怎样看待国家“十三五”教育规划？（上）

周洪宇

摘 要：国家“十三五”规划的颁布，为“十三五”期间教育的改革发展提供了纲领性指导，对规划展开阅读与研究是做好各项教育工作的前提。国家“十三五”教育规划精髓以提高质量为主线、以促进教育公平为重点、以深化改革为动力、以加强法制为保障，展现了教育法治治理的基本精神。

关键词：“十三五”教育规划；教育治理；教育质量提升

规划是行动的指南，规划工作是我们做好各项工作的重要基础。办任何一件事情都要有规划，如此我们的工作才有主动性、预见性和前瞻性。因此，重视规划、了解规划、研究规划、制订规划，是我们做好一切工作的基本前提。国家现在正在实施“十三五”规划，各大学也在进一步制定和完善本校的“十三五”发展规划。那么，我们要想把自己的规划和工作做好，就很有必要了解国家“十三五”教育规划的基本内容和主要精神。

我将先阐述国家“十三五”教育规划制定的背景——“十二五”教育规划实施的进展，然后再介绍国家“十三五”教育规划的一些基本内容，通过这些内容来理解和把握国家“十三五”教育规划的主要精神。

一、国家“十三五”教育规划

出台的历史背景与过程

2008年3月，教育部正式启动制定《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称规划纲要）的工作。如果要追溯得更早一些的话，大概在2005年我还在武汉市教育局工作的时候，就被教育部基础教育司借调一段时间参加研究基础教育中长期教育发展规划的若干问题，当时还不叫制订规划纲要，只是为之做前期预备工作。当时接到的任务，就是为后5年、后10年、后15年乃至后20年的基础教育发展做些预测分析工作。后来因为2008年教育部即将换届，2007年这项工作就暂时停下来了，一直到2008年教育部换届结束，才正式组成班子动手制订规划纲要。“十二五”教育规划也就是2010-2015年教育规划的落实工作。那么，这5年来我们在教育上取得了哪些进展，还存在哪些问题，我们未来的教育又将走向何方，这是我们需要首先了解的，我们尤其需要了解规划纲要的总目标。

首先，我们要了解在规划纲要里，提出了一个“两基本一进入”的总目标。那么，这个总目标的具体内容是什么呢？具体说，就是在2020年，我们要“基本实现教育现代化，基本形成学习型社会，进入人力资源强国行列”。我们将之简称为“两基本一进入”。这个总目标很宏伟，它的每一个字，都有其特定的含义。比如说，“基本实现教育现代化”，不叫“实现”而叫“基本实现”；“基本形成学习型社会”不叫“形成”，而叫“基本形成”，意思是十分明确的。它们与“完全进入”“完全形成”有明显区别。同时，我们在2020年的时候，还要“进入人力资源强国行列”。何谓“人力资源强国”？我们现在叫“人力资源大国”，我们是现在世界上最大的“人力资源大国”，没有哪个国家的人口比我们多，没有哪个国家的人力资源比我们多，我们现在是名副其实的“人力资源大国”。但是，到2020年，我们就必须要“进入人力资源强国”的行列，这就是我们的总目标。

在教育现代化、学习型社会和人力资源强国的总目标下有一个庞大的指标体系，里面有一些具体指标可供检测和推进，诸如基础教育的入园率、入学率、巩固率，高等教育毛入学率等，特别是要按照中央在十八大报告里的要求，到2020年，我们要“实现更高水平的普及教育、形成惠及全民的公平教育、提供更加丰富的优质教育、构建体系完备的终身教育、健全充满活力的教育体制”。上面这五句话内涵非常丰富，做起来并不容易。

比如，什么叫“实现更高水平的普及教育”？我们现在的普及教育是九年义务教育，那么九年义务教育全部普及后，是否要延长义务教育的年限？例如，往前推，有没有可能将学前教育纳入义务教育的范畴？或者往后推，将高中教育纳入义务教育的范畴？如果要纳入的话，什么时间开始纳入？是先纳入学前教育，还是先纳入高中教育，还是同步纳入？这都值得深入研究。这里面既要满足人民群众接受更长时间的义务教育的需求，也要考虑教育自身发展的实际水平、师资力量的配备、国家财政投入的可能、地区之间的各种差异等。别看就这么一句话，里面有很多工作要做，也可能会有不同的教育政策的取向。有的人认为学前教育很重要，应先把学前教育纳入义务教育的范畴；也有人觉得学前教育的个别性太强、选择性太大，还是暂不纳入为好，最好能将高中教育纳入义务教育。那么，究竟是哪一种意见更合适呢？两种观点都有其道理，但是究竟要怎么做呢，国家不能说有道理的事情都要做，还要考虑到条件和可能性。当然，国家也要注意反映和体现民间的呼声。因此，别看只是这一句话，要做起来其实很不容易。

再看后面一句话“形成惠及全民的公平教育”，公平教育要惠及全民，也不是一件容易的事情。什么叫“公平教育”？什么叫“教育公平”？“公平教育”与“教育公平”的关系如何？什么叫“惠及全民”？怎么去“惠及全民”？如何做到“惠及全民”？这里面的内涵也非常丰富。少数民族的教育、偏远地区的教育、农村进城务工人员子女的教育、留守儿童的教育、社会弱势群体的教育、残障人士的教育，这些都直接涉及到“公平教育”和“教育公平”的推进，而其中哪件事做起来都不容易。比如，大家普遍关注的进城务工人员随迁子女的教育。15年前，我开始当全国人大代表的时候，大家比较关心的是进城务工人员随迁子女在城市里面能不能读小学。现在大家关注的已经不再是这个问题了，而是要读初中、读高中甚至读大学了，情况已经发生了很大变化。那么，现在有近千万的进城务工人员随迁子女，这么多的流动儿童，他们都进入了城市，如何接受教育（尤其是在一些特大中心城市，比如北京、上海、广州这些进城务工人员最多的地方）？还有一些城市情况很特别，比如广东的东莞，进城务工人员随迁子女教育就是一个极为突出的问题。东莞制造业发达，进城务工人员人数众多。东莞市户籍人口188万人，常住人口830万人，进城务工人员约有650万，其比例高达77.28%。进城务工人员随迁子女在莞就学人数庞大。2001年，在东莞接受义务教育的进城务工人员随迁子女为9.9万人，至2013年底就达到68万人，12年间增长近6倍，年均增长近5万人。2013-2014學年，在东莞市中小学和幼儿园就读的进城务工人员随迁子女共有93.9万人，占全市中小学和幼儿园在校生总数（126.3万人）的74.3%，而在义务教育阶段全市共有进城务工人员随迁子女68万人，占全市义务教育在校生总数86万人的79.1%，为本市户籍学生总数的近3.8倍。可以说，现在东莞的义务教育在读生中绝大部分是进城务工人员随迁子女。而我们现有的义务教育体制是以地方为主、以户籍为主的管理体制。按照现有的管理体制，教育经费和师资力量的配置，都只针对户籍人口子女，而现在进城务工人员随迁子女已经远远超过了当地户籍人口子女的数量。你要不要解决，怎么解决，全部由地方财政包下来由地方编制来解决？这些在理论上很简单的事情，要真正做起来就很不容易了。且不说地方财政有无这个实力，编制也不在地方手上，想解决也无能为力。北京也是这样，2015年末，北京全市常住人口2170.5万人。其中，北京市户籍人口1347.9万人，常住外来人口822.6万人，占常住人口的比重为37.9%。北京每年义务教育阶段户籍人口子女约60余万，进城务工人员随迁子女有40万～50万，两者几乎相当，怎么办？而且，这些进城务工人员随迁子女读完了小学还要读初中，读完了初中还要读高中，有的还要接着考大学，在现有这种城乡二元结构的社会管理体制下，你要做到“形成惠及全民的公平教育”，很多在道理上可以讲得很透彻很清楚的方法，操作起来难度很大。

第三句话为“提供更加丰富的优质教育”，這句话看起来很清楚，但要做到则更难，什么叫“优质教育”？“优质教育”就像“教育公平”一样也是一个既绝对又相对的概念。因此，你要做到“提供更加丰富的优质教育”也是非常不容易。新中国建立初期，具备中学文凭的人就是文化人。但是，现在情况发生了很大改变。中国现在高等教育已经进入了大众化阶段，再往后走，还要进入普及化阶段。研究教育的学者们都知道，评估高等教育发达程度有两个很重要的指标，一是高等教育毛入学率，凡是达到15%的国家或地区，就意味着该国或地区高等教育进入了大众化阶段；还有一个指标，凡是高等教育毛入学率达到50%的时候，就意味着高等教育进入普及化阶段。我们现在的高等教育毛入学率是40%，这就离普及化阶段的指标非常接近了。我敢断言，再过5年，我们的高等教育就将要进入普及化阶段了。这与40年前，即1977年高等教育入学率只有4%相比已完全不同了。现在在毛入学率为40%的情况下，读大学（包括高职高专在内）是一件比较容易的事情了，只要你稍微花点功夫，大学基本上都可以读。10年前，我在省教育厅工作的时候分管招生，每年省里研究湖北高校录取分数线的划定，我们都会遇到一个很尴尬的局面。我们湖北本省“985”高校武汉大学、华中科技大学录取分数线都是660～680分以上，“211”高校，如华中师范大学、中南财经大学、中国地质大学、武汉理工大学、华中农业大学录取分数线也大都在550～600分。然而，高职院校的录取分数线很不好划，划高了录不到学生，划低了也不合适。平衡一下，结果高职院校的录取分数最高划到了400多分，最低则划到了260分，可以看出湖北“985”“211”高校与某些高职学校差距有多大呀！260分是一个什么概念呢？考那么多科，基本上是每门考试只要上考场，在试卷上动动笔，做一半蒙一半，运气好就可以读高职了。因此，湖北考生每年录取率是相当高的，现在已接近90%了。因此，我可以说在湖北上大学并不难，但是上好大学难，这里面就涉及到“优质教育”的问题了。现在，读本科很常见，读硕士研究生、博士研究生也不稀奇。现在要有人来高校求职的话，学校的要求大都是博士毕业为起点，有时候还要看看他的第一学历是哪个学校的，硕士毕业生除了极个别的学科，如音乐、建筑这一类学科情况比较特殊的，其他专业的硕士毕业生基本上进不了高校工作。优质教育除了教师的学历层次和教学能力要高，还涉及到教育教学内容的优质化。只有教育实力得到提升，我们才能够提供“更加丰富的优质教育”。因此，我们对这个“优质教育”的理解，也是多样的、相对的。

第四句话是“构建体系完备的终身教育”。什么叫“体系完备的终身教育”？我们现在有没有一个终身教育的体系，这个体系是怎么构成的，值得深思。同时，什么叫“终身教育”？我们一直以来就有一种理解，“终身教育”就是成人教育、继续教育。因此，发展终身教育，就是发展成人教育和继续教育。这种理解至今仍占主流地位，即便有些人口头上不这样说，但在具体做的时候，还是这样做的。长期以来，教育部门关于终身教育的对口管理部门，就是成人教育和继续教育部门，从最高的教育行政部门到地方教育部门都是这种体制。还有一种理解，终身教育不是成人教育、继续教育，而是国民教育加成人教育、继续教育，国民教育即小学、初中、高中、大学，再加上成人教育、继续教育就是终身教育了，这样理解对不对？也不完全对。尽管这种理解已经比前者要全面得多，但仍然是从教育自身，尤其是正规教育、正式教育的角度来理解和对待终身教育，带有很大的局限性与片面性。如果这样来理解终身教育，也会在理论上误导人们，实践上限制终身教育体系建设。

我是学历史出身的，常常喜欢从历史的角度看问题。上述认识，从某种程度上看，可能都还不如90多年前教育家陶行知的认识。1919年7月，陶行知在一次题为“新教育”的演说中就讲道：“照杜威先生说，教育是继续经验的改造（continuous reconstruction of experience）”。我们个人受了周围的影响，常常有变化，或是变好，或是变坏。教育的作用，是使人天天改造，天天进步，天天往好的路上走；就是要用新的学理、新的方法，来改造学生的经验，并明确指出：“既然晓得教育是继续经验的改造，那么对于天然界和群界，自然受他的影响；天天变动，就是天天受教育，差不多从出世到老，与人生为始终的样子”。陶行知此时已经意识到教育是一个连续性的过程。“差不多从出世到老，与人生为始终。”尽管他此时还深受杜威实用主义教育的影响，但已开始萌发了自己“终身教育”的思想。1927年，陶行知创办晓庄师范学校，推行生活教育，形成了生活教育理论。生活教育突破了人只是在一定的学龄阶段接受正规学校教育的“一次性教育”的观念，这样就初步形成了终身教育思想。1934年2月，他在《生活教育》一文中明确指出：“生活教育与生俱来，与生同去。出世便是破蒙，进棺材才算毕业。”同年3月，他在《从穷人教育想到穷国教育》一文中又说：“他是活到老，做到老，学到老，教到老，一直到进了棺材才算结业。”同年12月，他在一次题为“普及教育”的演讲中，批评当时的小学六年、中学六年、大学四年的教育制度实质上是一种“短命教育”，公开表明“我们所要干的是整个寿命的教育，不是短命的教育”，主张活到老、做到老、学到老。次年3月，他在《中国普及教育方案商讨》一文中，进一步提出了“整个寿命现代化”的主张：“整个寿命现代化，不仅是四个月、一年、二年、四年之义务教育。教育最重要的成就在使众人养成一种继续不断的共同的求进的决心。我们要对众人养成的态度是：活到老；做到老；学到老。”上述言论，已初步揭示出“终身教育”的本质涵义，即教育必须贯彻人生的始终，从出世到进棺材，人人都必须接受教育。不仅如此，陶行知还对教育必须贯彻人生始终的原因作了深刻分析。他指出：一方面，由于“学问没有止境”，“社会的进步没有止境”，一个人的进步也没有止境；另一方面，又由于人只有“活到老，做到老，学到老”，才能做一个“与时代俱进”的“长久的现代人”，才能“保证川流不息的现代化。”由此可见，早在20世纪二三十年代，陶行知对终身教育思想已作了相当全面而深刻的论述，只不过尚未正式使用“终身教育”这一概念而已。20世纪40年代，陶行知的“终身教育”思想得到了丰富和发展，并正式使用了“终身教育”的概念。抗日战争爆发后，陶行知进一步认识到，要想使教育更加适合当时救亡斗争的需要，就必须扩大教育的对象，使每个年龄层次的人都能受教育。他认为：“从教育的对象说：不只着重青年教育，而且要顾到老年人和小孩子的教育。”这与传统教育体制下只注重青年教育，忽略小孩子和老年人的教育，只注重学校教育，而忽略家庭教育和社会教育，是截然不同的。这既是教育观念的变革，又是政治观念的更新。抗日战争结束后，为争取真正的民主、平等和自由，陶行知积极提倡民主教育，创办多种成人教育机构和中心，特别是社会大学和夜大学等。这一过程中，他的终身教育思想得到了初步发展。1945年8月，陶行知在《全民教育》一文中首次明确使用了“终身教育”这个概念，亦将之界定为：“培养求知欲。学习为生活；生活为学习。只要活着就要学习。一旦养成学习习惯，个人就能终生进步不断。”这是对他过去“终身教育”思想的重新概括和明确表述，也表明了陶行知“终身教育”思想日趋成熟。同年12月，他还在《民主教育之普及》一文中进一步指出：“教人，好学，都是传染的，等大家都传染了教人、好学的习惯，便教人、好学成了瘾，整个中华民族便成了一个教人、好学的民族，万万年的进步是得到了保证。古人云：学然后知不足。一个感到不足，他便要向高处追，向深处追，是不会有止境了。”因此，民主教育不但可能做到全面普及，并且可能做到立体的普及。终身教育的实施，有助于教育从全面普及走向立体普及。这表明包括终身教育思想在内的陶行知的生活教育理论，实质上是一种现代的“大教育观”。陶行知的“终身教育”思想，核心是强调教育的终生化与一体化，即在纵向上，要实现从零岁开始直到老年，包括学前教育、学校教育、成人教育三个层次的一体化；在横向上，要实现家庭教育、学校教育、社会教育三个方面的一体化，以克服现存教育体制的弱点，培养和造就适应社会需要的各种人才。适应近代中国社会政治、经济、文化发展的需要，保证“川流不息的现代化”。

更不用说，我们的认识也不如现代终身教育体系的倡导者、法国教育理论家保尔·郎格朗（Paul Lengrand）。保尔·郎格朗在他担联合国教科文组织秘书处成员时，在1965年召开的国际成人教育促进会议上作了题为“论终身教育”的报告，他在1970年出版的《终身教育引论》中又对终身教育的理论作了系统论述。他认为，传统教育体系的缺陷在急剧变化的社会中暴露无遗，必须建立一体化的终身教育体系来取而代之。现代社会需要终身教育。他说：“对于人，对于所有的人来说，生存从来就意味着一连串的挑战。”教育和教育工作者也面临着各种各样的挑战，需要解决如下问题：一是当今世界的变化速度加快，从而破坏了人们对现实生活的认识和现实生活之间的平衡，也使教育必须寻求新的道路；二是人口增长不仅要求教育在数量上有所发展，并在教育的职能上以至性质上需要有所改变；三是科学知识和技术的迅速进步，要求并迫使各行各业的各类人员不断更新自身的知识和技能，从而要求发展成人教育；四是政治舞台上的频繁变化改变着个人在社会中的作用和职能，政治基础和政治结构方面的变更则导致社会日益要求公民承担只有经过适当的训练才有能力承担的任务和责任，并要求国家的各级领导人只有通过不断学习才能以必要的权威和能力履行职责；五是信息增长促成了全球性文明的产生和发展，增进了国际间的合作与了解，同时要求人们不断接受教育和训练，培养吸收和利用信息的能力，特别是养成批判能力和选择能力，以真正使日益增多的信息发挥建设性作用；六是闲暇时间增多，使得个人和社会要求运用多种认识、多种思维和表达手段来恰当而充分地利用这部分时间；七是生活方式与人际关系出现危机，传统的各安其位、各行其道的生活方式已被动摇；八是伦理道德危机，重视物质生活享受，各类传播媒介对肉体和物质尤其是对性的过分渲染，构成了对现代文明的挑战；九是思想意识形态的发展，信仰与学说的多元化，令人无所适从。这些问题和需求所具有的广泛性和复杂性将动摇整个教育观念和教育方法，导致千百年来的教育传统严重失灵，教育不得不寻求新的道路，即终身教育的道路。

在郎格朗看来，一个人有了一定的知识和技能便可以终身应付自如的观念已经过时。教育的真正意义不在于知识的堆砌，而在于个人的发展和作为连续经验的结果得到越来越充分的自我实现。由此，教育改革的目标，首先是组织适当的结构和方法帮助人在其一生中保持学习和训练的连续性，同时使每个人通过多种形式的自我教育真正和充分地成为自己发展的对象和手段。这也是终身教育的总的概念范畴。他认为，终身教育的含义和重要意义主要体现在下述各方面。第一，教育过程必须持续地贯穿在人的一生之中。因此，在人生发展的每一个阶段，每一个关键时期，教育都具有極其重要的意义。它可使人生的每个过渡时间都丰富充实并使之成为人生前进道路上的进步阶梯，而教育过程本身的生命力也来自与人生发展中的时间的这种积极联系。第二，成人教育作为终身教育的一部分和一种非强制性的教育，有利于进行教育革新，从而为解决当代社会严重的代沟问题提供了合理的方法。第三，终身教育没有固定的内容，其重点就是要养成学习的习惯和获得继续学习所需要的各种能力，即所谓“学会学习”。因而它没有固定的方法，而是提倡运用多种方法，并注重吸收校外环境中形成的经验。第四，终身教育可通过扩大人们在学习、训练、专业进修和获得资格等方面的前景，扫除现有考试制度造成的不平等的选拔制和社会资源与人才的浪费、抑制课程和教学方法的革新创造等障碍。第五，终身教育贯穿于个性发展的始终，注重个性发展的统一性、全面性和连续性。它是由各个相互联系、相互依存的校内外教育组成的统一的有机体。因此，它要求在理论上和实践上都必须进行一系列协调工作。总之，终身教育是“一系列很具体的思想、实验和成就，换言之，是完全意义上的教育，包括了教育的所有方面，各项内容，从一个人出生的那一刻起一直到生命终结时为止的不间断的发展，包括了教育的各个发展阶段各个关头之间的有机联系”。他还指出，教育是集体的事业，光靠专门从事教育的人无法向前推进，需要社会各方面力量的支持与参与。一方面，需要社会各方力量，各部门以及各类人士共同研究解决各种各样的教育问题，参加教育决策；另一方面，随着教育超越传统的限制，教育已不仅是教师的职责，在某一时刻和某些条件下对教学和训练负有职责的任何人都是教育工作者。比如，医生、工程师、牧师、政治家等组成庞大的教育工作者队伍，他们的相互交流和取长补短是形成可靠而生机勃勃的终身教育结构的先决条件之一。郎格朗不仅坐而论道，而且起而行之，他利用在联合国教科文组织任职的便利条件，积极从事终身教育的理论指导和教育实践，并向全世界进行推广，终于使终身教育在20世纪60年代以后开始成为国际性教育思潮，至今更是成为全球性的教育运动。

比较一下，陶行知与郎格朗在终身教育上有很多相同或相似的观点。而且，很有意思的是，陶行知1945年发表的《全民教育》原本是他自己执笔的一篇英文论著。在这篇英文论著中，“终身教育”被译为“Education for the Whole Life”，即“整个人生过程的教育”。这与今天通行的英文词“lifelong education”（终身教育）实际上就是一回事。陶行知的这篇《全民教育》的英文论著由生活教育社刊行后，曾作为一份宣传材料，向西方有关民间援华组织和人士广为散发，其中一个目的就是希望得到国际友人的支持和赞助。由此可见，早在20世纪20年代中期，陶行知的“终身教育”思想就已开始传播到国外。至于郎格朗是否看过这篇英文论著，我就不得而知了。

我认为，在陶行知、郎格朗等前人的认识基础上，我们今天对终身教育的认识，应该更为全面和深刻。事实上，终身教育不能仅仅从教育自身的角度，还要从社会的角度来认识和对待，更不能仅仅从正规教育、正式教育的角度来理解和对待，还要从非正规教育、非正式教育的角度来理解和对待，它不是成人教育、继续教育，也不是国民教育加成人教育、继续教育，而是一个与过去完全不同的、需要从更高更广的社会层面和教育自身层面来双向互动理解和对待，进而构建的庞大的社会工程和教育工程。我们要着眼于当今这个大时代与社会变化的需要，即着眼于当今信息化、生态化、全球化时代以及相应的社会发展，尤其是中国社会转型发展的需要，着眼于整体的人类的长远发展，以及个体的人的一生长远发展的需要，依据教育服务社会规律和教育自身发展的内在规律，不仅要大力发展学校教育，以及在线教育、远程开放教育、网络教育等正规教育、正式教育，还要把家庭、街道社区、文化馆（站）、艺术馆、美术馆、博物馆、图书馆、纪念馆、名人故居、青少年宫、社会公益组织、广播电台电视台、网站、商会、企业等非正规教育和非正式教育纳入进来，建设学习型组织、学习型城市、学习型社会和学习型国家，造就有良好学习习惯和学习力、创造力的民族。因此，什么叫“体系完备的终身教育”，如何构建“体系完备的终身教育体系”，至今仍是一项极为重要又亟待正确破题的工作。

尤其是最后一句话，“健全充满活力的教育体制”。在这一方面，我们需要进一步解放思想，转变政府职能，通过调动社会各方面的力量来激发活力。

因此，在规划纲要出台的这几年，我们回过头来看一看取得的成绩，现在还存在的问题，以及我们下一步要努力的方向，这是我们在了解“十三五”发展规划的基本精神之前，首先要了解的基本背景。

编辑 郭伟 校对 许方舟