从《2012年越南高等教育法》解析越南高校自主权的法律性质

阮氏昀英

【摘 要】当前正进入实质推进期的越南高等教育全面改革最核心的因素是高校自主权。政府旨在通过简政放权来构建高校与政府的新型治理关系，进而扩大高校的自主权。越南高等教育自主权在《2012年越南社会主义共和国高等教育法》（以下简称为《2012年高教法》）得以法律确权。通过解析高等教育在学术、财政、内部治理等方面的自主权的法律性质、探索法律上的缺陷以期对越南高等教育自主权实质落实有所裨益。

【关键词】高等教育；高校；自主权；高教法；法律

自2005年越南政府颁布了《2006-2020阶段全面改革越南高等教育的14/2005/NQ-CP议决》以来，越南高等教育迎来了革命性的改革。其中，落实和扩大高校自主权是重要之中，然而，迄今为止，高等教育自主权仍是久拖不决的政策难题，主要源于法律确权的制约。正因为如此，越南政府不断努力把高等教育改革推进入实质推进期，旨在通过简政放权来构建高校与政府之间的新型治理关系，进而扩大高校的自主权。于2012年06月18日颁布、2013年01月01正式生效的2012年高教法进一步明确肯定高校自主权，为高校进行放权、确权，尤其是其中第一次专门有一条关于“高校自主权”，从未有过先例。因此，2012年高教法出台被视为越南政府与教育部对大学治理的一个大进展，因为这是第一次高校自主权得以法律确权。

1 高校自主权概念

1.1 高校自主权基本概念

高校自主权（或大学自主权-university autonomy）的定义众多，分析视角、表述方法和强调的要素也因人而异，但在核心要素上，学术界的观点比较一致：其一，自主权是大学赖以生存、办学、发展、完成其使命的一个先决条件。其二，大学自主权是一个复杂的概念、涉及方面众多①。一所大学最起码要拥有内部治理、学术自由、财政自理等三项权力。作为人才培养、知识生产与传播、学术创新的大学，自主进行包括招生、制定课程及培训计划，核定教师基准与其他专业岗位、科研、技术转让等在内的专业活动权力（即学术自由）是首要的自主权。内部治理权和财政自理权是保障大学更高效率地实施其学术自由的基本和必要条件。其三，大学自主权并不是仅存在“是”与“否”两种状态的一种权力，而更多的是因校而异的一个特征，即每一所高校获得自主权有所区别，从完全没有任何自主权的层面到获得完全的自主权的层面。

关于高校自主权程度可以划分为实质性自主权（substantive autonomy）与手续性自主权（procedural autonomy）等两种②。实质性自主权即高校在决定其所有事务和运行获得充分的决策权，为大学自主权的最高境界。手续性自主权即只能在落实上级下达的决定上可以自己做主，但不可能获得决策权。

1.2 越南法律上的高校自主权概念

高校自主权是西方文化中的普遍观念，但在越南，该权力不可能是高校理所当然的权力。高校是否获得自主权、获得多大程度的自主权取决于其质量鉴定与排名（《2012年高教法第32条、第53条），而高校质量鉴定与排名均由政府掌控。

越南高校排名直到今日仍未知该由谁来实现，是代表政府的教育培训部还是独立的鉴定机构？然而，《2012年高教法》关于高校排名结果的认可却有所规定：“政府规定了高校分层基准”、“政府总理批准大学排名结果”、“教育培训部批准大专学校排名结果”、“根据高校排名结果，教育培训部应配合高校所在地的省、市人民委员会对高校加以支持”等（第9条5款）。值得一提的是，尽管该成立一个独立的高等教育质量鉴定机构之事早就提出，但是，根据《2012年高教法》，教育培训部仍然是高等教育质量检定的掌控者，“负责制定、颁布、指导实施教育基地基准、培训课程、实施培训课程的起码要求，检定程序与周期，从事质量检定的个人、组织的原则、条件与标准，检定证书的签发、收回，决定成立检定机构或许可检定活动等事宜”（第52条3款）。由此见得，越南某所高校的自主权完全取决于政府对该高校的评估，即在政府看来，该高校应不应该获得自主权、获得多大的自主权。

正因为越南政府对高校自主权问题如此看待，所以高等教育大部分的管制权依然属于政府，更确切的说是在教育培训部手里，高校最起码理应获得如上所述的三项自主权因此受到最大程度的限制。

2 越南高校自主权落实的法律限制

2.1 《2012年高教法》关于高校自主权的问题

《2012年高教法》是对越南高等教育自主权进行法律确权的重要文件。文件中肯定：“高等院校在机构组织和人事、财政和财产、培训、科学技术、国际交流、高等教育质量保证等方面享有自主权”②。就学术而言，《2012年高教法》首次向高校赋予制定、审核、颁布、实施专科生、本科生、硕士生、博士生等学位的培训课程；制定招生名额；印刷培训学位级别的文凭样本并签发文凭等若干自主权。

这些规定体现了越南政府对高等教育管理的新认识，也是一个大的进展。然而，这些规定不可能是具有突破性的转折点，因为从法律规定可见得，政府对高等教育的控制仍然强大。思考《2012年高教法》所有条款会发现，越南高等教育实质性的自主权若要变成现实并非易事，主要源于众多条款的规定要么是对立于大学自主权的真实精神，要么是模糊得难以实现。其次是各项规定之间互不相同的现象，在一个条款确定的自主权就被受制于其他条款的规定，甚至，同一条的款项之间却自相矛盾。大学自主权的概念尚未具备正确的、充分的理解，导致自主权的每一个方面均受限制，或者只是形式上的放权，且难得享有的自主权却被另外一个条款的规定限制。下面是笔者对《2012年高教法》对高校的学术自由、财政自主权以及内部治理权的法律性质的解析。

2.2 越南高校自主权的法律限制

2.2.1 学术自由权

学术自由涉及到某所大学的有关专业或特殊学术的所有活动，其中培训活动最为重要。培训活动一般包括招生和开设培训专业等两个方面。

《2012年高教法》第34条“关于招生与组织招生活动”指明，高校有权自己决定招生名额和招生方式（第34条第一款b项、第二款b项）。但，该条第三款却规定：“教育培训部部长规定了招生名额的制定并颁布了招生规制”。这表明在招生方面，高校所享有的自主权也是在教育培训部细节上的严格规定。

《2012年高教法》第33条“关于开设培训专业、学科”明显体现了教育培训部“管得紧”的控制。“教育培训部部长规定了的培训专业或学科的开设条件、程序、手续、允许进行或停止等具体事宜”，“有权决定许可进行或停止培训专业或学科”。这一规定的含义是教育培训部部长在开设从专科生到博士生的所有专业或学科持有独大的权力，高校没有任何自主权。

培训活动的其他活动，如制定课程、选编教材、培训组织与管理、证书与文凭的签发和管理等分别在第36条、第37条和第38条有所规定。值得一提的是，在这三个条款当中均有上一款确定的自主权就在另一款受到限制，另一款却指明“教育培训部规定了某某事宜”，或者“教育培训部颁布某某规制”。而众所周知，由教育培训部或其他国家管理机关颁布的规定、规制要么远离实践、迟缓修改，要么经常修改、缺乏稳定性导致高效落实过程中的许多困境。

对于高校的科研、国际交流、教育质量保障等其他专业活动，政府的控制更加严谨。每一条的最后一款就确定了国家管理机关在这一方面的管制权力，从而限制了高效的自主权（第48条第三款“关于科技活动管理”）、（第52条第三款“关于国际交流活动管理”）。

2.2.2 财政自主权

在财政方面，公立大学的教育经费按学生名额收到国家预算支持，而公立大学的学生数量一般站了全国大学生总数的三分之一。公立大学的教育经费由国家拨款，因此，公立大学必须“有职责按《国家预算法》有关规定管理、使用”③。就高校科研经费，政府按科研干部名额进行分配，而这笔款项只是科学研究所的活动经费的三分之一。关于学费，高校有权按政府规定的高等教育学费金额基准的范围内自主决定本校学费金额④。

2005年越南政府颁布了就加强教育、医疗、文化、体育等方面的社会化实业的编号为05/2005/NQ-CP议决。为了落实该议决的方针和目标，教育培训部与其他教育管理机构选择了五所公立大学作为落实高等教育财政自主权的试点大学。时到今日，历经了9年，五所大学的一致认为，困境比顺境多。试点大学之一的河内外贸大学校长黄文洲教授表示：“表面上大学我校享有财政自主权，其实，我们没有其他公立大学享有更多的权利和特殊机制。学校学费收入没增加多少，而国家的拨款大大减少⑤，使得我们的经费倍增，所以不可能为教职员涨薪水，也没有任何累计金额予以投资与基础设置。不能提高教职员的收入是我校精英流失的根源”⑥。另一所试点大学，河内财政学院也碰到同样的困境。据该学院院长吴世教授⑦，公立大学财政自主权的落实之所以困境种种是因为财政自主权需要与人事自主权配套，而目前大学缺乏了人事自主权；此外，虽然说是财政自主，可是大学依然必须执行了再也不适合于新情况的数十年前的收支定额比例，比如，若大学实现了全日制教学，投影仪报废时间是2000个小时，可是按财政部的规定，投影仪的报废时间是5年，所以学校必须等过了5年才可以再购买。

就学费而言，只有私立大学才有权自定学费金额，公立大学必须按政府规定的学费金额进行收费。高校财政活动的其他方面，公里和私立大学均要遵循国家有关的严格规定。即便是私立大学，财政自主权也很薄弱，《2005年教育法》甚至规定了私立大学收支差距金额、资金撤退和资金转让差距金额的使用（第66条）以及必须接受教育培训部或有关高等教育的其他国家权力机关的检查、审查（第67条）。

2.2.3 内部治理自主权

2012年高教法》第四章《政府对高等教育的行政管理》涉及到政府对高等教育的行政管理。值得注意的是第四章第68条《政府对高等教育的行政管理的内容》：

1）制定并指导实施国家高等教育发展战略、规划、计划、政策等；

2）颁布并组织实施有关高等教育的法律法规；

3）规定毕业生经培训的知识量、课程结构、毕业水准，大学教师基准，高等教育基地基础设施基准，教材选编、印刷、出版发行，考试以及签发证书和文凭等事宜；

4）负责管理高等教育质量保障，规定高等教育质量评估标准及高等教育基地国家标准、高等教育不同学位级别的课程基准及高等教育课程实施的最低要求、高等教育质量检定的程序及周期，管理高等教育质量检定事宜等；

5）实施搜集、统计、提供关于高等教育组织与互动的工作；

6）组织高等教育政府行政管理机构；

7）组织、指导培训、培养高教教师及管理干部；

8）动员、管理、使用发展高等教育各种资源；

9）组织、管理高等教育科研、科技应用、生产、经营等活动；

10）组织、管理高等教育国际交流活动；

11）规定为高等教育事业做出线和贡献的人授予名誉；

12）检查、审查对《高教法》的执行、解决关于高等教育的诉讼、告状、违法处置等。

读解《2012年高教法》第68条得知，越南政府对高等教育的所有活动个个管紧，几乎高校的每一件事情都受到政府的指导、监督、检查和审查。中央政府不仅对高等教育具有宏观调控的职能，而且还亲自负责高等教育的芝麻小事。更确切的说，政府不仅要从宏观上必须管的确定并制定了国家高等教育发展战略与政策之事，而且还要干预培训课程量、课程结构，教材选编、出版发行、教师培养、科研、科技应用、国际交流活动等本该由高校自主决定的事宜。殊不知，政府若过度关注应属于高校内部事务却会忽视了政府真要关注轰动国家教育事业的其他宏观事情。此外，《2012年高教法》第68条，越南高等教育自主权虽然得以法律确权，但也被法律严重地限制。

3 建议

通过对越南高等教育自主权法律性质分析，可以看出越南高等教育自主权的屡屡制约和缺陷，有待修改、加强。为了将越南高等教育自主权推进入实质落实期，进而提升越南高校的培训质量和科研创新能力，建议从以下几个方面着手：

3.1 建立完善有效机制

在宏观调控，政府应加以对《2005年教育法》、《2012年高教法》等法律法规的不足和不适当之处修改、补充，尽量做到高等教育自主权的落实有法可依，政府宏观管理松散、适当、有效，放松制约，把实权下放给高校。与克服法律上的缺陷和自相矛盾的同时，必须明确高校的解释责任及自律，阐明盈利高校与非营利高校，对非营利高校予以更多的优惠，尤其是能够获得更多的国家资源。笔者认为，凡是以按股份享有利息的企业原则运行的高校均是盈利高校，尽管该高校的运行模式是什么。

3.2 学术自由落实措施

首先要从高中毕业和高考着手。高中毕业改革应以明确区分学生等级为主，从而作为高考选生的前提。高考应结束全国统一高考体制、总结经验，为落实高校自己举办高考提供参考。将高考举办权下放给高校，允许高校自主决定本校录取新生形式，采用考试或学习成绩单审批、自己举办本校高考或跟其他院校联盟举办高考等形式。其次是提高培训质量和毕业生的水准。高校必须制定、公告该校的毕业生水准，注重毕业生外语能力，至少要达到东盟国一流大学的水准。除此之外，要落实培训保障机制，与劳动雇佣单位加强合作、加大区分学生等级力度等。高校还需要不断加强与企业的合作，通过产品研发、申请专利等适应市场化的科研合作，从政府以外获得更多的办学资金。充足的资金是高校更有效地落实自主权、更好地办学的基础。

3.3 财政自主权落实措施

总结高等教育自主权落实十年和财政自主权落实试点大学的经验以作为扩大试点要求和增多视点大学的前提，进而对高等教育财政自主权进行研究和提出结论。在此基础上逐步取消统一的公立大学特殊账户，解除政府对公立大学基本运营拨款的使用限制，降低总基本运营拨款额，提高竞争性拨款份额，鼓励高校通过与企业合作获得更多的收入、自我创收。政府应引入了绩效基础上的奖励性拨款机制，即实现高效通过提高质量获得更多的办学经费。对高校而言，应敢于自负盈亏，提高培训质量、开展应对社会趋势的培训和研究，通过与企业合作赢得拨款。

3.4 内部治理自主权落实措施

高校要进行内部治理结构的完善，加强自我治理，从体制机制上保证改革的具体实施与内部约束，构建更为专业的管理队伍，创建行政权力不干涉与学术权力的内部治理体系，且仅要改革具体行为。大学内部治理的关键之一是公立大学理事会和党委、私立大学董事会和投资者以及其他利益相关者之间的关系。因此，研究、解决、协调该关系是改善大学内部治理的务必举措，使得董事会、理事会具备足够的领导能力和充分的实权决定大学事务。高校还要吸引外部资金的投入，提高办学实力，增强自身竞争力。从宏观管理，撤销“主管部门机制”，全国所有高校只受教育培训部的管辖。对高校而言，务必制定、公示于众和落实教职工和管理干部的基准及其聘用、任免、罢免、提拔、管理机制，以便提升师资队伍质量。

4 结论

高等教育自主权法律确权是从宏观调控到基层管理统统均由代表政府的教育培训部直接管控的越南高等管理机制的大进展。然而，迄今为止，历经了十年，高等教育自主权落实依然问题屡屡浮现，尚未获得理所应有的结果。究其原因，主要源于教育立法的缺陷。通过论述《2012年高教法》可以看出，政府对高等教育的管制仍是过多、过于严谨，决策权力依然强大。高校自主权只是手续性自主权，即只能在落实上级下达的决定上可以自己做主，但不可能获得决策权，且手续性的自主权也有种种约束。高校所要的自主权是实质性自主权，即高校在决定其所有事务和运行获得充分的决策权，特别是内部治理自主权。与实质性自主权的同时，还要建立、落实一个有效、透明的保障与监控机制。实质性自主权和有效、透明的保障与监控机制才是深化越南高等教育改革，进而提升越南高等教育的质量与效率。

【参考文献】

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[2]http：//unesdoc.unesco.org/images/0009/000927/092770eo.pdf（CEPES 1994， p.36）[OL].

[3]EUA. University Autonomy in Europe. http：//www.university-autonomy.eu/ 和其他资料[OL].

[4]“Secrets of Success”， The Economist， 5 September 2008[Z].

[5]冯刚，赵锋.走进英国高校学生事务管理[M].北京：中国人民大学出版社.

[6]Laura Chirot， Ben Wilkinson，创造优秀的无形因素：建立越南一流研究型大学之路的治理系统，2009：26，42-44.

[7]强连庆.中美日三国高等教育比较研究[M].上海：复旦大学出版社，1995.

[8]胡秋.《2012年高教法》，教育培训部是否依然对高校全面投资？《先锋报社》，2013年10月25日.PetroTimes报社，2014年7月1日，2014年高考充分准备；河内文化大学，自己举办高考的10所高校[Z].

[9]PetroTimes报社，2014年7月1日，2014年高考充分准备；河内文化大学，自己举办高考的10所高校，http：//huc.edu.vn/chi-tiet/2236/10-truong-DH-CD-duoc-tuyen-sinh-rieng.html[OL].

[10]武氏方英.《越南2012年高教法》的高等教育自主权：需要实质性自主权[R].2014年越南高等教育改革研讨会， Presentation 6： Autonomy and the New Law of Higher Education.

[11]阮明说.高等教育自主权：越南高等教育现状与措施[R].2014年越南高等教育改革研讨会， Presentation 5： University Autonomy： Realities and Solutions for Vietnam.

[12]孙阳春，何曼.高等教育集权与分权协调管理的国外经验及启示[J].煤炭高等教育，2014，3，32（2）.

注释：

①根据越南法律规定，包括大专学校、大学、学院、区域大学、国家大学、经批准培训博士的科学研究院统称为大学[Z].

②《2012高教法》第32第一款[S].

③《2012高教法》第66条第二款[S].

④《2012高教法》第65条第三款[S].

⑤据河内外贸大学校长黄文洲教授，2004年，政府向该大学提供71.55亿越盾的拨款，到了2008年政府拨款下降到5.78亿越盾[N].资料来源：《民智报社》，2011年11月29日.

⑥资料来源：《民智报社》，2011年11月29日[Z].

⑦据《先锋报社》，河内财政学院院长吴世教授表示：2013年年底，教育培训部特请四所大学代表参加就大学财政自主权试点落实方案的讨论会议.该会议的亮点是提出在高校学费收费金额、国际交流、合作培训等可享有自主权.高校的学费金额可比《49号议定》规定金额高一倍或两倍，学费收入可以不想国库缴纳，高校可以向银行存款，享有利息.资料来源：胡秋，《2012年高教法》，教育培训部是否依然对高校全面投资？《先锋报社》，2013年10月25日.

[责任编辑：汤静]