现代农机合作社政府管理的绩效评价*——基于黑龙江省44家现代农机合作社的调查

张　梅，杨志勇，高志杰

（1.东北农业大学经济管理学院，哈尔滨　150030；2.黑龙江东方学院，哈尔滨　150066）

现代农机合作社政府管理的绩效评价*
——基于黑龙江省44家现代农机合作社的调查

张梅1，杨志勇2，高志杰1

（1.东北农业大学经济管理学院，哈尔滨150030；2.黑龙江东方学院，哈尔滨150066）

农机合作社在现代农业建设和维护国家粮食安全中发挥重要作用。由于大量的国家财政投入，农机合作社的发展与各级政府管理部门的管理效能密切相关。以黑龙江省44家现代农机合作社为调查对象，从农机合作社发展中的政府管理效果和农机合作社对政府管理的认知两方面评价政府管理部门绩效。结论指出政府管理部门在农机合作社内部制度建设、财务管理规范化、民主管理推进、农机设备硬件建设等方面的管理效果较好。在规范内部建设、财务管理监管和涉农政策落实方面，农机合作社管理者对政府管理部门的评价较高，但是工作效率和拓宽融资渠道方面政府职能还有较大提升空间。最后从完善政府部门的监督职能、整合部门和流程、拓宽融资渠道及保持农机合作社经营自主性等方面提出政策建议。

现代农机合作社；管理绩效；认知度；融资

一、引　言

近年来，农机合作社在促进农业社会化服务、推动农业技术进步和创新、加速农村一二三产业融合、实现农业规模化经营等方面发挥重要作用。中共中央和国务院高度重视并出台政策鼓励农机合作社发展。据中国农机网数据显示，截至2015年底，我国农机合作数量已达5.4万个，入社社员达190万人。黑龙江省是我国最大的粮食主产省，农机合作社在推动现代农业建设和保障粮食安全方面起到重要作用。截至2014年底，黑龙江省拥有农机合作社1 107家，总投入131.4亿元，其中农机装备投入104.1亿元，配备大型先进农机装备4.9万台（套）。虽然黑龙江省农机合作社数量在全国不占优势，但经营规模较大（注册资本通常是1 000万元和2 000万元），且一般拥有大马力农业机械设备，粮食增产效果明显。2014年农机合作社粮食总产量达128.6亿斤，占黑龙江省粮食总产量的10.3%。从全国来看，黑龙江省现代农机合作社的发展具有较强典型性。

实践证明，合作社发展需要政府提供有效的公共服务。我国《农民合作社法》第七章明确提出政府在农民合作社发展中的扶持和服务作用。由于黑龙江省农机合作社资金构成中国家财政扶助资金比例较大（40%～60%），其发展与各级政府管理部门的管理效能密切相关。本文从农机合作社运营效果和现代农机合作社管理者对政府管理的满意度两方面评价政府部门管理绩效，为政府管理部门提高管理效能提供政策建议。

二、现代农机合作社政府管理机构及职能

黑龙江省政府部门对农机合作社实行省、市、县三级纵向管理体制，各级农业委员会是最高行政管理部门。基中省县级部门承担主要管理责任，省级负责全省农机合作社的扶持、服务、监督和协调工作，拟定现代农机合作社政策并组织实施，对各地区农机合作社上报的申请材料做最终审批等；县级直接管理农机合作社（见表1）。各级农业委员会下设农村经济体制与经营管理处、农业机械化管理局，以及农技推广中心等部门，对农机合作社实施横向管理。农机局的职能是指导农业机械化推广体系改革与建设，指导农机作业质量、维修质量和售后服务的监督管理，依法组织实施农业机械安全监理和试验鉴定等有关工作，指导农机化生产和农机作业安全管理等。农经站指导农村土地承包、承包经营权流转和承包纠纷仲裁管理；指导农机合作社组织建设；审计现代农机合作社财务问题的同时指导其内部审计；指导现代农机合作社收益分配。农技推广中心承担科教兴农工作，负责培训现代农机合作社种植、栽培、田间管理、良种繁育等技术；依托现代农机合作社土地开展试验示范及推广新品种、新技术工作；实施农技推广人员“扎根工程”，指导现代农机合作社发展等。此外，与农机合作社密切相关的部门还包括工商、税务、发改委、司法、水利、商务粮食、国土资源等部门，县级、乡镇地方政府等。

表1　县级农机合作社主管部门职能分布

三、现代农机合作社发展中的政府管理绩效评价

为了解黑龙江省现代农机合作社发展中的政府管理绩效，主要从黑龙江省现代农机合作社发展中的政府管理效果和农机合作社对政府管理效果的认知两方面进行绩效评价。实地调研黑龙江省哈尔滨市呼兰区；齐齐哈尔市克山、克东县；黑河市孙吴县、北安市；绥化市海伦市等地，包括黑河市孙吴县桦林现代农机专业合作社、克山县仁发现代农机专业合作社、克山县更好现代农机专业合作社等44家农机合作社。选择的农机合作社基本运营三年以上，且经营状态较好（见表2）。

表2　调查样本基本情况

（一）现代农机合作社发展中政府管理效果评价

在农机合作社管理中，政府管理重点是制度建设、机械监督、财务管理和规范发展等，本文从农机合作社内部制度建设、财务管理、民主管理、农机具配备等方面，通过分析合作社运营效果评价农机合作社的政策绩效。

1.农机合作社内部制度建设趋于规范

由表3可知，农机合作社内部管理较规范，均具有内部章程；81.82%的合作社设有理事会与监事会并发挥作用；86.36%具备财务会计制度。这与黑龙江省农机局推广下发的农机合作社示范章程紧密相关，合作社在实际运营中有章可依。

表3　农机合作社制度建设调查结果

农机合作社制度建设也存在问题，只有38.64%的农机合作社配备专业会计，会计人员主要由村内会计担任，或由乡镇经管站人员代工。村内日常账务业务处理较熟练，但对合作社财务管理较陌生，乡镇经管人员服务区域有限，影响财务管理的规范性。在机务管理制度方面，许多农机合作社仍采取粗放式管理，并未建立岗位责任制和承包责任制，机械维修保养不符合规范、损耗严重。另外，调研中的农机合作社几乎均未从外部聘请专门的职业经理人或具备现代企业管理技能人员，基本由农机合作社核心人员管理，不利于农机合作社实施产业升级、拓展市场。

2.财务管理制度相对健全

38家农机合作社（占比86%）设有财务会计制度，且独立建账，其中29家农机合作社参照省经管总站制表下发的年终决算报表“十表一书”（即年度决算财务状况说明书、土地经营收入决算表、土地经营支出决算表、农机作业收入决算明细表、农机作业支出决算明细表、总收入总支出总盈余决算表、成员分配明细表、经营效益表、资产负债表、成员权益变动表、12月份科目余额表），说明全年财务、收益分配、经营情况。这样便于政府管理部门全面了解农机合作社经营与发展情况，统一制表便于横向比较数据。据调查，目前只有省级示范社、规范社和拟申请国家级示范社和省级规范社的农机合作社采用决算报表形式，调研中有5家农机合作社仍存在账簿混乱、财务数据不完整等问题。盈余分配管理也是农机局和农经站关注的重点，调研中农机合作社主要存在三种分配方式。

（1）仁发模式

作为国家规范社代表，仁发模式是省级管理部门首推的财务管理模式，即合作社将总盈余的60%按交易量（土地入社面积）分配；剩余按国家投入、个人公积金账户、个人投入部分的成员权益分配。

（2）保底收入+折股收入

先将总盈余一部分用于支付土地入社的保底地租，具体标准参照当地土地交易价格；再将剩余盈余按土地折资、个人投入、国家投入部分分配。

（3）保底收入+股份收入

预先确定每垧地的产量标准，对社员入社土地部分按预定产量保底分配，超出部分收益由合作社与农户分摊；对于资金入股的社员，确立每股股份标准，分配营业额超出资金投入部分。

农机合作社财务管理也存在问题，如盈余分配顺序不符合财务会计制度要求（后提公积金，为使在账户处理上交易量分配部分不低于60%）、不处理资本公积、农机作业服务收入实行统一定价（每亩25元）等违背会计制度的处理。一部分合作社管理者因不了解合作社交易量分配、土地入股分配和资金分配的相互关系，选择易处理的股份化分配方式，或是对国家投入资金部分未做到平均到户的量化处理。

3.基本实现民主管理

根据合作社法和省农机局下发的《农机合作社章程》范本规定，重大事项的决策要召开社员大会，同时实行“一人一票”的决策机制。调研中的农机合作社基本上召开2次以上社员代表大会，时间集中于春种和秋收时期。农机合作社重大事项决策方式见表4。72%的样本实行一人一票制，可见政府在合作社民主管理方面引导、宣传、监督工作效果较好。但在民主管理的实际执行中，诸多因素影响社员参与民主管理，如管理者领导方式、土地流转方式、大股东股金分布、社员土地面积、社员农业收入占家庭收入比例等。

表4　农机合作社决策方式

4.农机合作社机械设备购置和配套设施建设良好

农机合作社的农机设备购置自主性加强。2009年以前，黑龙江省农机局对农机合作社机械配置大部分实行捆绑式扶持，农机设备只能在政府采购名录中选择，未充分考虑农业机械的地域性和品种限制，导致很多机械难以应用于实际生产。2009年后，黑龙江省农委坚持贯彻落实市场配置原则，满足条件的农机合作社在中标企业清单中可自主选型，在选型过程中给予指导建议，推动农机合作社实现全程机械化。2014年“东金明斯克”事件曝光后，政府采购更加透明化，基本杜绝硬性摊派现象。目前，各农机合作社配备的农机具主要以国产农机具为主，但大马力机械主要选取进口机型，包括凯斯、约翰迪尔等国际品牌。场库棚建设也是政府管理部门的建设重点，黑龙江省农机局指导农机合作社改、扩建场地。样本中39家农机合作社实现统一管理农机具要求，达到农业机械入库、农业机具进棚，有配件库、维修间和办公培训场所标准，并按照建设要求在农机合作社主建筑上挂置合作社标识。

（二）现代农机合作社对政府管理效果的认知

由于管理者和被管理者信息不对称，农机合作社的需求和政府管理部门的职能供给方面存在偏差。为此，以农机合作社作为管理对象设计调查问卷，将农机合作社管理者作为调查对象，评价政府管理部门满足合作社需求的实现程度。问卷以对政府管理的满意度为评价标准，从提升农机合作社市场竞争力、技术培训和人才引进、规范内部制度建设、拓宽融资渠道、财务管理监管、政策落实、规范化标准设定、工作效率八个方面调查政府管理工作满意度。设立五级评价标准，分别为非常满意、基本满意、一般、不太满意、不满意，调查结果见表5。

表5　农机合作社对政府管理的满意度评价　（%）

从调查结果看，在规范内部制度建设、财务管理监管和政策落实方面，农机合作社管理者对政府管理部门评价较高，这些是政府管理部门的建设重点。合作社管理者对政府管理部门在民主管理、财务管理和机务管理的规范化制度建设方面工作给予较高评价。在农业政策方面，农机合作社普遍满意目前出台的各项优惠政策，希望政府继续加大财政贴息力度和农机购置补贴的倾斜力度，并高度关注政府政策是否能保持持续性和稳定性。

在技术进步和人才引进、规范化标准制定、提升市场竞争力等方面，农机合作社管理者对政府管理部门的评价为基本满意。实际上，县级农业推广部门主观上积极实施农机合作社培训工作，但由于事权和财权不对等、技术人才限制等因素，政府部门的技术培训内容和形式大多得不到农机合作社认可，普遍认为培训内容理论性强，难以满足合作社需要，授课教师知识老化、讲解枯燥。同时，政府在人才引进方面作为有限，合作社人才缺口大。在扶持合作社标准设定方面，规范社和示范社普遍较满意，但其他合作社认为政策扶持过于“扶优扶强”，评价指标多与硬件建设有关，很多刚起步但收益较好、内部管理较完善的合作社很难在短期内达标。在提升市场竞争力方面，过半数的农机合作社对政府管理工作评价一般，农机合作社管理者认为合作社目前是弱势群体，其产品由于质量审批困难、绿标申请手续繁杂、价格过高等因素而无自主品牌，很多产品无质量认证，在销售方面存在卖难问题，而政府在这方面作用有限。

农机合作社管理者对政府管理不满意评价体现在两方面：一是工作效率待提高，主要反映在项目审批手续复杂、需多部门报备、政府各部门内部缺乏协调等方面。申报项目往往需要工商、农机、环保、财政等多个部门审批，耗时耗力，有时申报一个项目需半年时间。二是拓宽合作社融资渠道作用较小。农民合作社融资难是农机合作社的主要制约因素，农机合作社需要大量资金满足土地流转和机械投入需要，但银行贷款困难和利息过高是目前农机合作社融资的主要障碍。目前，政府管理部门的工作是协调农机合作社与金融部门之间出现的问题，融资问题仍靠农机合作社自行解决，政府在金融支持方面作用较小。

四、结论及政策建议

（一）结论

本文以黑龙江省44个农机合作社为调研对象，从农机合作社发展和合作社管理者对政府管理部门满意度评价两方面评价政府管理部门绩效，得出以下结论：政府管理部门在促进农机合作社发展中起重要作用，政府管理部门在农机合作社内部制度建设、财务管理规范化、民主管理推进、农机设备硬件建设等方面管理效果较好，人才引进、财务和民主管理监督方面需要加强；农机合作社管理者对政府管理部门规范内部建设、财务管理监管和涉农政策落实方面评价较高，政府在技术进步和人才引进、规范化标准制定、提升市场竞争力等方面需调整和改善；政府工作效率和拓宽融资渠道等方面有较大提升空间。

（二）政策建议

1.完善政府部门对农机合作社的管理职能

完善政府部门在财务、国家投入资产、绩效考核方面的监督职能。合作社作为一种特殊市场主体，需要政府基于其组织本质特征，给予适度干预，为其发展创造良好环境。政府部门应组织农机合作社会计人员实务培训，制订切合实际的合作社财务管理细则，规范财务管理制度，引入第三方审计试点。制定农机合作社破产、合并流程，从而避免国家财产及社员利益受损。加强对合并、破产农机合作社的监管。

2.通过部门与流程整合提高政府部门工作效率

农机合作社的管理职能由不同部门行使，造成多头领导和协调困难现象。应按地域设立综合的农机合作社指导办公室，协调各职能部门间关系，提高管理效率。同时，简化农机合作社申报项目流程，降低合作社申报成本。为避免奖励标准的“择优化”趋势，应采取先建后补的奖励方式。

3.运用经济杠杆拓宽农机合作社融资渠道

应建立以政府为主体的担保基金和风险专项基金，为农机合作社资金融通提供资金担保平台。完善政府为主导的农业政策性保险和再保险体系，降低农机合作社融资风险。四是保持农机合作社的经营自主性。农机合作社对政府机构依赖性较强，对政策高度敏感。应理顺政府管理部门与农机合作社关系，政府部门减少对合作社经营事务的参与。政府管理部门应立足于为农机合作社进入市场提供指导和引导服务，通过完善技术、信息、人才、资金等生产要素市场来提高农机合作社的市场竞争力。

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Performance Measurement of Government's Management Role in Modern Agricultural Machinery Cooperative Development——Based on Investigation on a Sample of 44 Modern Agricultural Machinery Cooperative in Heilingjiang Province

ZHANG Mei1，YANG Zhiyong2，GAO Zhijie1
（1.School of Economics and Management，Northeast Agricultural University，Harbin 150030，China；2.East University of Heilongjiang，Harbin 150066，China）

Modern agricultural machinery cooperative play important role in modern agriculture construction and national crops safety.In China，modern agricultural machinery cooperative's development is heavily dependent on government management efficiency，because the latter invest a lot of capital to them. This paper investigated on a sample of 44 modern agricultural machinery cooperative in Heilongjiang Province，made performance measurement on government management，from the government management effects in modern agricultural mechinery developments and their satisfaction degrees to government's two sides.It indicated government management on modern agricultural machinery cooperative internal institution construction，financial management standardization，diplomatic management impetus and agricultural instruments built were better.From the angle of modern agricultural machinery cooperative，they made high value on government's role in normalizing their internal institutions，financial supervision and policies implements，but government's work efficiency and increasing capital channels were needed to be improved.It suggested that the government should make effort in perfecting supervision，integrating department and procedures，increasing capital channels and keep modern agricultural machinery cooperative management independence.

modern agricultural machinery cooperative；management performance；satisfaction degree；finance

F306.4

A

1674-9189（2016）03-0019-07

*项目来源：国家社会科学基金项目（13CYZ097）；黑龙江省社会科学基金项目（13E053）。

张梅（1975-），女，博士，教授，研究方向：农村合作经济。