从国家审计视角探析山西省农业专项资金审计

2016-09-10郭莎莎

经济师 2016年2期

郭莎莎

摘要：山西是一个能源大省，在经济体制的组成结构中，农业的地位易于被忽视。然后在煤炭经济下行的当前形势下，山西的发展离不开“三农”问题的良好解决。随着社会主义新农村建设步伐的加快，山西省各级政府对“三农”的投入不断加大，农业专项资金审计工作的内、外部环境已经发生了深刻的变化，传统的农业专项资金审计已经很难适应“三农”工作发展的需要。适时引入“国家审计”的理念。国家审计是定位于推动和实现国家良治不可或缺的制度设计，作为国家治理的重要组成部分，发挥“免疫系统”的功能，保障国家经济社会健康运行是其根本职能。而农业专项资金审计作为其一个子系统，在农业领域充分发挥着预防、揭示、抵御的“免疫系统”功能，促进维护农村经济社会稳定，保障国家粮食安全。在结合“审计服务国家治理”的理念后，从农业专项资金审计的定义、山西省农业专项资金审计的基本情况来探讨创新农业专项资金审计的方法。

关键词：山西省农业专项资金审计国家审计

中图分类号：F239 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2016）02-130-03

一、农业专项资金审计概述

农业丰则基础强，农民富则国家盛，农村稳则社会安。山西是一个能源大省，在煤炭经济下行的当下，农业的发展更加关乎山西的点点面面。近年来，党中央、国务院对“三农”问题高度重视，不仅在政策上出台了许多利农、惠农政策，在资金上也给予了大力的支持，提供了种类繁多、数额巨大的专项发展资金，这就迫切需要高效的农业专项资金审计来保驾护航。

（一）农业专项资金审计的定义

农业专项资金审计是指对农业经济领域的财政、财务收支及其有关经济活动的真实性、合法性和效益性实施的审计监督。陈淑贵（2003）指出，农业资金作为专项资金，农业资金审计就是审计部门对农业资金的筹集、分配、运营等过程进行监督，起到保证效率和提高效果的作用。胡玲玲（2011）认为，农业审计是审计部门对农业专项资金的财务收支及其经济活动的真实性、合法性、合理性、效益性进行监督评价和鉴证的过程。

可以看出，我国学者针对农业专项资金审计的研究点，主要集中在资金的管理与使用，并对管理层决策提供服务，鲜有学者结合“农业审计服务于国家治理”而提出农业审计应当发挥“免疫系统”的功能。

（二）结合“国家治理”理念的农业专项资金审计

2011年7月，刘家义审计长提出，我国“十二五”期间的审计工作重点是更好地发挥审计的“免疫系统”功能，要不断总结、深化国家审计实践，不断丰富和创新国家审计理念。因此，作为我国审计制度的一个重要组成部分，农业专项资金审计的发展对国家治理也起着重要的影响。如何通过提高农业专项资金审计的水平，推动农业专项资金审计的发展而对促进农业的发展，进而完善国家治理，将成为农业专项资金审计发展的新的方向与重点。

因此，结合刘家义审计长提出的“审计服务于国家治理”的理念，笔者认为，农业专项资金审计是指国家审计机关通过审查各部门管理、使用涉农专项资金的真实性、合法性和效益性，评价涉农政策的落实情况与执行效果，以辅助国家涉农政策完善、促进农业发展和国家善治的过程。

二、山西省农业专项资金审计的基本情况

农业是安天下的产业，是国民经济的基础。纵观历史的演进，从农耕文明到工业文明，从自然经济到市场经济，中国社会所经历的历史性嬗变，都未能绕开“三农”问题，即农业、农村、农民。

（一）山西省“三农”（农业、农村、农民）问题的基本情况

山西省农业的基础地位比较薄弱，形势还比较严峻。

1.涉农政策。涉农政策体现了农业为我国社会发展重中之重的指导思想。新世纪以来，农村经济社会的持续发展，为国民经济社会的平稳发展做出了巨大贡献。从2004年开始，为贯彻关于解决“三农”问题的指导思想，中央连续下发了“一号文件”，出台和实施了一系列具体的政策和措施。从以上几年的中央一号文件中可以清晰地看出党中央、国务院对“三农”支出的政策导向，即不断增加投入，持续加大投资力度。国家要求审计机关对各项“三农”支出进行严格监督，确保涉农专项资金落到实处，真正推动农业发展、农村改革和农民增收。因此，审计机关的农业专项资金审计工作随着国家工作重点向农业的不断倾斜更加任重道远。

2.涉农资金。自2004年以来，中央持续加大农村工作力度，中央财政用于“三农”的支出逐年递增。在提出实行“三个高于”、“三个继续高于”、“三个明显高于”到“三个大幅度增加”、“确保三个优先”等政策措施的推动下，2004至2012年，中央财政用于“三农”的支出从2625.7亿元增加到12286.6亿元，“三农”支出占财政支出的比重由14.4%提高到19.2%。中央财政“三农”支出的规模巨大，逐年稳步上升，涉及领域繁多，环节复杂。

同样，山西省涉农专项资金数额巨大、项目繁多。根据山西省地方预算执行情况和统计年鉴中的数据显示，山西省的财政支援农业资金在近些年有着巨大的增长，从2002年到2010年的年均增长幅度高达10%左右。因此，积极开展农业专项资金审计工作是山西省农业专项资金有效发挥作用的重要保障。中国是典型的农业大国，山西的发展与“三农”问题息息相关。目前，山西省对于这些巨额农业专项资金的监督工作主要是由各级财政部门负责，审计机关负责审计监督。虽然财政厅下属设有农业综合开发办公室和农业处，审计厅下属设有农业与资源环保审计处和农林水审计处，但这些部门的主要工作集中在促进环境污染防治、生态环境建设等方面，涉及到农业资金专项审计的工作比较少，且对涉农资金的审计工作重点放在对资金使用的真实性、合法性，对使用资金的效益性情况关注不足，山西省农业专项资金审计还有很多需要提高的地方。

（二）山西省农业专项资金审计的主要问题

1.在财政统一安排下，农业专项资金审计逐渐边缘化。由于近年来山西省农业项目成果不多，在考核的压力下，一些审计部门对农业项目的重视程度逐渐下降，有的市、县农业审计的人员力量、素质得不到保证，优秀的审计人才不断流失；有的市、县农业项目选点甚至出现困难，在进行农业专项资金项目审计时，有个别地区甚至无法确保抽审县均有农业项目资金，影响了审计项目的实施，降低了审计质量。

2.审计内容点多面广，调配审计力量困难。山西省农业专项资金的来源包括中央财政下拨资金、地方各级政府配套资金、相关单位投入的自有涉农资金等，从中央、省市层层拨付到市、县、乡镇，层次、环节较多，容易造成各部门职责不清，甚至资金出现滞留、挪用、混用现象等。农业专项资金审计时的问题集中表现在：一方面项目立项标准不清晰，审计安排具有一定的随意性。有人大提出以临时检查的形式出现，有政府提出开展专项审计等等。许多涉农资金在项目设置、资金分配上存在“撒胡椒面”的情况，造成一项资金投入涉及许多地区，甚至在一个县内又涉及多个村镇或农民个人等。另一方面，在人力投入和时间投入均有限的情况下，审计机关组织实施农业专项资金审计难以有效解决审计深度和审计广度的矛盾，致使部分财政涉农专项资金审计间隔期限较长，在一定程度上脱离了审计监督。

3.审计过程虽然严肃认真，但审计质量和效果不高。鉴于财政安排下涉农专项资金审计的特殊性，在审计过程中，审计人员都能严正以待，但审计结果却反映平平。究其原因是现行的审计体制，如对同级政府或相关部门存在的专项资金审计问题，一些审计机关很难在审计报告中予以如实反映和公正处理，财政涉农专项资金审计的作用及效益大大减弱。尤其是县级审计时对专项资金的使用效益、管理情况涉及较少，对资金分配是否符合客观需要，是否有利于“三农”问题的解决，以及是否有利于山西省农业的发展等方面缺乏客观的分析研究。

4.先进的审计手段应用困难。山西省农业专项资金大部分用于基层农村，不仅点多面广，而且由于部分农业专项资金在基层使用环节管理方式落后、管理水平低下、资料收集不全，不能提供详细完整的电子数据备份，甚至根本没有电子数据，导致审计人员无法运用计算机等先进技术开展审计工作。往往越到农业审计的基层，越无法运用电子手段，只能使用手工方式的传统方法进行查阅、分析资料，审计效率低下。

三、创新农业专项资金审计的对策

在新的历史时期，作为国家审计的一部分，农业专项资金审计必须将自己融入国家经济发展大局之中，有效地发挥审计的“免疫系统”功能，亟需对农业专项资金审计的创新。

（一）创新对农业专项资金审计重要性的认识

新世纪以来的几个“中央一号文件”、财政支农资金管理年活动、国家出台的一系列强农惠农政策、中央部署的强农惠农资金专项清查工作、《全国现代农业发展规划》的颁发及国家对农业的财政投入总量的持续增加，都充分反映了国家对“三农”的重视。农业稳则基础牢，作为国家治理“三农”的重要工具——农业专项资金审计，就要通过发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能，发挥好对农业经济领域的财政收支及其经济活动的真实、合法与效益的审计监督。在这种背景下，山西省应该在对农业专项资金的投入和使用效果分别进行全过程跟踪审计和绩效审计、审查相关地区是否贯彻落实农业优惠政策，把发现的问题上升到体制层面，提出相关的政策建议，更好地促进山西省“三农”的发展。

（二）创新农业专项资金审计的对象

根据《审计署“十二五”审计工作发展规划》，农业审计，就是“加强对关系广大农民切身利益、关系农村生产生活、关系农业生产综合能力提高和国家粮食安全等强农惠农资金和项目审计，揭露和查处严重损害农民利益、造成财政资金流失等问题，促进农业资金整合，确保强农惠农政策落到实处。”因此，农业专项资金审计的对象应该延伸到“三农”。要实现对农业专项资金审计对象的创新，必须从“三农”的整体层次上进行思考。农业专项资金审计现在的对象不仅仅侧重于农业，更应该从农业、农村、农民整体入手来考察农业资金的使用对象，这样才能更加全面的了解我国“三农”问题，从体制、机制、制度及政策措施层面提出改进的措施和建议，这样才能够发挥农业审计国家治理的功能。

（三）创新农业专项资金审计的目标

农业专项资金审计要对农业经济领域的财务收支及其相关经济活动的真实性、合法性、效益性实施审计监督。而现阶段的农业专项资金审计，大多仍停留在以财务收支真实合法为目标的审计模式上，局限于面向被审计单位、“就问题查问题”而不是以解决体制、机制和管理方面问题为主要目标的审计上，局限于“就农业审农业”的狭义农业专项资金审计对象和范围上，而且没有涉及到“三农”问题中的另外两农：“农民”和“农村”。而农业专项资金审计作为国家审计的一部分，随着“三农”问题在我国社会主义新农村建设中的作用日益显现，审计“免疫系统”功能理论的提出和完善，必须对农业专项资金审计的目标进行创新，从而服务国家治理和维护国家经济安全。所以，山西省农业专项资金审计的目标应该是对“三农”的真实性、合法性审计为基础，全面推进农业专项资金审计对“三农”的绩效审计。

（四）创新农业专项资金绩效审计

1.突出农业绩效审计重点。绩效审计在农业转账资金审计中应用广泛，而审计机关资源配置相对不足，因此要遵循全面审计、突出重点的原则。具体细则为：首先，抓好政府性农业专项资金绩效审计。着重抓好上级重视、人民群众关注的农业专项资金，如农村社保基金、农村土地补偿资金、农业扶贫救灾资金等的绩效审计；其次，抓好国家重点投资农业项目建设资金绩效审计。随着财政体制和政府财政制度的逐步建立完善，重点农业建设项目资金绩效审计应重点审查建设部门预算申请与财政部门的预算批复文件，审查相关主管部门、财政部门对农业项目资金的审批与分配是否合规、合法，是否存在挪用资金等违规问题；再次，抓好农业部门的经济责任审计。在涉农相关部门的经济责任审计中，要引入绩效审计理念。要以农业专项资金为主线，关注重要专项资金的投入方向和最终效益，把查处问题和促进改革提高、完善涉农资金制度结合起来，以促进提高农业专项资金的管理水平和使用效益。通过审计分析，评价领导干部对农业专项资金收支的管理、控制、监督是否健全，国有资产有无重大流失，以客观评价领导干部的经济责任。

2.探索农业专项资金绩效审计评价标准。审计标准是开展农业专项资金绩效审计的基础。农业专项资金绩效审计的对象千差万别，制定评价标准有一定难度。当前可以考虑：一是以国家现行的政策制度、法律法规为标准；二是以社会普遍认知或约定为标准；三是参照有关标杆机构或行业的标准为标准；四是审计人员通过审计具体事项、经过审析与职业判断得出的评价指标。对照审计标准，审计人员可以从中揭示反映农业专项资金使用情况的经济性、效率性问题，发挥在权力制约和监督中的积极作用，促进提高依法行政水平，优化农业专项资金的有效配置，促进农业的全面、协调、可持续的发展。

3.健全绩效审计报告与绩效审计结果公告制度。加大对农业专项资金绩效审计报告与结果的公告披露力度，农业专项资金绩效审计报告一定要客观公正、实事求是，对于被审计部门存在的问题应该明确指明，从体制、制度以及政策措施层面发现、分析和解决问题，更好地发挥农业专项资金审计的国家善治目的。

（五）创新农业专项资金审计的方法

1.风险导向审计法。风险导向审计是以战略观和系统观为指导思想，针对重大错弊风险评估进行的审计方法。其核心思想为：审计风险主要来源于被审计单位财政收支活动及其相关经济活动的错误和违规违法。在农业专项资金审计中的应用风险导向审计法主要有两个方面：一是针对审计项目的选择，重点考虑那些容易发生重大错误行为和违规违法行为的项目；二是审计项目中重点审计内容与领域的决策，将审计重点与主要资源配置在容易发生重大错误行为和违规违法行为的审计内容与领域，提高审计效率与效果。

2.审前征集审计项目与线索法。寻找审计项目和线索，通过审计项目和线索收集审计证据。审计路径：公告审计项目→提供审计人员联系方式→获取线索→甄别线索的价值→收集证据→查证问题。

山西省审计厅从2008年开始向社会公开征集审计项目计划的意见和建议，并将公众关注度高的近百个项目分别纳入年度审计计划，且陆续公告了审计结果。这一举措，在社会上引起了强烈的反响，提高了审计的公信力和执行力，维护了人民群众对审计监督的参与权和知情权。审计机关可以充分采纳以上的方法为农业专项资金审计征集项目和线索。

3.追踪资金流向审计法。按照资金流向实施审计，是最常用的审计方法。此方法适应于农业专项资金的追踪检查，通过检查资金流转的各个环节，来确定专项资金是否合法、有效地使用。追踪资金流向审计法在审计实践中具有显著的审计效果，资金流转的每个环节点都在审计人员的控制范围之内。在具体的审计业务中，审计人员往往采取抽样的系统方法来确定样本，完成样本的审计以期获取错弊存在的证据，从而决定是否放弃或扩大审计样本。审计路径：确定源头资金→确定资金流转环节点→审查流转环节资金的使用→计算资金流转的时间→审查资金流转末端的完整性→测试资金使用合规、合法和效益。

4.环境因素影响审计法。环境因素影响审计法，指审计人员在实施审计过程时要考虑宏观经济、社会发展的大环境对审计客体的影响，针对可能导致舞弊事件发生的各种概率进行判断的一种审计方法。山西省农业有区域广、跨度大和复杂性高的特点，农业专项资金审计要针对不同的农业项目，考虑被审计农业项目的不同环境，制定既符合审计目标又能够充分收集审计证据的审计计划与手段，有针对性地组织农业专项资金审计工作。

参考文献：

[1] 刘家义.国家审计与国家治理[R].工业审计与会计，2011（5）

[2] 陈云阶.涉农资金审计的现状分析及应对措施[J].审计月刊，2006（8）

[3] 李先秋.浅谈如何深化农业专项资金审计[J].审计月刊，2009（9）

[4] 王新奇，农业专项资金效益审计研究[J].财会通讯，2007（11）

[5] 胡志权，徐锦婷.财政专项资金效益审计研究[J].中国审计，2006（8）

[6] 约翰·格林.绩效审计[M].中国商业出版社，1990

[7] 魏平英，农业专项资金效益审计亟待解决的几个问题[J].中国农业审计，2005（8）

[8] 刘颖.对农业专项资金绩效审计的思考和探索[J].商业会计，2010（12）

[9] 刘哗窦，国栋.农业与资源环保效益审计研究[J].审计研究，2007（4）

[10] 陈淑贵.农业审计存在的问题、原因和对策[J].广东审计，2003（3）

[11] 胡玲玲.浅议农业专项资金审计风险的规避与防范[J].商业会计，2011（4）