新常态视角下的成都市旅游综合改革对策研究*

2016-09-21嵬叶春近王

成都大学学报（社会科学版） 2016年4期

关键词：成都市旅游业旅游

司嵬叶春近王冲

（1.四川旅游学院，四川成都 610064；2.成都农业科技职业学院，四川成都 610064；3.四川师范大学，四川成都 610064）

・经济研究・

新常态视角下的成都市旅游综合改革对策研究*

司嵬1叶春近2王冲3

（1.四川旅游学院，四川成都 610064；2.成都农业科技职业学院，四川成都 610064；3.四川师范大学，四川成都 610064）

在国家经济发展进入新常态以及全国旅游工作综合改革背景下，本文以全国首批旅游综合改革试点城市成都市为例，通过调研得出成都市旅游综合改革取得的成效和存在的主要问题，研究新常态下成都市旅游业面临的新形势，最终提出深入旅游管理体制改革、加快旅游信息化建设、创新财政投资方式、创新产业多元融合方式、积极培育旅游市场主体、启动试点旅游自贸区等措施助推成都市下一步旅游工作的综合改革。

新常态；旅游；成都；综合改革

2010年12月9日，成都市被确定为全国旅游综合改革首批试点城市。成都在综合配套改革背景下先后出台了《关于深入开展旅游综合改革试点工作的实施意见》、《关于进一步深化服务业综合改革的意见》等相关政策文件，切实推进和加大成都旅游综合改革力度。当前，我国经济发展进入增速放缓、结构调整、驱动升级的新常态。作为综合带动性强的现代服务业，旅游业将肩负起扩大内需、调整经济结构的作用［1］。在新常态背景下，成都市旅游业也面临着新形势的挑战，旅游产业如何优化升级、成为带动地方经济发展的引擎将是下一步改革关键。

一、成都市旅游综合改革现状调查

（一）成都市旅游经济发展概况

通过收集分析成都市2010-2013年的旅游经济数据发现：一方面，成都市旅游经济收入增幅明显，尤其是国内旅游收入，年增幅在30%左右，对国民经济贡献率不断增强（如图1、图2）。另一方面，旅游接待人数明显升高，旅游吸引力不断增强。2011年，增幅比较明显；2012年，依然保持上升状态；2013年，总体形势稳中有升，但增幅减缓，特别是受国际形势影响，入境游客增幅下降（如图3）。总体来讲，旅游接待总人数稳中有升，但其中国内旅游者依然占到绝大多数，入境旅游者人数所占比例较少，入境旅游有待提升。但产业规模总量在不断扩大。（以上数据来源：成都市旅游局）

图1　2010-2013年成都市旅游收入（亿元）

图2　2010-2103年成都市旅游外汇收入（亿美元）

图3　2010-2013成都市旅游人数一览表（万人次）

（二）成都市旅游综合改革成效分析

笔者以成都市20个区（市）县的旅游行政管理部门、旅游企业等相关单位为调查对象，通过当面访谈、电话访谈、现场勘察、问卷调查等方式进行了旅游综合改革材料搜集与调研，主要针对从涉及旅游综合配套改革的旅游管理体制改革、旅游开发经营机制改革、旅游投融资机制改革、旅游市场竞争力改革、旅游开放合作改革、产业融合发展改革、旅游发展环境改革的七个方面进行。针对以上七个方面，分别从目前主要做法的现状、不足之处及下一步打算进行调研。问卷通过成都市旅游局下发到20个区（市）旅游局填报，共收回问卷20份。为进一步深入调研，笔者对部分区县进行了现场踏勘及考察，如：崇州市、彭州市、龙泉驿区、大邑县。通过电话与龙门山功能区负责人就以上七个方面总体情况进行了电话访谈。从调研结果总体来看，成都市综合配套改革取得了一定成效，尤其是跨区域合作模式上，打破了一些行政界限，使旅游资源得到较好的整合。但大部分区（市县）面临最多的问题是体制机制还需进一步深化改革。根据调研情况，现将成都市在综合改革方面主要成效总结如下：

1.初步形成跨区域旅游合作机制

2007年，成都市依托龙门山和龙泉山两大山系优质资源提出建设龙门山生态旅游综合功能区和龙泉山生态旅游综合功能区。2013年6月，成都市又将龙门山生态旅游综合功能区、龙泉山生态旅游综合功能区调整为龙门山、龙泉山生态旅游综合功能区。成都市旅游功能区的成立，打破了行政区划对旅游资源整体开发的限制，探索跨区域旅游合作机制。功能区成立领导小组，制定各项工作制度和内部管理制度，对功能区资源进行统一规划定位、统一产业政策、统一项目招商等试点工作，这种措施集中了优质旅游资源，避免了同质竞争和重复建设，有利于集中力量打造成都市旅游精品。

2.旅游服务方式向信息化方向改革

结合全国“智慧旅游”城市建设，成都抓住此契机促进旅游消费及服务方式改革。2012年底，成都市推出“旅游一点通”，基本实现了“手机信息领引、便捷旅游成都”。2013年成都又推出了“智慧旅游数据中心”，不仅包含了“一站式”旅游信息资源搜索功能，也为旅游行政主管部门、旅游企业及有关单位提供了信息发布和共享平台。成都市旅游局联合“天府通金融服务有限公司”推出了“天府通”卡，对旅游资源和公共服务资源整合，推出成都旅游一卡通——“天府通熊猫卡”，除具备交通刷卡消费服务功能和餐饮、购物等优惠的刷卡消费服务功能外，还能享受部分旅游景区、星级酒店和旅行社优惠折扣，2013年底，天府通系列卡的存量客户及天府通熊猫卡客户已经达到700余万。这一改革措施，一定程度上转变了旅游服务方式，使旅游服务更加便捷，部分旅游产品得以捆绑销售。

3.旅游投融资渠道有所创新

通过调研总结，成都市在旅游投融资渠道方面有所改革。第一，积极创新旅游企业融资的抵押担保方式，积极拓宽民间资本进入旅游产业的渠道。建立效益驱动、投向明确、产权清晰、政策配套的产业投资机制，广泛吸引民间资本进入旅游产业。如：在彭州市葛仙山乡村旅游提档升级示范建设中，为解决农家乐提升改造资金的问题，当地政府用经营业主现有资产作抵押物，由政府适度贴息，通过农担公司担保贷款。此举进一步拓宽旅游投融资渠道，激活了社会资本。第二，搭建市场导向的投融资平台。龙门山相关六市县和成都文旅集团共同出资，注册资金2.2亿元，成立了龙门山功能区旅游投资有限公司，并已获得四川省中国银行100亿元的授信支持。功能区平台公司坚持市场化导向，发挥投资引导作用，撬动社会资本参与旅游投资建设。龙泉驿、邛崃、郫县等区（市）县分别组建了文化旅游开发公司。发挥平台公司的资金撬动作用，引导开发重大旅游项目，两个功能区全年开工建设项目23个、投产达产项目25个、完成投资28.66亿元。第三，创新招商模式，实现以商招商。对已有投资企业的项目，通过以商招商，由原投资企业引入新的投资企业提升打造旅游产品。如：彭州市军屯镇吸纳雄飞集团投资50余亿元打造香郡湖，现主体项目已初具规模；天台山景区已经完成雷音寺宗教片区开发方案、森林度假酒店设计方案，预计年内建设；平乐景区新引入御龙台酒店项目，已经进场建设。

4.境外旅游营销有所突破

2013年9月1日，成都成为中国第四个实施72小时过境免签的城市。成都市抓住此契机，积极推动免税店的设立。双流县（成都双流机场所在县）着手强化“72小时过境免签”宣传，发放《成都72小时过境免签旅游手册》。成都自开展改革试点工作以来，政企联手在韩国、中国台湾和香港设立了成都旅游体验中心，在日本、新加坡等境外7个主要客源市场设立了成都旅游宣传营销总代理；同时加强了与世界旅游组织、世界旅游旅行理事会、亚太旅游组织以及全球性的大旅游供应商、国际航空公司的合作与联动，构建与其他国际主要旅游目的地的联动平台，打破了以往只依托于国内平台的局面。

二、新常态下成都市旅游综合改革面临的主要问题及形势分析

新常态下，旅游业需要进一步深化改革才能激发其巨大的发展潜力。在国务院发布《关于促进旅游业改革发展的若干意见》以及《国务院办公厅关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》等重要文件指导思想下，笔者通过有关政策与旅游业的对比分析得出，成都市旅游综合改革面临新的形势，还存在一些需要深入改革的问题。

（一）全面深化改革要求体制机制进一步创新

新常态下，市场要求政府大力简政放权，探索新的治理体系。目前，在长期固化的体制机制下，大多数政府被迫承担了市场运行主体的角色。事实上，由于政府和市场本身存在分工，由政府替代市场的效果往往不理想［2］。

目前，成都市虽然已经成立起旅游综合功能区，但体制机制并未理顺，统一协调功能还相对较弱。同时功能区一些景区（尤其是国有景区）多数还保留着事业单位体制，安于现状，景区旅游服务质量低，在市场中缺乏竞争力，导致丰富的旅游资源不能有效地转化为产品优势和市场优势；在旅游资源方面，资源的所有者、管理者、经营者之间的权责利关系没有清晰地界定，导致某些景区开发无法可依和无序开发；景区管理中门票经济现象突出，弱化了其他旅游要素对旅游收入的贡献，从而抑制了景区深度开发和产品创新。旅游业是一项综合性产业，政府应在构建综合协调、综合治理方面完善体制机制，而旅游企业则应在激发市场活力方面深入改革。成都市旅游体制机制的改革在新常态下显得尤为迫切。

（二）创新驱动要求产业融合互动更加深入

目前，我国经济从高速增长转为中高速增长，经济结构优化升级，从要素驱动、投资驱动转向创新驱动，新兴产业、服务业、小微企业作用更凸显［3］。旅游业在产业结构转型升级中，将进一步发挥产业融合剂的作用，给其他产业带去新的市场、新的方向和新的商业生命周期。

根据调查，目前成都市旅游产业融合大多数来源于市场自发，融合程度较浅。政府对推动和激励旅游产业融合的政策手段还很有限，“旅游+”的引领还未显现，第一、二、三产业的互动仍薄弱。

（三）经济增速放缓要求旅游投融资渠道不断创新

新常态下，伴随着经济增速下调，既要全面化解产能过剩，也要通过发挥市场机制作用探索未来产业发展方向。

目前成都市旅游业总体上是资源依赖型行业，既有同质、粗放化产品过剩，也有优质产品供给不足。在经济新常态下，旅游业需要充分发挥资本市场投入对旅游资源的配置，达到转型升级［3］。一方面，成都市目前旅游业无一家上市公司，对资本市场利用为零。发债、票据等融资方式也极少，缺乏直接融资渠道，投资渠道还过于狭窄。另一方面，政府的统筹协调作用还不够，需消除旅游投资障碍，降低旅游投资门槛，推动旅游投资向社会资本全面开放，并警惕与防止旅游投资的异化［3］。

（四）信息技术将是改革的助推器

新常态环境下，信息技术的发展将带来新产品、新业态、新商业模式的大量涌现，新兴产业、服务业、小微企业作用更凸显，生产小型化、智能化、专业化将成为产业组织新特征。经济增长将更多依靠人力资本质量和技术进步［2］。尤其是在“互联网+”的时代，旅游业要进一步根据市场需求，从管理、服务、营销等多方面与信息技术深度融合，助推旅游业改革［4］。

成都市虽然被确定为国家智慧旅游试点城市之一，在促进旅游消费智慧化方面取得了一定成效，但是还存在一些问题：第一，顶层体系设计尚需规划，部分景区如：青城山—都江堰，虽然开发了集数据和决策支持为一体的大数据应用分析平台，但从智慧景区信息化管理、服务、营销等方面缺乏整合，尤其是与旅游服务商的整合，造成了只有框架而缺乏实际运用商及实体。第二，投资主体和利益主体错位导致持续发展困难。政府投资了一些具有商业价值的系统，企业承担了太多公共服务系统的投入。系统长期维护需要花费大量的资金，持续投资不足将会导致持续发展困难的局面。第三，智慧旅游成果有待进一步延伸。“智慧旅游”要做的不仅是“一卡玩遍、一键办完”，更为重要的是对便利和优质服务的要求提升，只有各种要素充分联动，才能真正实现旅游的发展，助推旅游业新局面。

（五）消费多元化促使旅游产品向多样化转型

目前，消费市场面临的新常态就是市场竞争逐步转向质量型、差异化为主的竞争。从消费需求看，过去我国消费具有明显的模仿型排浪式特征，现在模仿型排浪式消费阶段基本结束，个性化、多样化消费渐成主流［5］。

对于成都市旅游业而言，旅游消费需求已出现大众化、多样化、散客化与自助化、品质化的发展趋势，市场总体空间很大。但目前成都市的旅游产品与线路产品创新还不够，产品升级缓慢，调查过程中，各区县“留不住客人”问题仍比较严重，缺乏深度体验产品的开发。旅游企业必须以新的消费观念来改变自身产品及服务方式，满足市场需求，扩大内部消费。

（六）旅游国际化要求进一步提升入境旅游

新常态预示着中国经济要更多依赖国内消费需求拉动，避免依赖出口的外部风险［2］。而就全国和成都市的情况，出境入境的分化却更加严重。根据《2014年成都市国民经济和社会发展统计公报》，成都市2014年全年组织出境旅游人数122.5万人次，增长67.9%；接待入境旅游人数197.8万人次，增长12.1%。根据《中国出境旅游用户行为分析2014》显示，成都游客成为出境消费市场新贵，消费水平首次超过上海、北京［6］。尽管出境旅游对于国际旅游市场以及国际经济发展是一个积极贡献，但对城市而言，入境旅游及国内旅游对国家和地区才更具有经济意义，在促进国际交流合作、展示文化软实力、提升中国影响力方面也有一定积极作用。因此，成都市旅游业如何拓展入境旅游市场、扩大内需仍然应是今后旅游改革的重点。

三、新常态下成都市旅游综合改革的对策与建议

针对成都市旅游综合改革现状及国家经济新常态形势下，成都市应主要从以下几个方面深化改革工作：

（一）完善旅游综合功能区建设，深入旅游管理体制改革

做实功能区管委会，赋予管委会更多协调权力，使之权责匹配，更快、更高效地开展工作。第一，机构设置上，抽调各个部门的相关工作人员具体负责到具体事务，真正参与到功能区的管理中。第二，资金配套上，由政府统筹配套一部分资金，涉及到公建部门，由管委会统一进行招投标。第三，政策引导上，上下属部门、平行部门之间充分认识和肯定管委会的权责，形成上下一盘棋。第四，管理权限上，尽可能地扩大管委会的管理范围，不仅仅是起到协调作用，而要充分发挥其统筹安排的功能。

（二）加快旅游信息化建设，引导旅游要素全面整合

首先，加强顶层设计，强化智慧引领。进一步优化完善数据和决策支持为一体的大数据平台，整合资源，将旅游服务、旅游管理、旅游营销等要素全面整合到平台上，强化智慧旅游引领，并分项、分模块建立标准体系。其次，明确投资主体，实现可持续发展。对于智慧旅游中能够给企业直接带来成本节约和价值增加的系统，由企业投入资金保持系统的长期应用；对于为地区旅游政务和其他旅游公共管理服务的系统，由政府来投入资金保障这些系统的长期应用。第三，重视游客体验，转化智慧旅游成果。下一步改革中，“智慧旅游”应以游客互动体验为中心，以一体化的行业信息管理为保障，以激励产业创新、促进产业结构升级为特色，其实践的切入点和核心价值都是“游客互动体验”［7］。

（三）创新财政投资方式，拓宽旅游投融资渠道

1.创新财政投入方式，发挥政府资金杠杆与引导作用

第一，争取政府资金，扩大财政支持力度。争取更多财政资金投入，扩大贷款贴息支持面，加大旅游重点项目、重要产业发展引导，促进成都旅游业转型升级和持续发展。第二，创新财政投资方式，设立旅游业投融资引导基金。成都市旅游局可集中0.5亿-1亿元财政旅游发展资金，联合文旅、成都投资控股集团等企业，设立成都旅游产业发展基金，引导更多的社会资金进入旅游业，增加旅游业投资资本供给，发挥政府资金杠杆放大效应，克服单纯依靠政府直接投资和银行信贷融资这种投融资渠道问题。第三，加强与政策性银行合作，放大产业引导基金投资规模。旅游项目的资金投入具有投入高、周期长、前期回报低等特点，一般的商业性银行不愿意支持旅游类项目。政府可以多引导政策性银行对其进行投资，如中国进出口银行成都分行，借助政策性银行专项贷款品种的贷款期限长、金额高、成本低等优势，加大对旅游精品和基础性项目的长期投资。通过政策性银行的信贷渠道，引导社会资金进入旅游业，切实放大旅游产业基金的投资规模。

2.构建投融资平台，营造良好的旅游业投融资环境

整合一批熟悉旅游业务的金融机构，搭建涵盖各环节的旅游投融资平台，改善旅游投融资环境，为旅游投资企业提供便捷的融资渠道，促进更多资金进入旅游行业。主要做到：设立旅游投融资协会，建立与金融机构的长效合作机制；共同搭建旅游企业征信平台；培养懂金融的旅游复合型人才。

3.银行业支持旅游业发展投融资机制创新

一是联合金融中介机构，创新商业投资模式；二是创新中小企业联合贷款方式，满足旅游小企业需求；三是大型旅游项目“银团贷款”创新模式；四是引入创投机构，创新旅游信贷评价模式；五是成立旅游信贷服务中心，创新旅游风险控制机制；六是创新信贷产品和贷款担保方式。

（四）延长旅游产业链，创新产业多元融合方式

建设一批文化旅游融合发展区、商务会展休闲旅游区、休闲农业与乡村旅游发展示范区。大力发展乡村旅游和老年旅游，积极开发旅游电子商务、自驾车旅游、温泉疗养、医疗养生、研学旅游、山地运动、体育赛事等新兴旅游业态，积极创新文化旅游产品，完善旅游产业要素体系，延伸旅游产业链条。同时，扩大旅游购物消费。加强旅游纪念品创意设计，提升文化内涵和附加值，加强知识产权保护，培育体现地方特色的旅游商品品牌。传承和弘扬老字号品牌，加大对老字号纪念品的开发力度。从而加强产业融合，满足旅游市场多元化、个性化需求，深化“旅游+”的产业链条。

（五）积极培育旅游市场主体，启动试点旅游自贸区

随着团队旅游比率的大幅下降，散客比例不断攀升，旅游产业运行将由点线旅游向板块旅游转变，最终形成以板块旅游为主体、点线旅游为补充的运行模式。其中，构建适应于板块旅游经济体系的市场主体，是旅游产业改革的关键。

培育出有实力的大型旅游企业集团，引导、培育旅游大企业上市融资。采用市场化方式，吸引有实力的企业进入旅游业。通过跨行业、跨地区、跨所有制的资产重组、合资合作、并购等方式，打造涉足于旅游业及会展、物流、金融、电子商务等其他现代服务业务于一体的旅游企业集团。

选择条件较为成熟的地区试点旅游自贸区，允许在自贸区内注册符合条件的中外合资旅行社。取消外资演出经纪机构的股比限制，允许设立外商独资演出经纪机构，为成都市提供服务；允许设立外商独资的娱乐场所，在自贸区内提供服务。允许举办中外合作经营性教育培训机构，允许举办中外合作经营性职业技能培训机构，将促进中外合作经营性的旅游教育机构的发展。

［1］马聪玲.旅游新常态：增长速度不减产业融合加速——当前我国旅游产业运行的总体态势与特征［J］.中国经济导报，2015（5）：30.

［2］新常态［Z］.百度百科资料，2015.

［3］经济发展新常态下的旅游业独有特性［EB/OL］.第一旅游网：http：//www.toptour.cn，2015-2-11.

［4］中国旅游发展呈现八个新常态［N］.中国青年报，2015-02-26（11）.

［5］中国旅游：新常态发展论纲［N］.中国旅游报，2014-12-03（11）.

［6］中国出境旅游用户行为分析2014［Z］.2014.

［7］陈丽军，王庆，汪季石.我国智慧旅游发展的成功经验和存在的问题探讨［J］.生态经济：学术版，2013（2）：296-299.

（责任编辑：张蕾）

F592.771

1004-342（2016）04-26-06

2016-03-13

本文系四川省教育厅人文社会科学（旅游研究）课题“四川省新型城镇化与旅游业互动发展模式研究”（项目编号：LYC13-21）研究成果。