全面推进依法治教 促进教育事业持续健康发展

卢鸿鸣

[摘要]“全面依法治国”战略目标的提出和实施，在教育领域最直接、最具体的贯彻落实就是全面推进依法治教。大力提升依法行政、依法办学、依法执教的能力和水平，能有效地服务、支撑、引领全面依法治国战略。在分析了当前依法治教的现状，以及制约全面依法治教的主要瓶颈后，提出了深入推进依法治教的对策建议，以期全面推进教育的依法治理。

[关键词]依法治教；教育治理；教育执法

教育直接关乎千家万户，教育依法治理的水平，与民众的切身利益密切相关。全面推进依法治教是实施依法治国战略的重要组成部分，是加快推进教育治理结构和治理能力现代化的重要抓手。要实现这一目标，就需要以法治思维和方式解决教育管理的热点、难点问题，以法治思维和法治方式深入推进和保障教育领域综合改革，从而促进教育事业持续健康发展。

一、当前依法治教的现状与主要成就

近年来，各级党和政府高度重视依法治教工作，积极探索依法治教的有效措施，取得了明显的成效。依法治教是教育事业改革发展的强大动力，这主要体现在以下几个方面。

一是教育法律法规体系初步形成。目前，国家已经制定颁布了《学位条例》《义务教育法》《教师法》《教育法》《职业教育法》《高等教育法》和《民办教育促进法》等教育专门法律，国务院制定了《幼儿园管理条例》《社会力量办学条例》等教育行政法规与行政规章，大力推进了一揽子教育法律法规的立、改、废、释工作，《全面推进依法治校实施纲要》《关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》等规范性文件也相继出台。同时，具有地方立法权的省、市也结合区域实际，制定了推进区域教育事业发展的地方性法规。这些教育法律法规，初步形成了具有中国特色的社会主义教育法律法规体系。

二是教育协调发展格局实现依法保障。在学前教育方面，随着国务院《关于当前发展学前教育的若干意见》的出台实施，学前教育得到快速发展。全国幼儿园数量从2010年的15.04万所增加到2014年的20.99万所，增长率为39.6%，学前教育毛人园率则由2010年的56.6%提高到2014年的70.5%。在义务教育方面，2006年修订的《义务教育法》把推进义务教育均衡发展用法律的形式作为教育发展的方向性要求确定下来，而《义务教育法实施细则》进一步明确了地方政府在教育管理、学校布局、经费投入等方面的责任，从法制上保障了义务教育的均衡发展。2010年，全国“两基”人口覆盖率达到100%；2013年，国家实施了义务教育发展基本均衡县评估工作；2015年，全国已有804个县创建成为义务教育发展基本均衡县。在高中教育、高等教育、特殊教育、民办教育等方面，随着法制保障的加强而持续发展。如从2010年到2014年，民办学校在校学生由3393万人增加到4302万人。

三是教育公平发展目标逐步成为现实。充分保障学生平等的受教育权是教育公平的首要体现。国家在全面推进“两基”和义务教育均衡发展的工作中，高度重视农民工子女、留守儿童等特殊群体的入学保障工作。按照“以流人地政府管理为主，以全日制公办中小学为主”的办法引导各地实施政策，使进城农民工子女就学保障状况得到进一步改善。如长沙市按照“一视同仁”原则，制订并实施平等接受义务教育工作措施和入学指南，确保了占全市义务教育学生人数1/3以上的随迁子女100%在公办学校就读，与城区学生同等享受“一费制”全免。将留守儿童教育、管护工作列入巩固提高义务教育工作的重要内容，推进农村留守儿童档案的建立和动态监测，有效保障了其入学权益。同时，为解决农村学生和家庭经济困难学生的就学问题，国家在实施义务教育“一费制”全免、中职教育免费的基础上，还建立健全了为义务教育阶段家庭经济困难学生免费提供教科书和寄宿生活补助费制度、高校家庭经济困难学生资助政策体系，以及中职教育学生资助制度，基本实现了“应助尽助”。

四是教育行政管理措施依法得到落实。推进教育依法行政是全面依法治教的重要内容，是实现教育治理现代化的关键环节。当前，随着“权力清单”“责任清单”制度的建立，“法无授权不可为”“法定职责必须为”的意识在各级教育行政主管部门不断增强，“决策时想法，作为时用法”逐步成为提升治理水平，推进事业发展的新常态。如长沙市教育局的行政职权从原来的130项精简到50项，精简率达61.5%。同时，还制定了《重大行政决策程序规则》，全面实行审批项目“进窗办理”和“限时办理”制度、行政处罚裁量权基准制度和执法案卷评查制度，促进依法科学民主决策。

二、当前制约全面依法治教的瓶颈因素

近年来，随着国家《教育法》《教师法》《义务教育法》以及相关教育法规的颁布和实施，初步形成了依法治教的治理体系，保障了教育事业的改革和发展。但从全面推进依法治国的更高要求和新常态下群众对依法治教工作的新期盼来考量，依法治教工作成效仍不太理想，特别是一些重大瓶颈因素的制约，使依法治教工作难以深入推进。

1.依法治教综合环境有待优化

一是教育保障难以依法执行到位。这主要是在教育经费投入、教师编制和教师福利待遇方面难以落实到位。在教育经费上，目前财政对教育的预算缺乏刚性保障，以致教育经费安排存在不确定因素。在教职工编制上，由于城区进城务工随迁子女、学校和就学人数日益增加的矛盾明显，根据原有编制总量配置，教师编制严重不足，只能采取聘任教师的方式解决问题。同时，城乡教师编制倒挂的现实情况和农村学校（教学点）生源较少且分布分散的特点，导致“超编缺人”的结构性矛盾比较普遍。在教师待遇上，尚未依法落实到位，不少地区教师与公务员待遇不平衡；代课教师与在编教师同工不同酬，有的“五险一金”等社会保障也还没有全面落实。

二是学校自主办学限制较多。这主要是在人事管理，即学校人员聘任、调配、职称评定等方面很受制约。在岗位设置上，学校固定的专业技术人员结构比例，影响了优秀人才的引进、晋升和待遇的落实；职称评审相关继续教育的评审项目只认可人社部门组织的收费培训考核，既加重了教师的经济负担，又造成与教育部门相关业务培训的重复。在收入分配上，大部分地区的学校对教师的结构性工资实行总量控制、刚性预算的支配空间较小，导致学校难以很好地调动教职工的积极性。在经费使用上，学校办学具有相对的特殊性和自主性，相应经费的开支不同于行政开支，而目前实行的又是机关事业单位统一管理，致使学校内部工作调配及活动组织缺乏激励机制，一些教育教学研究活动经费难以支出。在教育教学上，各种名目的进校园、进课堂活动较多，一些政府部门要求学校配合开展的非教育教学活动现象仍然存在，影响了学校的正常教育教学。

三是学校权利保护相对滞后。校园安全责任“无边界”，一旦发生校园或学生安全事故，无论是否为学校责任，学校一般都会成为追责、赔偿的主体，导致一些学校在开展校外综合实践活动、体育锻炼活动等方面有些畏首畏尾。无原则的“校闹”，严重干扰教育教学，侵犯教师权益，迫切需要建立部门联动、责权明晰的治理无原则的“校闹”的长效机制。

四是依法治教合力有待加强。突出体现为涉教部门在简政放权、行政效能上还有较大的差距。据初步统计，目前涉教部门约20个，涉及与教育发展的相关管理事项30余项，亟待“松绑”。

五是教育行政执法力量薄弱。目前，教育行政部门很少设有教育行政执法机构，大部分区县教育行政部门还没有专门的教育法制机构，编制安排、专业人员、工作经费等都比较缺乏，导致教育行政执法力量比较单薄、方式相对滞后。

2.涉教服务市场秩序有待规范

一是涉教服务门类繁多。目前，除教育部门核批的教育培训机构外，还有人社部门核批的技能培训机构、残联核批的残疾人技能培训机构、工商部门审批登记的教育咨询机构和一些众多的新兴民办机构，这些都缺乏明确的定性和统筹管理，有的管理还处于盲区。

二是无证办学现象堪忧。无证办学或超经营范围办学机构客观存在，其开办和停办随意性大，缺乏统一管理，名称使用上不规范、经营业务不明确（涉及托管、中小学生课程、大中专学生自考助学和成考函授、社会各阶层劳动技能、就业创业、人文素养等培训）。另外，工商部门审批登记的教育咨询公司大多超范围从事相关方面的培训。还有一些家长组织生源借用场地聘请教师课外培训，一些外地教师利用周末依托培训机构以“家教”为名结伙组织课外培训，流动性大、隐蔽性强，打击处理难度大，成为教育培训市场新的乱源。

三是民办培训机构良莠不齐。一些培训机构虚假宣传，如有的打着师资力量雄厚的口号，实际聘请的是兼职大学生，且民办培训教师队伍流动性大。民办培训机构之间互相诋毁、互挖师资和生源的现象也时有发生，使教育服务水平大打折扣。

3.依法治校整体水平有待提高

一是学校治理结构需要进一步完善。依章程办学的现代学校制度尚未完全建立，有的学校民主氛围不浓，权力过于集中，重大决策程序执行不到位、民主程度不高，教代会、校务公开等流于形式，没有发挥应有的作用。

二是学校办学行为需要进一步规范。有的学校未严格依法落实教育教学要求，未严格遵循教育规律，违规收费、违规补课、违规设重点班（实验班）、违规跨区域招生等问题依然存在。

三是依法执教意识需要进一步强化。部分教育行政管理人员、教师法治意识淡薄，缺乏基本的法律常识；个别学校或教育教学机构在制定内部管理规定时出现侵犯教师、学生正当权益的问题。

三、全面推进依法治教的对策建议

教育改革发展是率先建成全面小康社会和实现现代化的基础性工程，我们必须将依法治教作为全面依法治国重大战略的迫切任务来抓，坚持以建立现代学校制度为目标，以规范各类涉教权利主体为核心，以完善学校现代治理能力为重点，坚持问题导向，理清权责边界，加强教育依法行政、依法办学、依法治校、依法执教和依法评教，着力解决依法治教中的突出问题，办好人民满意的教育，使教育更加规范、公平、高效。

1.抓好依法治教顶层设计

一是明晰依法治教战略目标。遵循教育发展规律，坚持问题导向，高起点、全方位规划依法治教工作战略目标，制订依法治教实施意见和行动计划，明确依法治教的总体目标、主要任务和工作重点，探索依法治教新路径。二是科学编制教育发展规划。准确把握教育改革发展的新任务、新要求，科学编制区域教育事业发展规划，特别是统筹谋划、分类指导关系教育改革发展的系统性、全局性问题，增强工作的前瞻陛和主动性，推动教育优质、均衡、科学发展。三是加快完善教育法制体系。及时推进教育法规的立、改、废、释，加快构建层次分明、相互衔接、功能完备、科学合理的教育政策法规体系。特别是针对当前法律法规规定的相对薄弱的学前教育、民办教育、学校安全等领域，应加快制订相应法规和规章，以良法推动善治。

2.依法规范涉教权力运行

一是加强教育依法行政。系统梳理教育行政职责权限，划定行政行为边界。研究制订涉教部门“权力清单”和“责任清单”，从“越位”点退出，把“缺位”点补上，着力提高涉教部门尤其是教育行政部门的管理服务效能，探索形成依法治教“负面清单”管理新模式。二是规范涉校检查评比。清理行政部门涉校检查项目，建立检查清单，严格规范各类检查行为，除政策法规要求开展的检查外，一律不得进入学校检查，尽可能减轻学校教学之外的负担，为学校安心办学、尽心育人创造良好环境。三是解除额外课程负担。清理各类知识进课堂、“小手牵大手”活动，凡无法律法规和国家教育部规定的，一律不得进入课堂，减少对教育内容的干扰及课程时间的挤压，让学校根据教育需求优化课程设计，安排教学内容，引导学生发展。

3.规范学校教育办学行为

一是推进依法治校。理顺办学体制，建立规范有序、均衡发展的办学机制，切实规范办学行为。把依法治校作为评价学校的重要内容，制订有效的评价、考核办法，健全监督机制和第三方评估，持续推进信息公开，以点带面推动依法治校工作。二是完善现代学校法人治理结构。把学校章程作为学校改革发展、实现依法治校的基本依据，全面形成“一校一章程”格局。建立教育法律顾问制度，提高学校依法科学民主决策和应对法律纠纷的能力。充分发挥社会中介评估组织在学校治理中的作用，支持家长委员会、社区等社会力量参与学校治理，强化教职工代表大会的作用发挥。健全中小学校长负责制，完善民主决策程序，构建依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度。三是提升广大教师依法执教水平。强化教师法治意识，把法治教育纳入教师培养培训内容，引导教师依法依规做好学生管理工作，不触碰师德底线。构建教师队伍建设标准体系，从教师专业素质、管理服务和保障监督等方面逐步完善，规范和引导教师专业发展。

4.落实学校自主办学权力

一是深入推进“管办评”分离。落实学校办学主体地位，加快培育第三方专业教育评价机构，扩大社会参与度，建立健全客观、专业的评价及反馈机制，依法履行管理和服务职责，激发各级各类学校依法自主办学的活力。二是推行学校自主招聘。理顺教师招聘管理职能，把教师招聘审批、职称评定、岗位培训等审批权限进一步下放，重点落实学校自主招聘用人权，根据学校发展需求科学确定教师招聘办法，逐步推行学校依法自主公开招聘教师，引进优秀人才，完善激励机制，优化教师结构，确保教育需求。三是扩大学校经费使用自主权。充分考虑教育发展实际，改革教育经费拨付和管理方式，提高教育经费预算的科学性，赋予学校经费使用自主权，推进学校教学、学术研究活动有序开展。同时，加强教育内部审计，公开财务收支情况，接受公众监督，提高经费使用透明度。四是强化学校教师管理激励机制。建立科学合理的教师绩效评价体系，完善教师动态薪酬制度，扩大学校对教师的管理激励权限，给予更多激励政策支持，推行骨干教师教学激励计划，预支专项激励经费。

5.维护学校及师生合法权益

一是完善校园意外事故纠纷调处机制。把法治作为解决校内矛盾和冲突的基本方式，探索建立学校意外事故第三方调解机制，成立公益性调解委员会，有效化解矛盾纠纷。健全学生安全和伤害事故的应急处理机制和报告制度，建立应对各类突发事件的工作预案，增强预防和妥善处理事故的能力。二是突出治理“校闹”行为。推进校园安全立法，明确借校园意外事故敲诈勒索，甚至打砸抢行为的法律责任。开展联合安保，严厉打击扰乱学校教学秩序、危害校园公共安全的无原则的“校闹”行为。多方化解教育风险，推行学校责任保险和学生意外伤害保险制度，依靠正当合法的渠道保障学生权益。三是依法解决教职工编制待遇等问题。理顺教师编制管理权限，探索建立变“学校人”为“系统人”的管理机制，各区县（市）根据省定编指导性意见和最低编制保障，结合本地财政状况、教育事业发展需要和生源变化情况核定区域教职工编制，促进区域人才合理调配、有序流动。推进区域教师“同工同酬”，确保教师待遇不低于同级公务员并不断提高，依法保障临聘教师的应有待遇和发展出路，逐步解决代课教师问题。

6.规范扶持民办教育发展

一是严格民办教育准入制。完善民办学校准入标准、审批程序以及学校设立、变更、注销登记等，加强民办学校教育教学质量评价和监督，加强对民办学校招生宣传和收费等行为的监管，推行联合执法、联管联控，深入开展非学历高等教育清理整治，开展教育培训市场专项整治，杜绝违法违规办学行为。二是加快民办教育立法。研制促进民办教育发展的相关规定，推进民办学校营利性、非营利性分类管理，支持各类办学主体通过独资、合资、股份制等多种方式开展民办教育，实现教学质量与市场规则平衡，从法制上规范扶持民办教育发展。三是落实教育公平措施。赋予民办学校与公办学校同等法律地位，推进民办教师在评先评优、职称评定、社会保险等方面同等享受公办教师待遇，做到民办学校与公办学校平等支持，设立民办教育发展专项资金，在土地、税费等方面落实民办学校优惠政策，促进教育协调发展。

7.强化依法治教工作保障

一是强化教育改革发展经费保障。坚持教育优先发展战略，加大政府的教育投入力度，健全教育财政投入监督机制，给予教育发展更多的政策倾斜和财政支持。拓展教育投入来源渠道，吸引社会资源合理配置到教育领域。完善以绩效为导向的教育经费分配机制，确保教育经费投入总量逐年递增和资金使用安全规范，为教育改革发展提供可靠的财力支持。二是强化教育行政执法保障。探索成立专门的教育行政执法机构和执法队伍，建立健全权责清晰、分工明确的执法工作机制，积极探索科学合理的执法模式，认真梳理执法事项和依据，完善教育执法考核标准，实现督导与执法的有机联动，有效行使教育行政处罚权，实现教育行政执法常态化、规范化。三是强化依法治教人才保障。实施人才强教战略，推进教育法治人才培养机制创新，改革培养方式，加强协同创新，坚持德育先导，提高依法治教人才培养质量。着力构建人才竞争优势，优化人才发展环境和工作待遇，为全面推进依法治教提供人才支撑。四是完善教育督导机制。构建督政、督学、评估监测三位一体的教育督导体系，加强督学责任区和督导信息化建设，探索实施素质教育督导评估，推进学校挂牌督导工作，加强学校教育教学工作督导和教育质量评估监测，为改进教育教学、管理和决策提供科学依据。

8.探索建立教育执法问责机制

一是加大涉教政策法规落实考核。将依法治教纳入对地方政府和相关部门绩效考核的重要内容，加强对重大教育政策、法律法规实施情况的跟踪研究和分析评估，及时发现依法治教新问题，并提出改进措施。二是强化政策法规落实责任追究。加大教育责任追究力度，明确问责的责任主体、客体界限、重点内容和具体要求，对发生违反教育政策法规的重大事件、妨碍义务教育实施、造成重大社会影响等问题进行严格问责。紧扣教育法律法规实施的薄弱环节，联合有关部门重点加强督查，推动工作改进、问题解决和法律制度的完善与实施。

参考文献（编者略）

（责任编辑 罗登廉）