范围。具体来说，美国法律体系中的“公物”规则渊源主要来自于宪法、公共土地法与财产法。

一、宪法

美国宪法中所蕴含的“公物法”规范主要包括三个部分：一是联邦宪法中的正当程序条款与征收条款，二是联邦宪法中的飞地条款与财产条款，三是各州宪法中关于公共信托的规定。

(一)正当程序条款与征收条款

美国联邦宪法中的正当程序条款是指第五修正案与第十四修正案中所规定的“不经正当程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产”[3]219,221；而征收条款一般则是指第五修正案中所规定的“未经合理赔偿，不得征收私人财产用于公共用途”[4]636-637。这两个条款作为美国财产法律制度的基础性条款之一，给予公民私人财产宪法性保护。

从公物制度的角度，可以对这两个条款进行两个层面的理解：第一个层面是保护个人财产权利。即使是出于公共目的，也不能肆意剥夺个人财产。如果确有必要利用个人财产进行公共用途，则必须进行合理赔偿。第二个层面是保障公共利益。在公共用途之下，政府可以依据正当程序，在进行合理补偿后对于个人财产进行征收。也就是说，个人财产并非绝对，需要与公共利益进行平衡。

传统功利主义理论是美国私有财产理论依据的主流理论。根据这一理论，私有财产的存在是为了实现全体公民的整体幸福或者“功利”的最大化。因此，财产权利的分配与界定，是按照最有利于促进社会整体福利的方式进行。[4]16政府应当对私有财产进行保护，但这种保护并非是绝对化的。当其上的公共利益显著到一定标准时，就可以对私人财产权利进行限制，甚至征收。这样的一种公私权利平衡关系也正体现了大陆法系所称“公物法”所承载的制度价值：平衡物上所承载的公共利益与私人利益。

(二)联邦飞地条款与财产条款

联邦宪法第一条第一款第十七项规定：“(国会)对于由某些州让与合众国、经国会接受而成为合众国政府所在地的地区(不得超过10平方英里)，在一切事项中都行使专有立法权；对于经州议会同意，由合众国在该州购买的用于建造要塞、弹药库、兵工厂、船场和其他必要建筑物的一切地方，亦行使同样的权力。”第四条第三款第二项规定：“对于属于合众国的领土或其他财产，国会有权处置和制定一切有必要的条例和规章。”[3]210,215

该两个条款被称为飞地条款与财产条款，它们与正当程序条款、征收条款一起，构成了美国公共土地法的重要宪法依据。关于公共土地法的进一步内容，下文将进一步介绍。

(三)公共信托条款

美国20世纪70年代前后，以约瑟夫萨克斯(Joseph Sax)为代表的学者开始提倡新公共信托理论，公共信托理论的适用范围与频率大幅提升。部分州也修订了其州宪法，将公共信托理论纳入其中，如宾夕法尼亚州在1970年修订州宪法，规定：“人民有权拥有清洁的空气与水，有权拥有保护完好的具有自然、风景、历史和审美价值的环境。宾夕法尼亚州的公共自然资源是全体人民的共同财产，包括后代们。作为这些资源的受托人，政府应当为了全体人民的利益去保护和维护这些自然资源。”*参见宾夕法尼亚州宪法第一条第二十七款。原文为：“The people have a right to clean air, pure water, and to the preservation of the natural, scenic, historic and esthetic values of the environment. Pennsylvania’s public natural resources are the common property of all the people, including generations yet to come. As trustee of these resources, the Commonwealth shall conserve and maintain them for the benefit of all the people.”这些州宪法作为公共信托理论的直接渊源，承担着“公物法”的功能。还有部分州的宪法虽然没有直接规定公共信托理论，但是其中的某些条款，通过法院的扩大解释，也成为了公共信托理论的宪法基础。如在加州莫诺湖一案中，加州最高法院就将加州宪法中的“有益使用”一词解释用于支持公共信托理论。*National Audubon Soc’y v. Superior Court, 33 Cal.3d 419.

二、公共土地法

美国在十八九世纪，联邦政府通过割让、购买等方式获得了大量土地。[5]出于自由放任的市场经济理念，为了通过土地私有制达到优化土地资源的目的，在长达一个多世纪的过程中，美国联邦政府采取了大量措施鼓励公共土地私有，将持有的大量公共土地分配给了私人。但直到现代，美国政府仍然持有超过6.6亿英亩的土地，约占美国总土地面积的29%。[6]1这些公共土地的性质大多可以纳入大陆法系所称“公物”的范畴。

(一)公共土地管理制度

现代美国公共土地被纳入5个不同的系统进行管理。其分别是国家公园系统、国家森林系统、国家野生动植物保护系统、土地管理局所属土地系统、国家荒地保留地系统。美国公共土地法通过一系列法案，建立起四个专门机构对这五个系统分别进行管理，分别是从属于内务部的国家公园服务局(NPS)、鱼类与野生动植物服务局(FWS)、土地管理局(BLM)以及从属于农业部的森林服务局(FS)。而荒地保留地系统的土地则依据不同情况由前四个机构分别管理。[6]1-3

美国公共土地法比较发达，建立起一系列有借鉴意义的具体制度。对于这些制度，我国“公物法”研究者也颇为关注。以国家公园管理制度上所采取的管理者与经营者分离模式为例，美国1965年通过了《特许经营法》，根据该法，国家公园管理机构为联邦政府的非营利性机构，日常开支由联邦政府拨款解决，国家公园体系内的餐饮、住所等旅游服务设施向社会公开招标，全面实行特许经营制度，所得收入与国家公园管理机构没有任何关系。美国国家公园特许经营制度的实施，实现了管理者与经营者角色的分离，使公园管理机构可以专注于对公园本来的多重公共用途的保护，因而很好地避免了重经济效益、轻资源保护的弊端。[1]137

(二)公共信托理论

除了这些具体制度外，更让我国“公物法”研究者重视的是美国公共土地法领域里的公共信托理论。所谓公共信托理论，是指公共土地、水体、自然资源作为信托财产由国家持有，国家需为了全体人民的利益利用这些土地、水体与资源，并保证公众有权充分地享用它们。[7]在公共信托理论中，国家作为受托人拥有这些财产的所有权[6]105，而全体人民则是作为信托人与受益人。

公共信托理论的意义在于四个方面：第一，明确公共土地、水体、资源的权利属性。正如约瑟夫萨·克斯教授所阐述的，“某些利益对于每个公民来说是如此的重要，它们是否可以自由被获得决定了这是一个公民的社会还是一个奴隶的社会”，“这些利益是自然所赋予的特别的利益，它们应该被给予所有人”[8]484，对这些资源的“特定利用存在特殊的公共性，使得私人利用是不恰当的”[8]485。公共信托理论揭示出这些土地、水体、资源的公共属性，它们本质上属于全体人民，应当为了全体人民的利益，而不是为了私人或政府利益而被使用。

第二，限制国家权力。国家虽然拥有这些公共土地、水体、资源，但是其仅仅是作为受托人拥有，其对这些财产的占有、使用、处分受到三个方面的限制：(1)这些资源必须供公众使用。政府有义务使人们能公平地享受这些资源。以国家公园为例，政府无权设立过高的门票价格以增加财政收入，因为这样会导致低收入人群无法享受这些资源。(2)政府必须为了公共目的，依据特定用途来利用这些资源，不得出售或用于其他用途，除非该行动不损害公众利益。在里程碑式的伊利诺伊中央铁路案中，伊利诺伊州的立法机关将靠近密歇根湖滨的2平方英里的土地，以极低的价格，卖给了伊利诺伊州中央铁路公司。4年后，在民众运动的压力之下，州立法机关撤销了当年的授权，并要求法院确认原先的转让行为无效。而铁路公司认为州的行为构成征用，要求予以征用补偿。最高法院认为原先的授权违背了公共信托理论，所以是自始无效或者是可被宣布为无效的。该案判决中确立了不可撤销规则，该规则认为：“州不可通过转让财产为私人所有而放弃自己的信托义务……但州在下述两种例外情况下可以转让信托财产：该转让是为促进公共利益；或该转让并不实际上损害土地及水流之上的公共信托利益”。*Illinois Central Railroad v. Illinois, 146 U.S. 387 (1982)。另外关于此案的翻译与归纳，参见:马允.美国公共信托理论评介[D].北京:中国政法大学,2011：26-32.(3)当行政机关或立法机关违反了这些要求时，公共信托理论将成为“一项法院可以用以修补其发现的在立法和行政程序中所出现错误的技术”。[8]509公共信托理论为司法监督提供了工具与标准，但公共信托理论并不意味着法院可以替代行政或者立法作出如何合理使用公共信托土地的政策决定，而是可以发展出一种手段，通过法院监督来确保公共信托在行政与立法决定过程中，以一种公开可见的方式被明确、充分地考虑了。[8]502

第三，平衡公共利益与私人利益。公共信托理论不仅限制了国家权力，同时在一定情况下也可以为了公共利益限制私人权利。莫诺湖一案就是典型例子。莫诺湖是加州第二大湖，位于洛杉矶附近。洛杉矶因为要满足城市居民用水不断增长的需要，购买了莫诺湖的四条淡水汇入河以及莫诺湖的河岸权，在1940年向加州水资源部申请从这4条河流取水。加州水资源部批准了申请。到了1970年，由于洛杉矶市的取水，莫诺湖水量不断减少，生态环境受到严重威胁，之后环保组织起诉洛杉矶水利电力部。美国西部的水资源利用受到先占取水权的规制，而该案原告主张公共信托在先，因此可以限制先占取水权。加州最高法院审理后认为，加州水资源委员会(其前身为加州水资源部)有义务在水资源的规划和分配中考虑公共信托，并在可能的情况下，保护信托用途。最终加州水资源委员会根据法院的判决，对取水许可作出重大修改，对洛杉矶的取水条件与取水量进行了限制。*National Audubon Soc'y v. Superior Court, 33 Cal.3d 419.

第四，拓展公共利益的范围。随着新公共信托理论在20世纪70年代的发展，其从一种“商业使用用途的普通权法权利保护”转变成了一种“环保原则”。[9]它拓展了“公共使用”这一概念的范围，认为将土地保持在良好的自然状态下同样也是一种公共使用，将公共利益拓展到环保等更广阔的领域，并赋予代际公平的意义。

三、财产法

美国财产法是我国“公物法”学者所容易忽略的一个部分。但应当注意到的是，“公物法”所涉的“公物”，不仅仅指那些行政机关直接占有、管理的国有公物，也包括在更广泛财产上所施加的公共负担。当这种公共负担达到一定程度，为一定行政行为或立法行为所确认(也就是大陆法系“公物法”上所谓的“命名”)，并需要受到公法规制时，其也就构成了“私有公物”。当然这里的一个问题就是，到底公共负担要到达什么样的程度才构成“公物”？一般来说，如果公共负担是允许公众直接使用，便构成了公物。也有学者认为，即使没有公众的直接使用，有时候其也可能成为了“公物”。如一个古宅，被命名为历史文物后，其上的私人权利便受到限制，所有权人不能再自行改建。对于这种物上的公共负担，也可能构成了公物。[10]在本文中，笔者采用一种更为广义的理解，将这些私人财产上的公共负担问题也纳入考察。

传统功利主义理论是美国私有财产理论依据的主流理论。在这样的理论指导下，美国财产法并非是单纯保护私人财产权利的私法，其同时也具有规定私人权利公共负担的公法性因素。财产法的主要目的之一就是在于通过财产制度，实现整体社会福祉的最大化。为了实现这一目的，美国财产法上有许多制度赋予了私人财产以一定的公共负担。这些公共负担纷繁复杂，程度不一，有些与“公物”关联并不太大。为防止考察范围无限制扩大，笔者以如下几点为标准，进行针对性考察：(1)涉及“公物”领域的公共负担应当具有一定特别性，而非所有财产上都存在的普遍负担，因此税收等负担将被排除；(2)这种公共负担应当与物自身的特点与性质密切相连，是从属于物，而非从属于人；(3)其公共负担应当具有一定的显著性、长期性，使其体现出一定的“物权”特征。

美国财产法对某些特定土地进行了特殊规定，根据上述论及的标准，本文将美国财产法中的如下内容纳入观察：

(一)特定财产的开放义务

财产所有权人应当允许公众自由进入。其典型代表是海滩出入权问题。不过由于美国财产法的复杂性，在这一问题上多种不同理论相互混杂，各州法院的处理结果也不尽相同。有法院依据公共信托原理的扩大解释来处理，其典型案例是马修斯诉湾头修建协会案。在该案中，作为被告的修建协会实际控制了位于新泽西州湾头区的大部分海滩的公共出入口，其所拥有的干沙滩将湿沙滩与公共街道路口分开。除了协会成员外，没有征得协会同意，任何人都不能穿过其拥有的干沙滩进入湿沙滩。通过扩大解释公共信托规则的适用范围，法院认为公众有穿越协会所有的干沙滩的权利，如果否定这种权利，会严重威胁甚至取消公共信托理论。[4]490不过值得注意的是，本案之所以会得出如此判决，很重要的一个原因便是被告具有准政府机关的身份。而对于纯粹私人所有的土地，公共信托理论能否赋予如此义务，则无法从本案中寻找到依据。[4]490因此，在之后的诺兰诉加利福利州海岸委员会案中，法院便作出了相反的判决。[4]673

也有州从其他方面寻找公众使用的法律依据。如在俄勒冈州诉海案中，法官就利用习惯理论作为公众取得私人土地地役权的法律依据。还有案例中，法院将公众的权利基础归于推定贡献。[11]

(二)分区规划与管理性征收

美国所谓的分区规划是一种土地利用管理形式，将土地划分为一个个区，然后仅允许在某一片区上进行某种或某几种土地利用行为，并限制该片区的建筑物高度、容积和密度等。[4]588美国传统的土地分区规划主要是为了对整个土地进行规划，限定特定功能，如规定地块A只能用于住宅，地块B只能用于住宅或商业，而更远一点的地块C则住宅、商业或者工业设施都可以建造。建构起一种类似于金字塔结构的土地利用结构，A位于塔尖，功能限制比较多，只能进行单一功能的开发；B、C则逐渐放开，位于金字塔的更底端，可能依次进行更多功能的开发(每一个金字塔下层的地块，均可以包含上层地块的功能，并增加自己的独有功能)。传统的分区规划更接近一种普遍性的财产负担，尚难以涉及“公物”的范畴。但随着现代土地利用管理领域的扩大，现代分区规划已经开始提供更多的功能，甚至针对某些特定的财产施以特别的公共负担，如保护历史性建筑物不被随意改建。

佩恩中央运输公司诉纽约市案就是一个典型例子。该案中，纽约中央大火车站的所有人是佩恩中央运输公司，它将火车站之上的空间出租给了UGP地产公司，租期50年。UGP公司计划在火车站上空建造55层高的办公楼。然而，中央大火车站被纽约市的《地标保护法》规定为了地标。《地标保护法》对于地标提供了特别保护，因此UGP的改造行为必须通过地标委员会的审查。然而地标委员会认为“在一个灿烂的精美艺术门饰上面建造一座55层的写字楼几乎是一个美学上的玩笑”，拒绝了UGP的申请，之后佩恩中央运输公司与UGP一起将此案诉至法院，主张该市的行为构成了征收。最高法院最终驳回了佩恩中央运输公司的诉求，判定没有发生征收。*Penn Central Transportation Company et al., Appellants, v. City of New York et al,98 S.Ct. 264.参见：约翰·E.克里贝特.财产法：案例与材料[M].齐东祥,陈刚,译.北京:中国政法大学出版社,2003:700-713.该案表明，当需要对一个财产进行特别保护，以至于需要限制其上的私人权利时，并不需要以取得该财产为手段(这是既不可行也不明智的)*Penn Central Transportation Company et al., Appellants, v. City of New York et al,98 S.Ct. 264.参见：约翰·E.克里贝特.财产法：案例与材料[M].齐东祥,陈刚,译.北京:中国政法大学出版社,2003:700-713.，更好的手段是通过立法、分区规划等方法，直接赋予该财产特定的公共负担，限制所有权人的权利范围。在一定程度上，与大陆法系“公物法”中的私人公物有异曲同工之妙。

而紧随而来的问题便是，这种对私人财产的限制是否构成征收呢？传统意义上的征收是指对所有权的剥夺，而在上述情况下，所有权人的所有权并没有被剥夺，只是受到了限制。美国法对于此问题的答案是，可能构成，但具体判断十分复杂。对于这种征收，美国财产法称之为管理性征收。美国判例法创设了纷繁复杂的标准来确定是否构成管理性征收，而这些标准“通常都不太确定、太令人困惑和太不一致”，“无法提供指引所有案件的统一方向”，引发了学者的诸多争议与批评。[4]650

总体而言，理论上当管理行为限制所有人的权利达到某种程度时，有可能构成征收，所有权人也能依据宪法的征收条款获得合理补偿。但实践中对于构成管理性征收的标准却异常严格，从某种角度上而言，远远高于大陆法系的特别牺牲标准。

四、结论

总的来说，美国的“公物”相关法律制度十分复杂，特别是在公众使用、管理性征收等领域，由于纷繁复杂的判例法体系与各不相同的各州实践，十分琐碎且缺乏一致性，难以被系统性借鉴。但其公共土地法中的许多具体制度、公共信托理论与分区规划制度，却对我们有巨大的参考价值。特别是分区规划这一制度在我国现有“公物法”研究上受到了严重忽视，相关研究严重不足。这一制度有助于强化土地利用规划，处理相邻关系，平衡私人利益与公共利益，值得我们进行更深入的研究与探讨。

参考文献：

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[11] 约翰·E.克里贝特.财产法：案例与材料[M].齐东祥，陈刚，译.北京:中国政法大学出版社，2003:490-498.

[责任编辑：郑继汤]

收稿日期:2016-04-13

基金项目：北京市法学会专项课题[BLS(2013)C004]

作者简介:马颜昕(1988-)，男，湖南邵阳人，中国政法大学法学院宪法与行政法学专业博士研究生。

中图分类号：D912.1；D913

文献标识码：A

文章编号：1674-3199(2016)04-0062-06

“Domaine Public” Law in American Legal System

MA Yan-xin

(School of Law, China University of Political Science and Law, Beijing 100088, China)

Abstract:Unlike the Continental Law system, there is not a systematic law or theory named “domaine public” in the American legal system. However, these issues including in public lands and public burdens on private property etc. are dealt with by American law system via its own way. These legal regulations give lots of inspiration to Chinese domaine public law system. They involve in areas of constitution, public land law and property law. The public trust doctrine is the core and attracts lots of attention of Chinese scholars studying on domaine public. Nevertheless, American property law should not be overlooked. It includes some public law elements and regulates issues such as public use of private property, zoning and regulatory expropriation. It plays a role as "domaine public" law to some extent.

Key words:American law; domaine public; public land law; property law