协商式治理：网络治理与协商民主的深层整合

张继亮

〔摘要〕 作为一种行之有效治理手段的网络治理与自由民主的一些关键特征不相符，却能与协商民主的一些关键特征相匹配。基于此，我们可以将网络治理与协商民主统合起来，并将这一统合之后的产物称为协商式治理。从理想角度来说，协商式治理一方面可以发挥网络治理所具有的高效率优势，另一方面又可使之具备协商民主所蕴含的民主意涵。当然，从现实角度来说，人们在落实协商式治理的实践过程中需要克服诸多难题，如难以精准地确定各个利益相关者、包容性与协商之间具有冲突、较难区别出协商与妥协之间的差别、难以确保各个利益相关者平等参与协商治理及缺乏解决分歧的机构。因此，应采用在开展协商式治理之前经由公共媒体发布协商式治理的具体操作议程、正确安排所要讨论议题的顺序、设置上诉委员会或仲裁机构等途径来克服这些难题。

〔关键词〕 协商式治理，网络治理，协商民主

〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2016）05-0083-06

从表面上看，协商民主与治理 ① 完全是两个不同的事物，两者之间没有什么关联。但实际上，这两者之间存在许多相似或共通之处。基于这些相似或共通之处，我们可以将协商民主与治理统合起来，促进两者的协同发展，从而最终实现促进治理与协商民主共同发展的目标。

一、协商式治理：网络治理与自由民主矛盾的解决之道

当人们对某些问题通过各种方式无法达成共识之时，就需要通过协商来解决，社会治理同样如此，协商式治理就是为了解决社会治理中产生的差异而诞生的。在德国社会学家卢曼（Niklas Luhmann）看来，现代社会是一个差异化程度不断增大的社会。他所说的差异化是从构成社会的各个子系统所体现出来的独特功能的角度来界定的。具体而言，构成社会的政治、经济、法律等子系统各自承担了相应的功能——保卫人身安全、有效率的产出以及实现正义，而各个子系统功能的有效发挥是以其各自首要的运行规则不为其他系统的运行规则所干扰为前提的，即政治子系统的民主原则、经济子系统的利润最大化原则以及法律子系统的法治原则在各自的系统内独立运作。如果各个子系统能够按照其运行规则来运作，它们就可以有效地发挥各自的功能；但如果某个子系统按照其他子系统的运作规则来运作，那么这必然会导致这个子系统无效率，甚至还会导致整个社会的崩溃。例如，如果人们将经济子系统中的运作规则——利润最大化原则运用到法律子系统，那么，这会导致法律子系统的崩溃，因为正义是无法被买卖的 〔1 〕83-114。当然，各个子系统功能的顺利运转是以其他子系统功能的实现为前提的，例如，经济子系统的顺利运作是以政治子系统和法律子系统顺利运作为前提的 〔2 〕。

现代社会各个子系统如能按照其自身的原则去运作，那么他们在各自领域内就能够有效地处理各自的问题，但问题在于，有些社会问题，如环境问题或贫困问题，可能横跨好几个子系统。这些子系统如果按照各自通行的原则去处理的话，就会提出完全相反的处理方案。例如，对于环境问题而言，政治子系统会从当代人及其后代的人身安全出发倡导通过增税的方式去解决环境问题，而经济子系统则会从利润最大化原则出发，反对运用增税的办法来解决环境问题。那么，面对诸如环境保护这一类问题，人们很难提出一个符合各个子系统所遵循的原则的方案，毕竟，保证各个子系统顺利运转的原则各不相同。为此人们发明“棘手问题”一词来形容诸如环境问题之类的问题 〔3 〕。所谓棘手问题，是指“一些由于多样化以及模糊的原因而导致的并且没有清晰、直接解决方案的问题” 〔4 〕。

当下，人们不能像以前那样直接运用行政命令的方式去解决各类棘手问题，因为，行政只是政治领域的一部分，它所奉行的原则迥异于其他系统的原则，如果人们不顾及各个系统之间的差别而强行用一个系统的原则去解决的话，这势必会影响到其他系统的顺利运作。面对这一情况，人们提出用“网络治理”这一治理模式来解决棘手问题 〔5 〕②。

由于学者们目前对于网络治理的含义还未达成共识 〔6 〕，所以，笔者在此借用索伦森（Eva S.rensen）和陶芬格（Jacob Torfing）较为全面的定义来说明何谓网络治理：所谓网络治理指的是“一种由独立的但自主的行为者构成的相对稳定的水平合作关系；这些行为者通过谈判的方式来互动，这一互动发生在规制性的、规范性的、认知性的以及想象的框架中，而且这一互动是在外部机构规定的界限的范围内实施的一种自我规制性的互动，这一互动有助于公共目标（public purpose）的实现” 〔7 〕9。网络治理之所以能有效解决棘手问题，正是因为它囊括了社会中各个子系统的诸多行为者，例如政治子系统中的各级政府、社会子系统中的非营利组织、职业团体、公民以及经济子系统中的公司，这些行为者拥有不同的资源、信息、偏好，代表了不同子系统的运行准则，他们由于彼此之间基于相互信任而彼此贡献自己所秉持的资源、共同分享权力、共同承担相应的责任，所以，基于此，他们能够通过谈判、协商（deliberation）的方式从而有效解决相应的棘手问题。

这里需要注意的是，网络治理中的各个行为者是相对平等的，而且他们之间是相互依存的，所以，他们之间的分歧只能通过谈判、协商的方式而不能通过直接指挥、控制的方式来解决 〔8 〕12。这是因为，他们各自拥有解决问题所必需的资源与信息，缺少其中任何一方的参与，人们都不能很好地解决各类棘手问题。

虽说网络治理能够有效应对差异化日益明显的社会现实，能够有效地解决各类棘手问题，但是，它也给自由民主带来了不小的挑战。首先，为了追求解决问题的高效性，一些治理网络在实践过程中偏向于招募各类技术精英、政治精英以及各类强势利益集团成员，偏向于排斥普通公民。即使这些治理网络将普通公民纳入治理网络之中，他们也会利用普通公民缺乏相应的资源与专业知识的劣势来操纵议程的设置、政策的选择、制定以及实施，所有这些做法与自由民主所倡导的包容性以及平等参与的观念都是相悖的。其次，治理网络即使能够克服上述问题，但是由于治理网络内部的各个行为主体都致力于追求他们各自的利益，所以他们所欲实现的目标可能会并且实际上也会与公共利益相冲突，而这与自由民主促进公共利益的预设相冲突。最后，在自由民主制度之下，如果选民认为某个代表无法胜任其职务，那么他们就会在下次选举中将他选下去，选民能够通过选举这一手段来确保代表们向他们负责。换言之，在自由民主制度之下，问责问题并不是一个大问题，相比之下，人们很难确定治理网络中的各个行为主体的相关责任 〔9 〕。因为，一方面，治理网络在很大程度上并不是国家机构的一部分，即他们是非正式的，另一方面，治理网络所作的决定都是连带性的，所以，人们很难确定其中某个行为主体所应承担的具体责任 〔10 〕7-11。

总之，网络治理虽是一种有效的解决棘手问题的治理模式，但它与自由民主的一些特征不相匹配。虽然如此，它却与民主本身并无冲突，因为，自由民主毕竟只是民主大家庭中的一个成员（虽然从目前来看，它是一个受大家认可程度较高的成员），民主大家庭除了自由民主这一成员之外还有其它成员，例如竞争性民主、争胜性民主以及协商民主等。基于此，网络治理虽然与自由民主不相匹配，但它与协商民主的一些关键要素是相辅相成的。那么，在差异化社会中，如何将网络治理与协商民主统一起来，从而应对其对自由民主带来的挑战呢？此时，协商式治理就应运而生了。

二、协商式治理：把网络治理与协商民主统一起来

在当前学术界，与网络治理这一概念的情形有些相似，虽然有些学者认为民主理论目前正面临着“协商式转向”（deliberative turn） 〔11 〕3-10，但学者们对于协商民主这一概念的含义莫衷一是，更有甚者，在中国语境之下，学者们对于“deliberative democracy”一词如何翻译也意见不一 〔12 〕1-13。在这种情况下，笔者倾向于将古特曼（Amy Gutmann）和汤普森（Dennis Thompson）两人对协商民主的界定看作是对协商民主的临时定义：协商民主意味着“自由而平等的公民（及其代表）通过相互陈述理由的过程来证明决策的正当性，这些理由必须是相互之间可以理解并接受的，审议的目标是作出决策，这些决策在当前对所有公民都具有约束力，但它又是开放的，随时准备迎接未来的挑战” 〔13 〕7。

从规范意义的角度来讲，协商民主至少包含三个重要特征：具有公共性精神（public-spiritedness）以及平等尊重（equal respect）的审议、包容性（inclusion）以及平等参与（equal participation） 〔14 〕。首先，协商民主“首要的、也是最重要的特征就是讲理的需要（reason-giving requirement），即陈述理由” 〔13 〕4。简言之，协商民主首要的特征是协商。虽然协商意味着人们要给出理由，但人们给出的所有理由并非都能构成协商。人们所陈述的理由至少包含两个特征才能构成协商。第一个特征是人们所陈述的理由须具备公共性精神。所谓公共性精神，一方面，它意味着“公民和官员为了证明各种政治行动的正当性而给出的各种理由，和评价这些理由所必需的信息，都应该公之于众” 〔15 〕107；另一方面，它意味着“在审议过程中所提出的各种理由应能为所有参与审议的公民所理解” 〔13 〕5；同时，它还意味着人们所给出的理由要指向集体（它的范围取决于这一理由所欲支持的政策或决定所影响的范围）的善（collective good），或能够与诸如正义等公共原则关联起来，即使这一理由同样指向其他的善 〔14 〕，或者，简单地说，人们所给出的“理由的内容必须是公共的” 〔13 〕5。一项理由之所以是“协商的”之第二个特征是它平等地尊重其他理由，即使这些理由与之差别非常大甚至是与之相反，但“个体在力求公平合作时没有理由拒绝这些理由……他们应能为寻求公平合作的、自由而平等的个体接受”。〔13 〕4

协商民主的第二个重要特征是它要求（直接地或间接地）囊括与人们所展开协商的议题相关的所有公民。协商民主之所以要囊括所有利益相关者是因为这不仅是出于人们作决策时需要顾及每个利益相关者的审慎的需要（如果人们做不到这一点，那么这些政策在执行过程中就有可能会受到抵制），更重要的是，这是出于尊重每个个体道德尊严的需要，即如康德所说的要尊重人的需要 〔16 〕31-87。

协商民主的第三个重要特征是它不仅要求囊括所有相关公民，而且它要求确保开展协商的相关公民之间是平等的，而且这一平等并不只是一种法律面前的平等或形式上的平等，它所要求的是一种更高级形式的平等：它要求协商民主的“参与者必须能在论坛上自由而平等地获取各种相关信息，具备和运用有效参与所需的各种能力” 〔17 〕213。协商民主之所以提出如此高的要求是因为它要求实现真正的、理性的“协商”，或者，反过来说就是它避免各种偏离理性协商的支配、欺骗与自我欺骗。协商民主囊括所有相关公民并且确保这些公民平等地展开协商正体现了协商是“民主的”这一重要特征。

综上所述，协商民主的公共性精神以及平等尊重的审议、包容性以及平等参与这三大特征使人们明确了协商民主中的“协商”和“民主”之含义，从而也使人们明确了其日常政治实践活动中那些属于协商民主的部分或要素。

网络治理的一些做法与协商民主的上述某些关键特征相似。具体而言，网络治理在实践过程中要将各个与之相关的行为者容纳到这一实践活动中去，并且赋予各个行为者以平等的发言权（虽然各个行为者之间在能力与资源上差别非常大），最后，各个行为者在这一过程中所提出的相关建议需要与该群体的公共利益相关或与公共准则关联起来。虽然网络治理这些做法与协商民主的一些关键特征非常相似，但是，这些做法背后的原因与协商民主的诸多特征背后的缘由差别非常大。协商民主的诸多特征背后是一些道德原则，而网络治理的上述做法是来自于审慎原则，即面对差异化日益增强、棘手问题日益增多的社会，单个行为者特别是政府无力应对，所以，面临这种情形，要想确保社会正常地运转下去，如要有效解决诸多棘手问题，人们就需要将各个行为者联合起来共同去应对。在这一过程中，每个行为者之间虽然在能力与资源方面有所差异（私人公司拥有资金与技术，非营利机构拥有政治合法性，政府拥有制定正式法律、法规的权力），但若要试图有效应对日益差异化的社会以及解决棘手问题，人们就需要各个行为者能够有效地进行合作，而这一合作的前提是各个行为者能够参与到相关决策过程中或作出决定。此外，他们对相关的决策或决定都拥有平等发言权，而且，各个行为者针对相应的政策或决定提出的理由必须为其他的行为者所接受或与某些公共原则能够联系起来。否则，如果缺少这些合作的前提，治理网络就无法形成，人们也就无法有效应对差异化日益增强的社会，也无法解决各类棘手问题。

虽然网络治理一些行为特征背后的原因与协商民主类似的关键特征背后的原因差别很大，但是，如果我们不去追究两者之间的差异的话，我们可以将这两者结合起来，同时促使两者的发展：一方面促进网络治理的发展，从而可以使之发挥有效应对差异化社会和解决棘手问题的优势，另一方面促进协商民主的发展，从而可以使之发挥协商民主因其具备的协商与民主要素而使它的决议具有正当性的优势，最终可以有效克服网络治理中所存在的各种问题。我们可以将融合网络治理与协商民主这两个要素的结合物称为“协商式治理”（Deliberative Governance） 〔11 〕119-134，其要素包括包容性、协商以及影响三方面。首先，协商式治理的第一个要素是包容性。同网络治理一样，协商式治理包括诸如私人公司、非营利组织、各类职业团体、公众代表以及各级政府机构等各个利益相关者或行为主体。包容性是网络治理与协商民主都强调的要素，当然，网络治理是从效率，或者更具体地说是从高效地解决问题的角度来强调包容性的。相比之下，协商民主则是从规范性，或者更具体地说是从民主的维度来强调包容性的。其次，协商式治理的第二个要素是协商。协商式治理过程中的各类行为者就各种政策及其后果进行理性讨论，从而最终作出有约束力的决定。协商并不是为了寻求真理，而是为了解决具体问题，因而它具有时间期限。因此，协商式治理中的协商维度一方面顾及到协商民主的首要特征——协商这一重要要素，另一方面它也兼顾治理的目标——有效地解决问题这一维度。最后，协商式治理的第三个要素是影响。广大公民能够通过各类审议渠道将其需要、利益以及观念反映在上述决定中，并且，更重要的是，他们拥有各种渠道能够对上述决定提出异议并促使相关部门、群体对这些异议提出回应 〔4 〕，公民可以通过各种审议渠道将网络治理中出现的非民主倾向、偏离公共利益以及无法问责等问题公之于众，从而在一定程度上有效地解决上述各种问题 〔18 〕。

总之，综合上述分析，我们会发现，协商式治理有助于确保治理既具有效率又是充分具有正当性的理想的治理模式，换言之，协商式治理是推进网络治理与协商民主迅速发展的重要方式。基于此，我们需要大力提倡协商式治理这一治理形态。

三、协商式治理：从理想到现实

目前，面对日益复杂化的社会以及随之而来的“棘手问题”，国内外已涌现出多种多样的协商式治理模式，例如，美国的通过线上对话联结公众与政府、二十一世纪城镇会议、协作学习以及审议式都市规划，巴西的参与式预算以及国内浙江温岭的民主恳谈会和参与式预算 〔19 〕211-272。这些参与式治理模式虽然在解决的具体问题、解决问题的程序以及解决问题的效果上有所差别，但实际上，他们都具备一些“家族相似性”，即都包含上文曾提到的协商式治理的要素：广泛而多元的参与，各个利益相关者之间充分的协商，有效的治理。

一方面，上述诸种协商式治理模式不仅有助于发挥网络治理具有高效能的优势，而且它也可以通过协商民主来应对网络治理中暗含的各种问题，从而最终实现网络治理与协商民主协同发展的双赢结果。但另一方面，现实中的诸种协商式治理模式也面临各种各样的挑战，这些挑战甚至会影响到它们充分有效地发挥其效能。具体而言，现实中诸多协商式治理模式面临难以确定利益相关者、包容与协商之间存在冲突、难以有效区别协商与妥协、在协商过程中难以实现平等以及难以解决各个协商渠道之间的分歧等五方面的挑战。第一，难以精准地确定各个利益相关者。因为某个决定或对某个问题的解决及其解决方式势必会影响一些利益行为主体，但是，这一影响对于所有行为主体而言并不是完全相同的，所以，我们面临的一个非常尴尬的问题是需要采取什么样的标准来将一些行为者纳入到协商式治理活动之中，将另外一些行为者排除在外而不予以考虑。第二，包容性与协商之间存在冲突。将广大利益相关者或行为者容纳到协商式治理活动中，或简言之，包容性是协商式治理的必然要求，而协商也是协商式治理的重要特征，但事实证明，在协商民主的实践过程之中，包容性与协商往往是相冲突的，即协商活动所囊括的利益相关者越是多元，利益相关者之间的差异越大，他们之间进行理性协商的可能性就越小；反之，利益相关者的诉求越倾向于单一性，他们之间的差异就越小，他们进行理性协商的可能性就越大 〔20 〕84-124。同样，在协商式治理实践活动过程中，人们也会遇到类似的问题，面对这一情况，人们由于缺乏相应的应对这种情形的准则从而需要根据具体的情形在包容性与协商之间进行权衡，所以，人们在协商式治理实践过程中会面临许多不确定性。第三，较难区别出协商与妥协之间的差别。正如协商是协商民主的重要特征一样，协商也是协商式治理的重要特征，协商如上所述意味着人们在说明其理由时需要秉承公共性精神以及平等尊重的态度，在协商过程中，人们通过交流会改变自己对某些问题或议题的看法，从而在一定程度上达成共识（consensus）③。但问题在于，在协商民主实践以及协商式实践过程中，人们如何区别协商与妥协（compromise）之间的差别呢 〔21 〕91-92？毕竟，有时，协商与妥协之间的差别非常小，不仅如此，更为关键的是，在现实之中，人们更愿意承认最终实现的结果是通过妥协实现的而不是通过人们改变自己的观点而实现的 〔14 〕。第四，难以确保各个利益相关者平等地参与协商。就像平等参与既是协商民主的要求也是实现有效网络治理的前提条件一样，它也是实现有效协商式治理的一个条件。但是在具体的协商式治理实践过程中，由于各个利益相关者在各自所拥有的资源、禀赋以及政治地位上都是非常不平等的，那么，在这种不平等的前提之下，人们如何能确保各个利益相关者是平等地参与到这一过程之中而不只是形式上的平等参与？第五，缺乏解决分歧的机构。虽然普通公民可以通过各式各样的协商渠道将自己的需求、观念以及价值呈现在共同决定或政策之中，并且可以对这些决定与政策提出批评，但这其中的关键问题在于，当不同的协商渠道提出的观点或意见不一致甚至是相反时，人们应该如何应对以及解决这一问题？因为，在各种协商渠道之上并不存在一个人们可以在其中进行解决分歧的机构。

以上五个问题是人们在现实中实践协商式治理时可能面临的诸多挑战。人们可能没有解决所有这些问题的“万能药”，因为，各种协商式治理形式之间不仅差别非常大，而且，更重要的是，它们各自所面对问题的具体呈现形式差别也非常大。虽然如此，但是在笔者看来，人们至少可以采用在具体开展协商式治理之前通过公共媒体发布协商式治理的具体操作议程、正确安排所要讨论议题的顺序、设置上诉委员会或仲裁机构等途径来分别应对这些挑战。

首先，在具体开展协商式治理之前通过公共媒体公布协商式治理的具体操作议程。对于如何确定各个利益相关者这一难题来说，人们可以将要讨论的议题或议程通过公共媒体公布出来，如果有利益相关者感到自己的利益被忽略甚至是受到损害时，他们可以通过选举代表甚至是通过自己亲自诉诸媒体来表达这一点，从而使协商式治理的其他行为主体不至于忽略他们的利益诉求。其次，正确安排所要讨论议题的顺序。对于如何将包容性与协商协调起来这一难题而言，人们在保证利益相关者基本被包容进协商过程之中的前提之下，在确定协商的议程过程中，可以按照争议程度高低对大家共同关注的议题进行排序，然后，依次讨论争议程度从低到高的相关议题。按照这种方式，人们通过对一些差异程度较低的议题进行协商可以加深彼此的理解，从而为协商并解决争议程度更高的议题做好铺垫。最后，设置上诉委员会或仲裁机构。对于从第三个到第五个问题而言，各个利益相关者在开展协商之前可以联合相关政府或法律机构成立一个由政府或法律机构为主导的上诉委员会或仲裁机构，并规定任何利益相关者如果在参与协商式治理过程之中发现诸如该过程是妥协而非协商，或者是发现协商治理过程中存在歧视的问题，或者在他们发现观点相互冲突而无法通过协商来解决时，可以随时诉诸这些上诉委员会或仲裁机构，然后由其进行调查或进行仲裁。此时，参与协商式治理的各个利益相关者需要针对这些上诉委员会的调查结果或仲裁作出恰当的回应。对于那些无法作出恰当回应的协商式治理形式，上诉委员会或仲裁机构有权对这些协商式治理主体予以惩罚。

当然，上述解决方案只是笔者根据自己的理解提出的应对协商式治理过程中可能出现的诸多挑战的一点初步设想。重要的是，人们更需要在具体实践过程之中探索各种解决这些问题的方案或措施，或者说，在这一探索过程中，人们需要秉持一种实用主义的精神，即在具体的环境之下、针对具体的问题提出具体的解决方案 〔22 〕。总之，人们只有通过积累相关的应对各种挑战的经验才能逐渐克服在协商式治理过程中涌现的诸多问题或挑战，也只有当人们成功解决这些问题或成功地应对这些挑战时，协商式治理的优势才能体现出来，才能实现网络治理与协商民主的共同发展。

目前，我国正在努力促进国家治理与协商民主的发展，而协商式治理是加快促进这一发展进程的有效手段。一方面，在理论层面，我们可以深入挖掘中国传统与马克思主义传统之中的相关思想理论资源来为我国促进协商式治理的发展提供理论支撑 〔23 〕；另一方面，在现实层面，我们可以针对我国已有的各种具体协商式治理实践形式中涌现出来的问题提出相应的对策，并且进一步探索新的协商式治理实践形式。总之，通过理论与现实层面的努力，我们可以有效推进我国协商式治理的发展，从而最终实现协商民主与国家治理的协调发展。

注 释：

①由于很多学者将网络治理看作是治理的“最典型性特征”或者说是治理发展的最新阶段，所以，笔者将治理等同于网络治理。参见Stephen B：《 Andrew H. Rethinking Governamce： The Centrality of the State in Modern Society》 ，Cambridge： Cambridge University Press， 2009年，第55-56页。

②关于网络治理形成与演变的论述参见埃里克汉斯·克莱恩、基普·柯本让：《治理网络理论：过去、现在和未来》，程熙、郑寰译，《国家行政学院学报》，2013年第3期。

③协商民主理论家们对协商民主实践的目标是否能达成共识这一点存在争议。参见John S.：《 D. Foundations and Frontiers of Deliberative Governance 》，Oxford： Oxford University Press， 2010年，第35-38页。

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责任编辑 周 荣