管办评分离背景下“评”的路径探析

王楠++陈丹

摘 要：教育评价改革是推进教育管办评分离的重要突破口，从“评”的视角切入，推进教育管办评分离的任务是建立科学、规范、公正的教育评价制度，建立健全政府、学校、专业机构和社会组织等多元参与的教育评价体系。为实现这一目标，政府要切实转变职能，有限介入教育评价；学校应发挥自身在教育质量保障中的主体作用，积极开展自我评价，主动参与外部评价；第三方评价机构应尽快建立行业自治和自律的规范，形成自我规制、自我管理、自我提升的有效机制，保证评价的专业性。

关键词：管办评分离；教育评价；教育治理

推进管办评分离是全面深化教育领域综合改革的一项重要内容，是全面推进依法治教的必然要求，是加快推进教育治理体系和治理能力现代化的重要举措。深化管辦评分离改革，要进一步理顺政府、学校和社会之间的关系，从“统合”的视角对政府、学校、社会三者关系格局进行调整和重新定位，解决政府管得过多、过细，学校办学活力不足，社会参与教育治理不充分的一系列问题，逐步形成政府依法管理、学校自主办学、社会各界依法参与和监督的教育公共治理新格局[1]。其中，教育评价改革是推进管办评分离的重要突破口，也是构建教育公共治理体系的薄弱环节。本文从“评”的视角切入，力图抓住教育评价中存在的关键问题，探析以“建立健全政府、学校、专业机构和社会组织等多元参与的教育评价体系”为目标的教育评价改革的可行路径，以期以“评”的改革作为杠杆，撬动“管”“办”“评”三个环节之间的重新定位、有效衔接与良性互动，助力教育管办评分离改革。

“评”的现实困境

当前，我国实施开展教育评价的主体比较单一，评价模式比较单一、评价结果相对封闭、透明度低，未能最大限度地发挥教育评价的激励和导向作用。从“管”“办”“评”三个维度上划分，这种类型的评价在很大程度上仍然属于“管”的范畴，而非真正意义上的、独立于教育系统之外的“评”的范畴。这造成教育的“管”“办”“评”易形成一套“自管自评”的自封闭、内循环系统，不利于形成多元、动态、开放、可持续发展的、具有蓬勃生机的教育生态系统。管办评分离背景下，“评”仍面临以下困境。

首先，教育行政权力干预教育评价活动过多。教育治理体系的建设在很大程度上受制于行政化的束缚。在教育评价活动中也同样如此，在教育评价中介入过多的行政权力，会导致教育系统中权责分配的失当以及权力结构的失衡。

其次，学校参与教育评价活动的积极性不足。在构建政府、学校、专业机构和社会组织等多元参与的教育评价体系过程中，学校的参与必不可少。学校组织发展是建立在学校自我发展的逻辑基础上，并不断改进与创新的过程。在这一过程中，学校也会不断地接受来自外部的信息指令和干扰，在不同程度上影响学校的发展。这些来自外部的指令只有获得学校组织的价值认同，并符合学校组织发展的自身逻辑要求的时候，才能对学校的发展产生积极的促进作用[2]。否则有可能产生负效应。换言之，学校发展的驱动力需要由学校自我生成，是强有力的“局外人”无法代替的。因此，在教育评价中，学校本身不应缺位。反观现实，目前学校参与教育评价活动的积极性不高，学校也并未意识到自身在发挥教育质量保障中的主体作用和积极意义，外部也未形成支持、引导学校参与评价的体制机制。在教育评价中缺少了学校的参与，就无法真正建立适应学校多元化、特色化发展评价标准。这导致教育评价的导向性作用大打折扣，也使得外部评价成为学校应对检查的负担，而非学校获得指导与发展的有效途径。

最后，社会组织参与教育评价的专业性有待提升。伴随我国教育体制改革不断深化，政府、学校、社会之间关系正在逐步理顺。在“评”的方面，也正在转变以往行政性评价多、专业性评价少的局面，正在探索依托“第三方”开展各级各类教育评价的可行路径。但是，目前我国第三方教育评价机构的发展仍处于起步阶段，专业的评价机构尚未大范围地建立，专业人员的数量也较少，专职研究队伍的力量较薄弱，推进评价方案设计、指标体系研制、评价有效开展的能力仍不够，评价方法的技术含量也不高。另外，社会自发开展评价的环境也不够成熟[3]，尚未建立包括市场准入制度、资质认证制度等相应的管理制度。也正是由于当前第三方教育评价机构专业化程度不高、缺乏行业规范及相关的管理制度等原因，使得教育行政部门无法放手将“评”的职能进行分离和委托。

“评”的价值转向

当前，由遵循单一主体的一元价值转向尊重多元主体的价值共建，是在管办评分离背景下“评”的价值转向。从教育评价发展的历程来看，评价理念的发展大致可以归纳为四个阶段：第一阶段，是建立在社会测量学实证范式基础上的事实测量阶段。20世纪初，随着统计方法和心理实验法的不断完善，美国掀起了一场教育测量运动，教育评价的主要方式是依据事实进行判断，被称为“测量时代”。短短二十几年，美国便出现了三千多种测验与测评。第二阶段，是以教学目标为参照的价值判断阶段。20世纪30年代开始，教育评价的研究焦点转向通过对教育效果的综合考量进行价值判断。教育评价由此从学业测量阶段发展为以教育目标为参照的价值判断阶段。第三阶段，是服务于管理的过程控制阶段。这一阶段的主导思想是通过评价活动来实现对教育目标、教育手段、教育效果的有效管理，服务于决策，评价模式的改进主要是为了满足过程管理的需要。第四阶段，是尊重利益相关者的价值共建阶段。这一阶段批评之前的教育评价“管理主义倾向”太浓，“忽视价值的多元化”，没有考虑到评价对象及其他利益相关者的价值观念，提出教育评价应尊重多元价值的新理念[4]，认为教育评价的过程应该是多元利益主体围绕共同的目标协调与互动的过程。在这一思潮的影响下，世界上不同国家和地区的教育评价活动都表现出一些共同的转变趋势，包括评价理念更加强调“共同构建”“全面参与”“多元价值”，评价的主体更多地体现了多样性、参与性和合作性，评价的目的指向改进而非管控，评价的方向指向未来而非当下，评价的方法也更加多样化。endprint

从我国教育发展的现阶段特点来看，深化管办评分离改革，从“评”的角度来说，要转变价值理念，由一元评价转向多元主体的价值共建，将评价主体由过去的以政府为主体转变为涵盖政府、学校，以及真正意义上的第三方评价机构在内的多元主体，从而实现“建立健全政府、学校、专业机构和社会组织等多元参与的教育评价体系”的目标。评价的根本目的并不是简单地为了得到一个价值判断结果，也不是为了进行行政管理，而是要让评价发挥支持、引导、激励的导向作用，通过评价结果为政府决策提供依据、为学校办学提供指导、为社会监督提供可获得的信息，进而提升办学质量，促进学生成长成才，并实现教育的衍生功能，间接服务社会经济发展。因此，政府、学校、社会都是教育评价的利益相关者群体，他们理应在教育评价实施的过程中积极参与，通过平等对话、沟通协商，充分表达自身对于评价的需求与建议，并实现共同构建、共享共赢。只有以追求和体现不同利益主体的诉求为目标，在评价过程中充分吸纳不同利益群体的多元价值需求，并不断协调、平衡不同价值观念之间的冲突，使之达成共识，并在评价框架和评价过程中融入和体现这些多元价值，才能使不同的利益相关者群体共同认同和尊重评价结果，真正发挥教育评价的指挥棒作用，实现评价的目的—服务政府决策、激发学校活力，引导和推动教育生态系统健康和可持续发展。

“评”的路径探析

在管办评分离背景下探析“评”的路径，首先要正确理解管办评分离的内涵。管办评分离并不是简单地将管、办、评职能完全切割和机械分配，不能为了实现“分离”而“分离”，而是要重新理清政府、学校、社会之间的权责关系，构建管办评既相对分离又有效互动的长效机制[5]。其中，对于“评”而言，不是将评价职能完全剥离，打包扔给“第三方”，而是要让政府、学校、社会各自认清自身的责任，并有力承担其应该承担的责任，各司其职、各履其责，形成三者之间既相对分离，也相互促进、相互协调、相互监督的教育公共治理新格局。

1.政府要切实转变职能，向法治政府、服务型政府过渡，有限介入教育评价

在开展教育督导评价的过程中，对于涉及落实国家教育目标与方针，督促地方教育行政部门切实履行教育职责等强政策性、监督性的督导评价职能，需要很高行政权威，需要由政府行使督导权力。但是对于指导学校发展、监测教育活动等强指导性和专业性的职能，教育行政权力应该有限介入[6]，可以将这部分职能通过政府购买公共服务等方式交由具有一定资质、具备专业供给能力的社会评价机构来履行。例如：2015年起为构建开放性教学模式，培养学生创新精神和实践能力，北京市教委面向全市初中学生开展初中开放性科学实践活动。北京市教委通过购买服务的模式面向社会公开征集开放科学活动资源单位，高校、科研院所、科普场馆、企业、教育系统重点实验室、社会团体等单位都可以作为主体面向全市初中学生提供服务。这种无边界、跨学科的开放学习平台受到了学生的欢迎，但是部分教师、家长担心由校外机构开发和提供的课程质量良莠不齐。为切实保证课程质量，北京市教委委托C大学对上百家资源单位开设的课程进行了督导评价。C大学组建了由学科教学、教育管理等领域专家组成的评价小组，设计开发了评价量表，制定了评价标准与流程，在周末直接走进资源单位的活动课堂，从专业视角、多元维度对学生活动情况和课程开设情况进行督导评价，并在每周课程结束后生成专业化的督导评价报告和改进建议，发布在“北京市初中实践活动管理服务平台”网站上，为教委对课程进行监管，为学生、家长选课，为社会各界对资源单位的服务进行监督提供了透明、专业的信息。可以看出，由政府购买教育公共服务，到委托第三方开展专业化的教育评价，再到利用评价结果监督课程质量，形成了政府宏观管理，社会多元参与的良好教育生态。

2.学校应发挥自身在教育质量保障中的主体作用，积极开展自我评价，主动参与外部评价

一方面，学校应充分认识到自我评价之于学校发展的意义，从被动接受评价转变为主动参与评价，积极开展自评，不断完善内部质量保障体系和机制。学校的发展不仅要遵循教育法律法规的要求，更重要的是遵循学校组织发展的自身逻辑。自评的过程实际上就是学校自我发现、自我定位、自我转变、自我提升的过程。在这个过程中，学校可以有针对性地根据自身的办学目标，结合办学实际，发现存在的问题，并最快速地进行应对与调整，有利于学校不断地明確发展方向和实践路径，形成和强化办学特色，挖掘自身发展的内生动力，并最终形成可持续发展的不竭动力，真正实现以评促建。

另一方面，学校也应主动参与外部评价，表达学校发展的价值诉求。如前所述，教育评价能够有效发挥导向与激励作用的前提是外部引导的“作用力”方向与学校自身发展的价值诉求相一致。因此，学校作为教育评价结果的直接利益相关者，应该参与外部评价，表达学校发展的价值诉求，使得外部评价标准可以根据学校内部发展价值诉求进行动态调整，努力实现外部引导与学校自主发展相一致的目标，形成多样化、个性化、有针对性的评价标准，建立与学校办学定位、目标、责任相适应的评价体系，提升评价的实效性，最大程度上促进学校特色发展、个性发展，提升教育质量。

3.第三方评价机构应尽快建立行业自治和自律的规范，形成自我规制、自我管理、自我提升的有效机制，保证评价的专业性

教育评价是一项专业性很强的工作，涉及到教育的方方面面，如评价监测的学段、学科、周期，评价监测的指标体系，数据的统计和分析方法，评价监测的方法和手段，评价结果的呈现方式等，这些都需要专业化的人员以专业化的方法实现，要求评价人员要理解把握政策要求，了解教育改革与发展的最新趋势，既对某一学科领域比较擅长，同时也掌握包括教育统计、教育测量等先进的评价方法和技术手段等，这对于评价机构和评价人员的专业化水平提出很高的要求。

保证第三方教育评价的专业性是实质性推进“第三方评价”的重要基础。实现有质量的“第三方评价”需要内外形成合力。一方面，需要建立健全相对完善的外部管理制度，包括制定专业机构和社会组织参与教育评价的市场准入制度、绩效管理制度、定期认证制度、相应的问责制度等，通过外部约束保证教育评价服务的质量和效益。另一方面，也是更为重要的方面，第三方评价机构应自发建立行业自治和自律的机制，规范自我管理。英国的第三方评价机构在这方面进行了一些有益探索，建立了一套相对完善的多元监管体系。英国下议院委任专门的教育委员会，设立议会巡视专员对第三方评价机构在评价实施与管理、评价手段与方法等方面进行常规性督查，同时针对一些突发性事件及民众广泛质疑的问题开展专项调查，全方位保证第三方评价机构的公信力。与此同时，第三方评价机构成员自发组建了资格认证联合委员会，这是由英国七个最大的第三方评价机构出资组建的非营利性社会公益组织，其建立目的在于以联合促发展，共同促进第三方评价事业顺利开展，包括共同明确第三方评价的职能定位，培养评价的专业人才，发布第三方评价机构公约，开展自律监察失信行为，规范第三方评价结果的使用等，通过建立一系列行业标准与行业规范来实现第三方评价团体的自律管理，并以此提升其专业水平。此外，资格认证联合委员会对外搭建了服务受众与评价机构之间交流和对话的平台，畅通双方沟通的渠道，并同时建立了利益相关者参与的评价管理协商机制，服务受众可以广泛参与第三方评价的监督，并提出各自的诉求，第三方机构也将予以及时回应，实现共赢共治[7]。上述多元监管体系中，既包括管理部门强有力的监管和风险预警，也包括第三方评估机构的行业自律，这种行业内部自发的联合与共同行动，有利于第三方评价行业探索建立自治与自律的行业规范，形成自我规制与自我提升机制，再辅之以受众的广泛监督，形成了内外合力，共同保障第三方评价的专业性和公信力。因此，英国在第三方评价工作中的探索为我国开展第三方评价提供了可资借鉴的经验。

本文系首都师范大学首都教育发展协同创新中心委托课题“推进教育管办评分离的路径研究”的成果

参考文献：

[1][5]孙霄兵.推进管办评分离 构建教育公共治理新格局[J]. 中国高等教育，2015（20）：6-11.

[2][6]苏君阳.管办评分离背景下教育督导评估机制的建构[J]. 北京教育（高教），2016（12）：56-58.

[3]吴启迪.加强评估机构能力建设 努力促进管办评分离[J]. 中国高等教育，2011（13）：16-19.

[4]吴岩（主编）.构建中国特色高等教育质量保障体系[M].北京：教育科学出版社，2014：8-11.

[7]苗学杰.英国基础教育第三方评价公信力建构的保障机制探析[J].中国教育学刊，2017（4）：22-27.

（作者单位：王楠，首都师范大学教育学院、首都教育发展协同创新中心；陈丹，北京教育学院）

[责任编辑：翟 迪]endprint