论区域法律治理中的地方自主权

2016-09-10何渊

现代法学 2016年1期

摘要：区域合作中的地方自主权涉及中央和地方的事权分工，是我国区域法律治理中不容忽视的重大宪法问题。从区域治理的历史变迁和区域合作协议的文本考察来看，地方政府拥有的自主权呈现出不断扩张的趋势。地方政府自由行使区域合作中的自主权是法律的常态，而中央政府对区域合作行使批准权则是法律的例外。而这种地方自主权主要来自于宪法的规定和中央的授权。只有影响中央和地方的政治平衡的区域合作协议才需得到中央的批准，包括可能涉及中央最终决定权的区域合作协议，可能影响中央控制力的区域合作协议，以及可能影响协议非成员方利益的区域合作协议。基于合作单一制理论，中央对区域合作的充分参与是地方自主权的法律支撑。

关键词：地方自主权;区域法律治理;区域合作协议;功能性中央权威标准;政治平衡

中图分类号：DF2

文献标志码：ADOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2016.01.05

随着全球化与大数据时代的到来，特别是国际自由贸易的兴盛，以领土为界限的中央与地方之间的传统支应关系不复存在，地方政府不可避免地直接面临着全球性竞争，抱团取暖式区域合作和区域经济一体化也成为地方政府必然的选择。而在我国单一制背景下，一个不能回避的问题是区域法律治理中的中央与地方的关系，主要表现为省级政府在区域合作事务中的地方自主权。

以三峡电站的税收为例，由于1994年以来的分税制改革并没有涉及地方之间横向分配机制问题，中央政府决定按照《长江三峡工程建设移民条例》确定的三峡淹没土地比例来分配留给地方的税收

《长江三峡工程建设移民条例》（2001年国务院299号令）第46条规定：“三峡电站投产后缴纳的税收依法留给地方的部分，分配给湖北省和重庆市人民政府，用于支持三峡库区建设和生态环境保护，并规定具体的办法由财政部会同有关部门制定，报国务院批准后实施。”，但湖北省认为三峡电站税收与税源严重背离，要求国家调整三峡电站税收分配政策;而重庆市则认为两地应当分享税收收益权，并进行合理的分配[1]。在三峡电站的水资源费问题上，中央政府决定还是按照三峡淹没土地比例来分配留给湖北和重庆的水资源费

按照《关于三峡电站水资源费征收使用管理有关问题的通知》的规定，三峡电站水资源费收入的10%上缴中央国库，其余90%按比例（湖北省16.67%、重庆市83.33%）在湖北省和重庆市之间进行分配。，但湖北却认为分配比例不能以中央的行政决定为依据，而应当根据《水法》及《取水许可和水资源费征收管理条例》等规定，除中央部分外，全部留在湖北[2]。不难看出，这种由中央政府单方来决定地方政府间横向利益配置的模式在合法性和合理性方面都遭到了质疑和挑战。那么，湖北省和重庆市这两个省级政府在现行法律框架下是否拥有足够的自主权，能否自行通过缔结区域合作协议的形式来协商分配地方税收和水资源费等横向利益？此类区域合作协议到底是否需要得到中央政府的批准呢？

事实上，我国区域法律治理的实践并不是市场的自发秩序，而是国家通过公权力强力推进的结果，具体表现为国家与社会的关系以及公权力相互间的关系[3]。因此，我国的公法学有必要关注区域法律治理机制的合宪（法）性，尤其是中央和地方的事权划分

参见《中共中央关于全面推进依法治国重大问题的决定》第3条第1款：“推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度，强化中央政府宏观管理、制度设定职责和必要的执法权，强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责，强化市县政府执行职责。”，具体表现为地方自主权和中央领导权

主要依据是《宪法》第3条第3款“民主集中条款”规定的“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”及《宪法》第89条第4款“国务院领导条款”规定的“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”。相关条款还包括《宪法》第89条第6款规定的“领导和管理经济工作和城乡建设”，《宪法》第89条第7款规定的“领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作”以及《宪法》第89条第8款规定的“领导和管理民政、公安、司法行政和监察等工作”。的法律边界。该问题的解决将有助于界定我国省级政府在区域法律治理中处理跨区域事务的自主权范围，也有助于为国务院在中央和省级政府权限划分中如何为保障地方自主权提供理论支撑，从而最终促进我国区域合作的顺利开展以及区域经济一体化的有序实现。

一、中央监管下的地方自主权——基于实践的考察

（一）历史阶段的划分

我国区域法律治理的历史变迁，大致可以分为三个阶段：

第一，中央指令、地方服从阶段（1949-1993年）。这个阶段大致从建国之初到1993年《宪法修正案》确立市场经济为止，其主要时代特征是弱规范性下的强制性区域政策变迁。这

一阶段中央通过合并、兼并及联盟等改变现有行政区划的方式，以单一、全功能、有力的、普及性的整体大政府取代区域内所有或大部分小政府[4]，从而实现向地方实施区域政策的目的。无论是建国初期的大区行政体制改革（1949—1954年）[5]，还是向西平衡发展阶段（1949-1978年），抑或是向东倾斜的非均衡发展阶段（1979-1990年）[6]无不体现了上述特征。这与我国当时实施的计划经济体制是完全契合的，即强调跨区域事务应当由中央政府统一安排，按计划行事，省级政府基本上没有裁量余地，强调中央的领导权，对于地方的自主权和主观能动力有所忽略。

但由于辖区本位主义带来的改变行政区划的不易性，法律依据的不足导致促进机制的缺乏性，这一阶段的区域治理总体而言成效并不显著。上海经济区就是其中的一个例证，中央政府通过成立国务院上海经济区规划办公室的方式来解决“长三角”地区条块矛盾，试图创造出一条依靠中心城市发展经济的路子，从而推进长三角的区域一体化，结果“经济区理想遭遇行政利益”[7]。

第二，中央规划、地方执行阶段（1993-2014年）。这一阶段以1993年《宪法修正案》确定市场经济为开端，以1994年开始的分税制改革为标志，以2003年《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》的出台为高峰。这一阶段的主要时代特征是弱规范性下的区域政策变迁，即在强调中央领导权的前提下，通过分税制改革赋予地方自主权而产生自发力量，这种地方主观能动力制度设计实际推动了中央规划的区域政策在地方的执行，最终满足区域内公民的多元与多样化的需求。在这一阶段，区域法律治理主要解决的是由都市化和城镇化带来的区域经济一体化的功能整合问题，即通过分税制授予地方一定的自主权来进一步提升地方政府的行为能力，实现地方政府间的合作共赢。这与公共选择理论主张的最能响应公民需求的多中心或多核心的政治体系是一致的[4]。

在这一阶段，我国的区域法律治理取得长足进展。初步发展了具有中国特色的区域合作协议、区域性组织、区域协作立法、区域行政规划和区域行政指导等五种区域法律治理机制[3]，形成了南部“珠三角”，东部“长三角”，北部“东三省”，西部“新疆乌昌”、“长株潭城市圈”、“武汉城市圈”、“成渝城市圈”和河南“中原经济”区以及“长江经济带”等诸多经济圈。但由于地方自主权的缺乏带来地方政府能力的有限性，弱规范性导致的区域合作法律依据和合作协议法律效力的缺失性，区域法律治理遭遇了“表面热闹，内在迷失”的窘迫境界。以长三角为例，除了旅游、产权交易等少数领域已取得进展外，绝大多数领域仍处于举步维艰的困境[8]。

第三，地方自主、中央监管阶段（2015年开始）。这一阶段属于未来的理想阶段，以2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的出台为起点。随着世界银行提出“治理危机”的概念，各国政府开始运用“治理”新理念来推进机构改革，政府职能移转出现三个典型特征：向上移转，出现了国际组织;向下移转，出现了地域、地方与社区;向外移转，则出现了NGO、公司化与民营化[9]。中国的情况也是如此，在这种全球化、区域化和社会化的趋势之下中央政府赋予地方政府更多的自主权，地方政府将成为区域法律治理的主力军，而中央政府则处于法律监管的地位。这使得地方政府之间有能力按照新区域主义理论的要求“在区域内地方政府、社区组织、企业组织及非营利组织间建构分工合作关系，形成地方法律治理等策略性的伙伴关系” [4]。

区域法律治理的历史变迁表明，中央政府授予地方政府的区域合作自主权将越来越大。这不仅是全球化和区域一体化的客观要求，而且也是中央政府的重大区域战略之举，与世界各国的地方分权趋势也是完全吻合的。

（二）区域合作协议的文本考察

区域合作协议机制最早起源于行政区域边界纠纷的处理，20世纪90年代开始运用于中央与地方共建高等院校，21世纪初广泛运用于“长三角”区域经济一体化进程中的政府间合作，后被“珠三角”、“京津冀”及“东三省”等区域纷纷效仿。事实上，区域合作协议机制已成为我国区域合作实践中运用最为广泛的一种区域法律治理机制[3]。通过对现有的125个区域合作协议的文本分析[10]，以中央政府的作用为标准，我们作如下分类：

第一类，经过中央政府或上级政府批准的区域合作协议。这类区域合作协议通常以附款的形式主动寻求中央政府的批准，共有6个，占总数的4.8%。其中包括经过中央政府及其部门批准的区域合作协议，如《泛珠三角区域外经贸合作备忘录》在缔结之前取得了国务院港澳事务办公室的批准;《泛珠三角九省（区）海关积极参与和推动区域合作的十项措施》获得了海关总署的批准

参见《泛珠三角九省（区）海关积极参与参与和推动区域合作的十项措施》导言，“为使海关更好地参与、支持和推动泛珠三角区域合作，确保货畅其流，守法便利，经泛珠三角九省（区）海关共同研究并报海关总署批准”。。还包括经过上级政府批准的区域合作协议《沪苏浙共同推进长三角创新体系建设协议》在缔结之前主动寻求两省一市政府的批准

参见《沪苏浙共同推进长三角创新体系建设协议》第9条第2款规定：“本协议先由两省一市科技行政管理部门草签，报两省一市政府批准后正式签约。”;《粤港科技合作协议》的生效条件则是经由上级主管部门批准

参见《粤港科技合作协议》第7条第2款规定：“本《科技合作协议》于二OO四年五月十二日在澳门特别行政区签署，共两份，分别报上级主管部门审批。批准后即生效。”。

第二类，经过中央政府或上级政府备案的区域合作协议。这类区域合作协议在实践中并不多见，只有1个，仅占总数的0.8%。如《泛珠三角经济圈九省区暨重庆市道路运输一体化合作发展2003议定书》以附件的形式主动寻求交通部的监督，而监督形式为备案

参见《泛珠三角经济圈九省区暨重庆市道路运输一体化合作发展2003议定书》第8条规定：“本协定书一式十一份，十方各执一份，报交通部一份，各方签字后生效。”。在实践中，区域合作协议的批准和备案的法律界限是模糊不清的，缺乏明确的法律标准和适用规则，大都属于地方政府的自主性选择。

第三类，经过中央政府或上级政府参与的区域合作协议。这类区域合作协议在前言、附款或新闻报道中体现中央政府或上级政府参与，共有11个，占总数的 8.8%。参与的形式主要包括：其一，中央政府及其部门作为区域合作协议缔约主体的参与。如中央政府与香港缔结了《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》

据“新华网”2012年6月25日报道，中华人民共和国商务部安民副部长代表中央政府，与香港特别行政区财政司梁锦松司长，共同签署了《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》文本以及有关磋商纪要。（参见http：//news.xinhuanet.com/zhengfu/2003-06/30/content_944590.htm， 2015-2-12.），教育部与上海市政府缔结了《关于继续重点共建复旦大学、上海交通大学、同济大学的决定》

参见《关于继续重点共建复旦大学、上海交通大学、同济大学的决定》导言部分，“教育部和上海市人民政府（以下简称上海市）经协商，决定在1999年双方签订重点共建复旦大学、上海交通大学和2002年签订重点共建同济大学的协议基础上，继续重点共建复旦大学、上海交通大学、同济大学”。。其二，中央政府或上级政府对区域合作协议缔结过程的参与。如科技部和八省区主管科技的省领导对《泛珠三角区域科技创新合作框架协议》的指导和支持

参见《泛珠三角区域科技创新合作框架协议》导言部分，“在科技部的指导和支持下，经过充分讨论，达成如下框架协议”。该协议的附款部分，“各省区科技部门应主动向主管省领导汇报，建议由广东省政府邀请八省区主管科技的省领导，于11月底共同签订本协议”。，水利部珠江水利委员会牵头组织签订了《泛珠三角区域水利发展协作倡议书》

参见《泛珠三角区域水利发展协作倡议书》导言部分，“由广东省水利厅倡议，水利部珠江水利委员会牵头组织，……得到水利部、广东省委、省政府的高度重视和支持”。。其三，中央政策对区域合作协议的指导性参与。如国家工商总局的工作部署对《泛珠三角区域工商行政管理机关推进社会主义新农村建设合作协议》的指导

参见《泛珠三角区域工商行政管理机关推进社会主义新农村建设合作协议》导言部分，“围绕国家工商总局提出的‘发挥工商行政管理职能，推进社会主义新农村建议’”。。国家领导人的重要指示和理论对《泛珠三角区域合作发展规划纲要（2006-2020年）》的指导

参见《泛珠三角区域合作发展规划纲要（2006-2020年）》导言部分，“有利于落实中央提出的科学发展观，……根据胡锦涛总书记关于做好泛珠三角区域发展战略规划的重要指示精神……特制定泛珠三角区域合作发展规划纲要”。。

第四类，完全地方自主的区域合作协议。这类区域合作协议共有107个，占总数的85.6%。它们涉及交通、能源、贸易、农业、投资、旅游、就业服务、科教文化、环境保护、信息合作、水利发展、法律服务、体育交流、行政界线管理、价格协作、食品药品监管、工商质监执法及公共卫生等诸多领域[10]。不难看出，我国实践中的绝大多数区域合作协议系地方政府自主签订，并没有出现中央政府的全程主导、事中参与或事后监督等现象。

由此看来，我国区域合作主要是地方政府的自主权，体现的是地方对中央法律和政策的主动回应和执行。后来才有了特定条件下的中央政府的参与，包括作为缔结主体的参与、接受批准和备案的参与以及观摩式参与[3]。而中央政府在区域合作中的主要作用是法定条件下的事前、事中的程序性参与以及事后的法律监管，体现的是《宪法》第3条规定的民主基础上的中央“集中”和《宪法》第89条规定的中央“领导权”。而目前导致我国区域合作停滞不前的重要原因是地方政府不知道是否有权自主进行区域合作，也不知道未经中央批准的区域合作协议是否具有法律效力。这些问题的解决有待于明确界定区域合作中的地方自主权的法律属性以及地方自主权和中央领导权的法律界限。

二、地方自主权的法律属性——基于二分法的中央授权理论

我国宪法没有具体界定区域法律治理中的中央权力和地方权力的法律边界，国务院组织法、地方人大和地方政府组织法并没有涉及具体的中央和地方事权分工，我国也未曾制定过《地方自主法》或《中央与地方关系法》来明确阐述区域法律治理中的中央领导权和地方自主权。但《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》第38条规定：“属于全国性和跨省（自治区、直辖市）的事务，由中央管理，……属于面向本行政区域的地方性事务，由地方管理，……属于中央和地方共同管理的事务，要区别不同情况，明确各自的管理范围，分清主次责任。”

而《宪法》第107条规定，地方政府管理的仅仅是“本行政区域内”的事务

《宪法》第107条规定，“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员”。。《中共中央关于全面推进依法治国重大问题的决定》第3条则规定，强化省级政府统筹推进“区域内”基本公共服务均等化职责。跨省（自治区、直辖市）的区域合作事务似乎仅仅是中央的事权。但已有研究却表明，中央政府对跨省区域合作没有进行指导，而对一个省级行政区之内的区域合作却进行了领导[3]。由此看来，单纯的“跨区域性”因素并不是决定中央和省级政府事权分工的唯一标准，甚至还不是决定中央是否对地方政府实施领导权的唯一标准，需要综合判断。

（一）非“跨区域性”的地方自主权

1.协议的非自动履行理论

国际法上的“条约必须转化才能履行”原则得到很多国家的支持，理由主要是意大利的国际法和国内法二元理论以及英国的保障国会立法权和人民权力理论[11]。同样，由于协议条款过于原则和抽象等法律技术困境和协议法律效力相对性原则，我国实践中的绝大多数区域合作协议，在成立和生效后，还需要成员方通过出台相应的以实施细则为形式的规章、行政规范性文件来转化，从而真正实现在各成员“区域内”的履行。这就是所谓的非自动履行理论[12]。按照协议成员方的意愿程度，非自动履行的区域合作协议可以进一步分为被动和主动两类。被动“非自动履行”的区域合作协议由于客观存在的法律技术困境等理由强制成员方对协议进行转化。如《泛珠三角区域合作框架协议》强制性要求各成员方出台实施性细则来补充和实施该协议

参见《泛珠三角区域合作框架协议》第5条第3条规定，“各方责成有关主管部门加强相互间的协商与衔接落实，对具体合作项目及相关事宜提出工作措施，制订详细的合作协议、计划，落实本协议提出的合作事项”。。广东省政府出台的《关于推进泛珠三角区域合作与发展有关问题的意见》（粤府[2004]129号）和广东省出入境检验检疫局出台的《促进泛珠三角区域合作的八项措施》正是为了具体履行该框架协议。主动“非自动履行”的区域合作协议不存在法律技术的困境，只是为了突破协议相对性原则，主动出台实施细则来更好地履行合作协议。如杭州市政府办公厅的《关于印发杭州市2004年接轨上海融入长三角工作要点的通知》（杭政办函[2004]107号）就是为了主动履行《关于进一步推进沪杭经济合作交流的协议》等一系列区域合作协议

按照《关于印发杭州市2004年接轨上海融入长三角工作要点的通知》第1条的规定，“……按照省委、省政府《关于主动接轨上海积极参与长江三角洲地区合作与交流的若干意见》（浙委[2003]6号）和市委、市政府《关于接轨上海参与长江三角洲合作与交流的若干意见》（市委[2003]11号）的总体要求，围绕沪杭两市政府签署的《关于进一步推进沪杭经济合作交流的协议》确定的目标、任务……”，浙江省政府和杭州市政府及市政府办公厅都以通过出台实施细则的方式来履行沪杭之间的系列协议，具体是指该《通知》第2条第5款提到的长三角15城市间签订的《长江三角洲旅游城市合作（杭州）宣言》和沪杭两市旅委签订的《沪杭旅游合作框架协议》，以及第2条第6款提到的沪杭两市人事局签订的《共同推进人才开发一体化合作协议》、苏、浙、沪三省市人事部门签订的《长江三角洲人才开发一体化宣言》和沪杭两市教育部门签订的《关于进一步加强教育合作交流的意向书》。。

由此看来，实践中的绝大多数区域合作协议遵循“协议必须转化才能履行”的原则，并不能对协议成员“区域内”的行政相对人产生直接的法律效力，更谈不上协议的“跨区域”效力的问题。即使对于那些可能在成员“区域内”直接产生法律效力的协议，其内容虽然在两个或两个以上的行政区域同时得到实现，但对于具体的单个协议成员而言，作为双边或多边的协议只是在各自的“区域内”实现，并没有出现《宪法》第107条所反对的单个成员行为的“跨区域性”法律效力问题

《宪法》第107条规定了地方政府在地理范围上的管辖权，防止地方政府之间在职权行使上发生冲突，是一种防御性或消极性的法规范。（参见：徐键.行政协议的法律渊源[J].广东行政学院学报，2009（2）.）。

2.“区域内”的地方自主权

我国《宪法》涉及地方自主权的条款主要有两类：第一类是一般地方的自主权条款。如第95、96条规定了地方基本问题，第105条明确了地方政府的法律地位，第107条规定了地方政府的权力。第二类是特殊的地方自治权条款。如第4条第3款规定了民族区域自治制度，第112-122条规定了民族自治地方的自治权，第31条规定了特别行政区的自治权[13]。不难看出，我国现行宪法授予了地方政府一定的自主权、民族自治地方和特别行政区广泛的自治权。从法学理论上看，地方缔结区域合作协议的权力实际上并没有突破现行宪法、法律授予的仅在“区域内”生效的地方权力，而只是地方自主权或地方自治权在“区域内”的自然衍生、重述及应有之义。“我国现行宪法实际上暗示或间接授予了地方缔约权，只要在宪法和法律规定的管理权限内，地方政府之间就有权缔结协议”[14]。“沿着解释的路径，最终找到……区域行政协议和区域协作立法的法律依据即《宪法》第3条、第15条、第30条、第33条、第89条等以及《立法法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》上的相关规定” [3]。

（二）合法承继的地方自主权

关于地方自治权的来源，西方主要有“固有权说”、“承认说”、“制度保障说”以及“人民主权说”等学说[15]。对于区域合作中地方自主权的来源，

笔者倾向于“制度保障说”。即中央通过宪法、宪法性文件、法律及行政法规等形式授予地方广泛的区域合作自主权，这是中央和地方事权重新定位分工的过程。同时，基于法律稳定性和授权行为的确定性理由，中央授权本质上属于一种权力的让渡，授权行为一旦作出，中央与地方事权分工得到正式确立。

1.中央授权的理由

“环境保护及经济可持续发展等跨域问题，需要得到地方政府间协力处理;区域经济发展失衡，有待于地方政府间合力解决失业和贫穷等社会问题;全球化迫使地方政府间必须通过资源和行动的整合来提升地方竞争力”[16]，而“相邻的地方政府在处理跨区域地方议题的时候，是最有效率的机制”[17]，因此，中央政府必须充分发挥地方政府在区域治理中的不可替代的地位。“要有最低限度的集权和最高限度的分权”[18]，中央在区域法律治理中必须充分尊重地方的差异性和地方的特色，授予地方政府广泛的自主权，允许地方政府之间建立伙伴关系，促进地方政府间合作并实现区域经济一体化。在我国的实践中，区域合作中地方自主权的不断扩张也是一种发展趋势。

2. 中央授权的形式

“当履行某种职责必须几个地方行政区协作配合时，法律可以允许其中的一个行政区，或者它们中的一个团体，出面组织安排它们的共同行动”[19]。“这种法律的地方化的趋势不仅出现在联邦制国家中，而且也出现在像法国这样的单一制国家中”[20]。类似的现象在我国也存在，“单一制国家的地方行政区是中央根据管理的需要划分建立的，地方享有的权力，不是本身固有的，是中央授予的。”[21]基于宪法和组织法的相关规定，中央主要以两种方式授予地方广泛的区域合作自主权：其一，通过法律的授权。根据《宪法》第5条的规定，全国人大及其常委会通过单行法律的方式授予地方政府区域合作自主权。叶必丰教授的最新研究成果表明，“在现行有效的法律中，有关区域合作的至少有15部法律，以“合作”、“协作”或“协商”来表达，它们集中在自然资源和环境保护领域”，如《旅游法》、《突发事件应对法》、《环境保护法》、《水法》、《就业促进法》及《矿产资源法》等[22]。其二，通过行政法规和行政行为的授权。根据《宪法》第89条的规定，国务院在具体决定中央和地方职权划分时，通过行政法规或行政规范性文件的方式授予地方政府区域合作自主权。与有关区域合作的法律比较，行政法规和国务院的行政规范性文件的数量应当更多和更广，有待于进一步统计分析。通过以上两种授权形式，中央与地方之间事实上就区域法律治理形成了新的事权分工。

3. 中央授权的内容

基于领导权和实施权的二分法，对于涉及区域法律治理的权力大致可以分为

参见《中共中央关于全面推进依法治国重大问题的决定》第3条第1款的规定，“强化中央政府宏观管理、制度设定职责和必要的执法权，强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责，强化市县政府执行职责。”：一类是领导性权力，主要包括区域合作法律制度的设定权、宏观区域政策的决策权、区域政策的规划权、区域政策的指导权、事后的法律监督权以及区域法律治理的直接参与权等。另一类是实施性权力，主要包括区域法律及区域政策的落实权和回应权等。

区域法律治理中的所有权力，不管是领导性权力还是实施性权力，原本都归属于中央，不存在中央和地方的分权和剩余权问题[23]。但基于经济全球化和区域一体化的现实需要，中央

采取措施授予地方广泛的自主权，但这种授权以中央保留领导性权力为前提。这些权力的保留，除了基于国家统一利益的内在要求和中央的权威性外，也显示了中央政府对区域法律治理所应承担的法律责任[24]。领导性权力的保留既是中央对区域治理直接参与的合法性依据，也是必要情况下对地方自主权进行“法定监督”的理论基础。因此，中央授予地方的只是实施性权力，而不包括领导性权力。显然，地方政府基于中央授予的自主权进行的区域法律治理，并没有否认中央的领导权，而是对中央法律和政策的一种回应或执行。中央领导权具体表现为中央拥有区域治理中的地方自主权的设定权以及在特定条件下中央对地方区域合作行为进行法律审查的权力。[24]。

我国区域治理中的地方权力可以分为宪法规定的地方自主权和中央授予的地方自主权，对这两种地方自主权适用不同的法律规则。由此，地方政府通过缔结区域合作协议等方式行使地方自主权并处理涉及“区域内”经济社会事务的行为具有了宪法和法律上的依据。

三、地方自主权的法律边界——双重功能性中央权威标准的建构

为了实现区域经济一体化，我国地方政府间缔结了区域合作协议。有些仅涉及“区域内事务”的合作协议以附款的形式主动寻求中央政府或上级政府的批准，有些涉及中央和地方重大关系的区域合作协议却未经中央政府的批准。对此，我国现行宪法和法律并未作出统一、明确的规定。因此，有必要从法学理论上凝练出中央领导权介入区域治理的实质性标准。

（一）美国的经验

“从参照系功能与所需要解决任务的一致性、参照系环境的相同性……来说，我们应当选择美国的州际法治协调为参照系，这一参照系以尊重现行宪政框架，通过法解释挖掘法律资源为核心，是我们研究区域经济一体化中法制问题的首选方案”[25]。美国《宪法》第1条第10款第3项规定，“任何一州，未经国会同意，……不得与它州或外国缔结协定或联盟。”美国最高法院通过众多判例，阐释了该“协定条款”中的“国会同意”，从而为厘清我国地方自主权和中央领导权的法律边界提供了一个可供借鉴的参照标准。

美国最高法院对宪法“协定条款”的观点最早可以从1893年的“弗吉尼亚州诉田纳西州案”中找到。菲尔德法官认为，完全禁止缔结协定势必会给各州带来永久性的合作困境，“协定条款”并不能也没有必要适用于所有的州际协定

148 U.S. 518 （1893）.。只有那些“试图通过州际联盟的形式来增加州的政治权力或影响力，并可能侵犯或者干涉美国联邦的最高权力”

148 U.S.519（1893）.的州际协定才需要得到国会的批准。该案构建了宪法“协定条款”的适用标准，即著名的功能性“联邦权威”标准。该标准在1976年的“新罕布什尔州诉缅因州案”中得到重申。美国最高法院认为，只有“侵犯或干预了美国联邦至上权力”的州际协定才需要得到国会的批准

426 U.S. 369-370 （1976）.。而该标准在1978年的“美国钢铁公司诉州际税收委员会案”得到细化和补充。美国最高法院认为，当一个州际协定试图“通过增加州的权力而损害甚至取代联邦政府的权力”

434 U.S. 473（1978）.时，它是违宪的。在此基础上，美国最高法院开始注意辨别实际上的或名义上的州际协定，并总结了州际协定的四大特征：州际联合组织或实体的建立;一个州与其他成员州的联合行动情形的出现;成员州单方修改或废除自己州法律的权力受到了协定的限制;成员州的规章制度受到其他成员州的制约

472 U.S 159， 175 （1985）.。而名义上的州际协定自然不需要得到美国国会的批准。

鉴于美国最高法院从严从紧地解释“实际侵犯联邦至上权力”，在法学理论上，很少有州际协定需要得到国会的同意;在法律实践中，美国的法院未曾认定过任何一个州际协定因侵犯联邦至上权力而需要得到国会的批准，也未曾因此否定过任何一个州际协定的法律效力。相反，一些已经获得国会批准的州际协定，也被法院认定为没有必要

434 U.S. 471（1978）. 。

（二）中国的实践

在我国的实践中，地方主动寻求中央的批准

这里的批准是广义的概念，包括批准和备案两种情况。大致基于以下理由：其一，法律和行政法规的强行性规定。其二，试图把地方规划上升到国家战略，从而获得中央的全方位支持和肯定。其中后面这种理由占了绝大多数，但并不涉及实质意义上的法律标准。这反映了我国区域法律治理中地方自主权的法律边界并不明晰。

法律和行政法规规定须经中央批准才能产生法律效力的区域合作协议，目前主要是指根据《行政区域边界争议处理条例》第16条的规定而需要上报国务院备案的省、自治区、直辖市之间及自治州、自治县之间的区域边界协议

如《重庆市、贵州省行政区域界线管理协定》第5条第1款规定，“两省市行政区域界线确需变更的，由两省市人民政府协商一致签订协议书和附图后共同呈报国务院批准”。而主要法律依据则是《行政区域边界争议处理条例》第16条的规定，“地方人民政府处理的边界争议，必须履行备案手续。争议双方人民政府达成的边界协议，由双方人民政府联合上报备案。其中，省、自治区、直辖市之间的边界协议，上报国务院备案;自治州、自治县的边界协议，逐级上报国务院备案……”。。此类边界协议涉及到《宪法》第89条第15项规定的国务院行政区域管理权，具体包括省级区域划分批准权和自治州、自治县的建置和区域划分批准权

《宪法》第89条第15项的规定，国务院“批准省、自治区、直辖市的区域划分，批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分”。。从立宪背景上看，我国宪法试图找到的一种平衡的法律方案，保护单一制国家的完整和国家整体利益，又能实现区域合作的，并解决一些客观存在的区际边界争端。美国的情况也大致如此，美国宪法的“协定条款”起源于殖民地时期通过协定解决边界争端的法律传统，美国的在立宪过程中最害怕的也正是各州之间通过缔结边界协定或政治盟约而脱离联邦[26]。由此看来，区域边界协议约定的是区域划分的变更，这涉及到宪法规定的中央政府的至上权力，并最终可能会影响中央政府的控制力。这是边界协议需要获得中央批准的法律理由。

区域合作协议有专项性协议和框架性协议的区分。专项性协议只涉及区域合作进程中的某一方面或某个行业

如《长江三角洲人才开发一体化共同宣言》涉及的是人才开发，《泛珠三角区域农业合作协议》涉及的是农业合作，《京津科技合作协议》涉及的是科技合作，《武汉城市圈知识产权协作宣言》涉及的是知识产权协作，《国家历史文化名城旅游合作协议》涉及的是旅游合作。。这些协议并没有授予地方政府新的权力，协议各成员方只是行使着该协定缔结之前既有的法定权力，同时依然保留着随时退出协议的权利。从这个角度看，对于专项性协议的中央批准不是必须的。框架性协议则全方位涉及区域内的经济和社会发展等重大事项，在调整对象和具体内容上几乎覆盖了区域合作的方方面面

如“长三角”缔结的《长江三角洲城市经济协调会章程》和《长江三角洲地区城市合作协议》，“泛珠三角”缔结的《泛珠三角区域合作框架协议》以及在“环渤海”缔结的《环渤海区域合作框架协议》等。。框架性协议的内容可能会涉及中央政府的最终权力，而中央政府对这些权力完全有能力独立行使;并且地方政府如果通过缔结框架性协议的方式增加其法律权力或者免除法律责任，这些未经批准的框架性协议可能影响到中央政府的法律权威和实质控制力，其合法性是值得商榷的。

区域合作协议还有非政治性协议和政治性协议的区分。目前我国实践中出现的区域合作协议都是非政治性协议，这些协议大都涉及区域产业规划、区域产业结构升级、区域资源开发利用以及区域公共服务的协作等内容，这些协议只是具体明确了之前已经存在的地方政府权力，既没有增加地方政府的权力，也没有威胁到中央政府的至上权力，更不会影响到单一制体系内的区域平衡。从这个角度看，对于非政治性协议的中央批准不是必须的。但未来的实践中还可能出现政治性协议，地方政府计划政治性协议有可能改变单一制的国家组织结构，改变上下级的领导结构，改变横向府际关系，从而影响了中央与地方的政治平衡，而解决这一问题的关键在于中央的批准权，即在授权地方政府缔结区域合作协议的同时，规定特定条件下的区域合作协议必须事先得到中央的批准才能产生法律效力。

（三）双重“功能性中央权威”标准的建构

基于域外的经验和我国的实践，我们并不主张中央政府对所有的区域合作协议进行法律监管。这既有行政成本过高及中央批准权实施难度过大的担忧，更有保障区域合作中地方自主权的考量。基于此，我们试图建构双重“功能性中央权威”法律标准来界定地方自主权和中央批准权的法律界限，具体阐述如下：

第一层次，形式标准。即排除那些明显不需要中央批准的区域合作协议，主要包括以下三类：

第一类，不符合协议本质特征的名义上的域合作协议。从理论上看，一个真正的区域合作协议应当符合“区域性”、“行政性”以及“契约性”等三个基本特征[28]。“区域性”强调国内对等的地方行政机关之间的跨区域行政合作，因而中央政府和地方政府之间的协议不属于

区域合作协议，如《内地和香港关于建立更紧密经贸关系的安排》[27]28-31。在这些协议中，中央政府本身就是缔约主体，“中央同意”是应有之意。“行政性”强调的是缔约主体的行政机关属性以及行政权的实际使用。因而，行政机关与行政相对人之间的行政合同、行政机关与非行政机关之间的协议、各级党组织之间的协议都不属于区域合作协议，如《成都市城市管理行政执法局与西南交通大学合作协议》和《四川省人民政府与中国科学院科技合作协议书》[27]31-33。“契约性”强调的是对等缔约主体之间的协商一致。因而，有合作协议之名但实质上是地方政府的单方行为（如政府批文或工作建议、会议报告等），这些行为也属于名义上的区域合作协议，如由广东省政府制定的《关于推进泛珠三角区域合作与发展有关问题的意见》[27]33-35。这些名义上的区域合作协议，有着不同于区域合作协议的特征。

第二类，仅涉及地方性事务的区域合作协议。实践中，地方政府之间缔结的绝大多数区域合作协议仅涉及“地方性事务”

比较典型的有《长江三角洲人才开发一体化共同宣言》、《泛珠三角区域渔业经济合作框架协议》、《环渤海信息产业合作框架协议》、《湖北省旅游局、重庆市旅游局关于加强长江三峡区域旅游合作协议》以及《西-咸价格交流与协作协议》等。。“地方性事务是与全国性的事务相对应的，地方性事务是指具有地方特色事务，一般来说，不需要由全国制定法律、行政法规来作出统一规定”[28]。由于“地方性事务”在法律上的边界模糊，我们应当根据不相抵触原则和法律保留原则来综合判断哪些属于“地方性事务”[29]。对于宪法和法律赋予的地方自主权权限范围内的事务，都应当认定为“地方性事务”。地方政府在上述范围内缔结的区域合作协议，不需要获得中央政府的批准。

第三类，仅提供区域合作平台或合作机制的区域合作协议。地方政府缔结此类区域合作协议的法律目的仅仅是建构行政首长联席制度及相应的衔接落实制度，涉及的仅仅是跨区域行政合作的工作制度，没有授予协议各成员新的权力或免除成员的已有的法律责任。对于此类区域合作协议，中央的批准并不是必需的。比较典型的有“泛珠三角”地区的《泛珠三角区与合作行政首长联席制度》、《泛珠三角区域合作行政首长联席会议秘书处工作制度》、《泛珠三角区域合作政府秘书长协调制度》及《泛珠三角区域合作部门衔接落实制度》等。

第二层次，实质标准。即判断区域合作协议是否涉及中央政府的权限范围。对此，一方面，该法律标准强调“功能性”。即根据区域合作协议的缔结目的来综合判断中央政府批准权的必要性，而区域合作协议文本并不是唯一的依据。另一方面，该法律标准强调中央权威。需得到中央人民政府批准的区域合作协议仅仅包括三类：

第一类，可能涉及中央最终决定权的区域合作协议[12]75。根据已有研究，这些协议大都是涉及国计民生的全国性事务，如“重大工程规划（南水北调工程总体规划等），重大区域规划（长三角区域规划等），区域重大基础设施、区域性重大项目等建设项目（三峡工程等），国道发展规划，城乡规划，大中型及限额以上建设项目，行政区划事项，功能区划，特定国土利用，产业政策，特定产业，特定地名，流域防洪规划等” [27]152-153。上述事项的内容都涉及了中央的最终决定权，所以地方政府不能自主处置。自然地，如果地方政府之间试图就上述事项缔结区域合作协议时，应当事先获得中央人民政府的批准或决定。

第二类，可能影响中央政府控制力的区域合作协议[12]76，主要包括前文谈到的经济盟约式的框架性协议和政治盟约式的政治性协议。这类区域合作协议的缔结目的并不是为了具体明确宪法和法律规定的既有地方自主权，而有可能事实上增加协议成员的权力或免除协议成员的法律责任。地方政府缔结此类区域合作协议时，必须事先获得中央的批准，或者在协议条款中明确约定“获得中央政府批准后产生法律效力” [27] 153。

第三类，可能影响协议非成员方利益的区域合作协议。目前实践中的区域合作协议坚持市场化取向，以章程性为基本特征，强调开放性原则，并不具有经济结盟性质，更不会威胁协议非成员方的利益[27]159-160。但已有研究表明，由于地理位置、经济关系及政治关系上的天然依赖性，区域合作协议可能以设置权利和规定义务的方式，对作为第三方的协议非成员方产生法律效力[12]90-93。即地方政府之间可能通过缔结区域合作协议，在协议区域内达成类似“超国民待遇”的优惠措施，而对协议非成员方形成了事实上的不利;地方政府之间还可能通过区域合作协议直接突破《行政许可法》第15条第2款的规定，直接限制非成员方地区的个人或者企业到协议区域内从事生产经营或提供服务，或者限制非成员方地区的商品进入协议区域内市场，从而在市场准入和同等待遇等方面形成协议式市场分割和新的区域保护主义。这些经济盟约式区域合作协议必然会威胁协议非成员方利益从而削弱中央对地方区域法律治理的领导权。因而，可能影响协议非成员方利益的区域合作协议需要事先获得中央政府的审批。

四、地方自主权的法律支撑——中央政府的参与

在解决区际争端和实现区域合作的实践中，基于中央政府在财权和人事权方面的绝对优势地位，地方政府往往主动寻求中央政府各种形式的参与。这以“嘉兴王江泾与吴江盛泽跨界水污染案”，因盛泽的严重污染致使正常的生产、生活秩序受到严重干扰，并最终引发了嘉兴群众自发筑坝拦污的事件。事发后，江苏省政府、浙江省政府、水利部、国家环保总局共同签订了《关于江苏苏州与浙江嘉兴边界水污染和水事矛盾的协调意见》。最终，嘉兴市政府和苏州市政府在国务院和两省政府的协调下，缔结了《江苏盛泽和浙江王江泾边界水域水污染联合防治方案》，从而实现区域合作并建立了信息互通、环保联合督察、联合办公等三大机制。该水域水污染防治目前已经取得了阶段性成效

参见浙江省环境执法稽查总队、江苏省环境监察局：《信息互通联合督察联合办公苏浙区域联治协调解决积年纠纷》，http：//hjj.mep.gov.cn/jlzx/dfjl/201105/t20110526_211195.htm，2014-12-12.。不难看出，上述区域合作协议获得成功的重要原因之一是国务院对协议缔结的过程性参与和指导性参与以及国家环保总局、水利部作为协议缔约主体的直接参与。事实上，中央的参与不仅有利于区际争端的解决，还有利于地方获得中央财力和政策上的支持，使区域规划上升为国家战略，从而加速区域合作的进程，中央政府的参与是区域合作中地方自主权的法律支撑。

（一）中央参与原则的确立——基于合作单一制理论

高度集中单一制下的区域治理模式，强调的是中央政府控制区域经济一体化的进程，地方政府担当

执行者职能。其采取的机制大都是拘束性的，主要是直接或变相改变现行行政区划，如建立统一的行政和司法机构[30]或建立跨区域管理机构（“长江三角洲经济管理局”[31]。该方案的优势在于维护法律的统一性。但该模式下，如果忽视地方的作用将导致动力不足，创新性不够。而高度分权单一制下的区域治理模式，强调的是地方政府的主导性作用。其采取的机制大都是协调性的，如区域合作协议、示范法以及公共诉讼行为等。该方案的优势在于协调性带来的地方政府的创新性和主观能动力，但缺乏中央的支持和参与可能导致区域保护主义。

如果说联邦制下联邦和各州的分权是层层相叠但彼此分开的“千层饼”

Morton Grodzins. Centralization and Decentralization in the American Federal System[G]// Robert A. Goldwin. A Nation of States，1963. Rand Mc Nally，转引自：张千帆.从二元到合作——联邦分权模式的发展趋势[J].环球法律评论，2010（2）.，那么单一制下中央与地方之间的事权分工就如不能分清彼此的“奶油蛋糕。”。这种“互融”状态放大了单一制下的集权与分权的两难困境。这时需要一种能整合“效率性、适应性及灵活性”等优点和分权优点的模式。这就是合作单一制下的区域治理模式，它充分利用了“中央控制性”与“地方自主性”之间的张力，通过寻求宏观调控措施，确保全国一致性法律和政策的推行;地方自主则关系到地方政府的主观能动性，保障应对跨域所衍生的公共事务与民众需求之问题[32]。它既要考虑了全国的统一性，也考虑了地方的特殊性;不仅使地方政府以主人翁的精神推进区域协调发展，而且也使得中央政府积极主动地参与其中。

在合作单一制理论指导下，“中央与地方关系”区域治理模式逐渐形成，该模式首先强调中央享有至上权威，即保留作为前提和基础的区域法律治理的“领导权”;同时主张中央和地方共享权力，地方是中央的合作者

，即中央把区域法律治理的“实施权”全部授予地方。“中央与地方合作关系”模式更具灵活性和多元性，对区域协调发展进程进行宏观意义上或整体意义上的法律监管，而地方也因与中央的合作事实上获得了更多的权力，成为了区域法律治理的主力军。于是，地方为得到中央支持主动寻求中央对区域法律治理全方位的参与，而中央基于“合作关系”也乐于以各种形式参与到区域法律治理过程中，中央参与原则就此确立。

（二）中央参与的形式

中央参与区域法律治理的形式除了前文提到的“作为缔结主体的参与、接受批准和备案的参与以及观摩式参与”以外，还包括对协议缔结过程的参与，对区域协调的政策或理论的指导性参与，通过制定区域规划的参与以及区域合作制度平台的建设。具体举例如下：

1.中央的法律监管

在现代社会，随着地方自主权的不断扩张，特别是包括缔约权在内的区域合作权力的扩张，中央有必要对地方合作进行法律监管，最主要的是对区域合作协议的批准[12]16-21。其表现形式可以多样化：其一，附条件的中央批准。中央保留的领导权是绝对权力，中央在批准区域合作协议之前附加实质性条件符合宪法和法律的规定。这些出现在中央批准文件中的“附加条件”，通常应当包括中央保留改变、修改或者撤销区域合作协议内容等权力。其二，附期限的中央批准。中央还可以实施“附期限批准”，即中央批准区域合作协议的前提条件是该协议在一定时间范围内（比如5年）必须具有法律效力。这意味着，未经中央同意，地方政府之间并不能自行提前终止区域合作协议的法律效力。其三，“事先行政立法形式”的中央批准。中央的批准有两种形式，或是中央的专门批准决定书，或是区域合作协议文本中的中央与地方的联合决议。中央还可以通过“事先批准”的行政立法形式，主动促使各地方政府在特定的主题领域缔结区域合作协议。但即使以事先的立法形式批准，区域合作协议的最终版本出台后还是需要递交中央，以便获得正式的批准，这是必备的程序条件。

2.直接参与

中央对区域合作协议缔结和实施过程的直接参与在很大程度上可以看作是实现中央领导权的一种新的形式。在整个过程中，中央首先要保证国家整体利益和中央权威不受到区域合作协议的影响。而中央对区域合作协议的直接参与至少可以带来两个好处：其一，中央政府在区域合作协议的缔结阶段就已经积极介入，这必然会大幅提高中央同意的可能性;其二，如果区域合作协议的实施需要得到国家的帮助，那么中央对区域合作协议的直接参与将使其变得顺畅。

中央对区域合作协议的直接参与表现为中央与地方之间的联合机构的创建。主要涉及的是河流的规划、开发和管理、防洪抗灾、分配水源和控制污染，比如可以成立河流域委员会，由包括中央政府在内的上述成员方流派代表组成该委员会。这些“联合机构”，其功能大都只是制定规划，并不具有实际管理的职能，一旦规划制定完毕，余下的实施工作就由中央和地方分别进行。另外，中央对区域合作的直接参与还表现为中央与地方之间的联合协议的缔结。中央与地方联合协定往往用来解决一些大都市的区域难题，这些联合协定既有区域合作协议的灵活性和自主性，又增强了中央政府的权威性和支持度，事情往往能够迎刃而解，为解决或缓解大都市法律难题作出了很大的贡献。

3.制度平台的建设

“区域合作应当是一种制度化合作，那么就必须有一种实现合作的制度化平台，这一制度平台的构建……只能由中央政府来构筑和提供”[33]。区域合作中的地方自主权的制度化可供选择的方案大致包括三种：其一，修改宪法的方案。直接修改我国现行宪法的有关条款

，出台原则性的“协定条款”，授予地方政府区域合作中的自主权。而具体内容则以其他宪法性文件、法律或行政法规以“实施细则”的形式进一步细化。该方案的优势在于“具有针对性、权威性、直接性，而劣势则在于成本巨大、工作冗繁、耗时较长以及频率过高而对宪法权威的减损”[13]。其二，解释宪法的方案。在不改变现行宪法相关条款

的前提下，通过对我国现行《宪法》第3条“民主集中制条款”、89条国务院的“领导条款”和其他有关中央和地方事权宪法条款的宪法解释，明确区域合作中地方自主权和中央批准权的法律界限。根据我国《宪法》第67条的规定：全国人民代表大会常务委员会的首要职权是解释宪法，监督宪法的实施。《中共中央关于全面推进依法治国重大问题的决定》指出：“健全宪法解释程序机制”。我国宪法解释的基础条件已经具备。该方案的优势在于“以更低廉的成本解决我们所面临的挑战。……有助于促进宪法解释学及法解释学在我国的发展”[3]，而劣势在于宪法相关条款过于抽象，“政治宣示性有余而实际操作性不足，难以充分体现实施的价值”[13]。其三，法律完善的方案。在不改变现行宪法相关条款规定的前提下，通过制定《区域合作法》等单行法律来丰富我国现行宪法相关条款的内容，确立和完善区域合作协议的中央批准权制度。该方案的优势在于“能够极大缓解宪法文本中央地关系条款质的缺陷” [13]，而劣势在于法律并不能突破宪法已有的规定，局限性明显。“不要再让改革逾越宪法了，这应该成为我们推动改革的底线”[35]。以上三种实现方案都是可供选择的。当然，对上述方案的详细讨论，有待后续的进一步研究。

结语

地方政府自由行使区域合作中的自主权是法律的常态，而中央政府对区域合作行使批准权则是法律的例外。从这个角度说，省级政府在现行法律框架下拥有足够的自主权，自行通过缔结区域合作协议的形式来协商分配地方税收和水资源费等横向利益。而在中央已经明确中央和地方的分配比例的前提下，有关地方税收和水资源费等的区域合作协议并不会增加地方权力，也不会免除其法律责任的。因而，此类区域合作协议应当不需经中央政府的批准，它们是地方政府的自主权范围内处理的事项。

随着全球化和信息社会的冲击，国家与区域皆存在于全球竞争的第一线上，国家内部的区域层级成为支撑国家与带动地方竞争力的核心支柱[9]。中央政府只有通过不断授予地方政府新的自主权，才能加速实现区域政府间合作和区域经济一体化，这已经成为一种趋势。随着跨域合作领域的增大，多元合作议题的出现，以及多元行为者的参与，我国未来的区域法律治理也应当是多维的和开放的，中央与地方的关系、地方政府间的关系以及政府与市场关系等维度都是应当受到重视。

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