土地“三个一”经营管理模式分析

王栋洋

摘 要：十七届三中全会的决定，就农村土地而言，提出了按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善和实施成本导向型、收益导向型、功能导向型等三种主要土地经营模式。最大限度地推动土地资源以一定数量转化为资产，最大限度地发挥土地的增值效率的发挥，在这里分别形成有独特的背景、特点和影响。文章通过对这三种城市土地经营类型的比较分析，得出功能导向型是城市土地经营发展的必然方向，进而分析实现功能导向型土地经营应满足的要求。

关键词：城市土地经营类型 成本导向型 收益导向型 功能导向型

中图分类号：F293 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2016）02-088-03

一、河南省登封市政府对城市土地的经营和管理提出了“三个一”的构想

所谓“三个一”的构想就是一个渠道进水（政府统一征用、收购和回收土地）；一个池子蓄水（政府统一储备土地）和一个龙头放水（政府统一供地）。并作出了“五个一”的规定：统一规划，统一收购，统一拆迁，统一出让，统一资金使用。城市土地实行高度集中管理，使政府真正成为土地的垄断者。

登封市的这项改革经过多年实践，取得了良好效果。一是规范了城市土地市场。通过土地储备体系的建立，政府掌握了城市土地的统一收购权和垄断供应权，使政府能够把分散的土地重新集中起来，使城市土地的批发权牢牢掌握在政府手中，不仅可以确保土地供应的合法性，减少违法用地、多头批地、越权批地等现象的发生，而且能够有效调控土地供应的规模和节奏，加大以招标、拍卖方式出让土地的力度和范围。二是增加了政府对城市基础设施建设的投入。过去由于土地市场运行不够规范，大量应归政府的土地收入流失到有关单位和个人的手中。建立城市土地储备制度以后，由于实行存量土地统一收购和垄断供应，可以有效杜绝土地隐形市场和灰色交易，防止国有土地资产流失。三是优化了城市土地利用结构。在企业自行招商和存量土地分散进入市场的情况下，城市土地开发的散、乱、差状况长期困扰着城市规划、建设和管理，旧城改造中也会造成许多盲点和难点，影响城市形象和面貌。在这里根据登封市的土地管理和经营经验分析有三种模式可以借鉴。

二、土地经营和管理的“三个一”模式

1.成本导向型管理模式。成本导向型土地经营就是政府试图降低经济系统的运行成本，通过行政手段降低作为城市生产和生活载体的土地的价格。这种城市土地经营方式以降低城市企业的生产成本和家庭的生活成本为最终目的。降低企业的生产成本表现在以低地价吸引企业和国有企业改制中以低地价转让企业的土地资产两个方面。降低家庭的生活成本表现在以低地价提供住房建设用地，目前我国主要的成本导向型住房土地经营形式是经济适用房的建设。这两种成本导向型土地经营方式最大的差别就是内在激励不同：地方政府采用低地价吸引企业投资的目的是促进本地区经济发展和政府财政收入的增加，但是这种方式损害了土地所有者的利益，受到中央政府的限制；中央政府采取低地价供应保障性住房的目的是促进社会公平，但这种方式减少了地方政府的收益，地方政府缺乏积极性，中央政府和地方政府对这两种土地经营方式的不同态度，决定了成本导向型土地经营的低效率。

（1）土地的低价性。成本导向型土地经营中土地的价格低于正常交易价格，比如提供经济适用房建设用地免交土地出让金，还有低地价招商引资，土地的价格被人为地降低了。这时土地价格不足以弥补土地的开发成本，不仅浪费了土地资源而且也扰乱了土地市场。

（2）政府对土地价格的直接干预性。在土地市场化程度比较高时，一般通过城市规划等行政因素间接影响土地价格，而成本导向型土地经营中，政府直接利用行政权力或无偿划拨土地或低价出让土地，这种直接干预导致了土地收益的流失和寻租行为的产生。

（3）后果的滞后性。在成本导向型土地经营中，当前的经济活动所产生的后果要经过一段时期才能显现出来，当期政府为了追求短期效益利用行政手段降低了土地价格，所导致的耕地向建设用地单边转移的问题，在短期内不会引起社会的警觉，因此危害性是极大的。

本文重点分析成本导向型土地经营方式中以低地价提供住房建设用地的主要形式，即以免交土地出让金的方式提供经济适用房建设用地这种土地经营方式的效率。经济适用房是政府以低价向中低收入家庭提供的保障性住房。这种低价主要来源于：政府提供划拨土地、限定开发商利润、享受房地产开发经营过程中的许多税费优惠。

以不缴纳土地出让金的方式取得土地使用权，降低住房建设成本，这种补贴方式和政府直接将货币补贴给消费者相比效率是低下的（见图1）。

X轴（横轴）为消费住房的数量，Y轴（纵轴）为消费住房以外其他商品的数量，无差异曲线U1和U2表示消费者对不同商品组合的满意程度。AB、AB’’、A’B’分别表示消费者预算线。AB与低水平的无差异曲线U1相切于E点，表示在既定的收入水平和均衡价格下，购买OX1数量的住房和OY1数量的其他商品，消费者能得到最大满足。AB’’和无差异曲线U2相切于G点，A’B’和无差异曲线U2相切于H点。

在政府没有制定经济适用房政策的时候，消费者预算线是AB，消费者购买住房数量是OX1。显然这个购买住房的数量相当低，很大一部分人的住房需求得不到满足。因此政府开始制定经济适用房政策，给消费者补贴。这个补贴分为暗补，即无偿划拨土地，通过降低地价来降低房价，达到消费者可以承受的水平；明补，即直接把补贴金发放给中低收入者，让他们自行到住房市场中寻找可以承受的住房。我国目前的经济适用房建设主要采用第一种方式。当政府划拨土地时，相当于住房价格下降，其他商品价格不变，这时预算线绕A点转动，变成AB’’。消费者购买的住房数量由OX1增加为OX3。这个变化是由收入效应和替代效应共同作用引起的。把AB’’平移到LN，也就是使消费者的货币收入减少，在该收入水平下能维持与原来相同的效用水平，LN和U1相切于F，对应的X1X2就是替代效应，那么剩下的X2X3就是收入效应。

为了更直观地进行效率比较，用购买其他商品的数量代替购买的住房数量。政府没有补贴的时候，如果住房消费量为OX3，对应的其他商品消费量是OY3，如果用此时的收入全部购买其他商品，则其他商品的购买量是OA，因此，用其他商品表示的该时期住房数量就是AY3，也就是说消费者为了购买住房而放弃了AY3的其他商品数量。当政府进行暗补的时候，同样购买OX3数量的住房，用其他商品表示的住房数量是AY2。总结来讲，就是补贴前后，消费者购买同样数量OX3的住房，必须放弃的其他商品的数量分别为AY3和AY2，也就是说消费者从政府那里得到了Y2Y3=AY3-AY2数量的补贴，Y2Y3=PG。如果政府采用明补的方式，预算线AB平移到A’B’，达到和U2相切的效用水平。消费者从政府那里得到AA’数量的补贴，AA’=PQ。很明显PG>PQ。也就是说达到相同的效用水平，暗补比明补要花费更多的补贴金额，造成补贴的浪费，所以现金补贴比实物补贴更有效率。

如果考虑到交易成本，在住房制度改革前，交易成本由于按资历、年龄、职位等排队的方式增加，住房货币化改革后，政府提供经济适用房，会导致大量原本没能力进入住房市场的消费者参与竞争，交易成本由于排队等待等现象而增加，消费者获得的最终补贴却会随着交易成本的增加而降低。

同时为了实现经济适用房要达到的目标，政府不得不在立项论证、开发建设过程、销售过程、消费过程中投入大量成本进行监管，政府提供的补贴会在各市场参与主体之间进行分割，消费者获得的补贴更少。

上文以经济适用房的补贴为例，说明成本导向型土地经营方式是低效的，这种经营方式最终会影响整个住房市场的效率和房地产业的发展。

2.收益导向型管理模式。收益导向型土地经营就是政府对构成城市空间和城市功能载体的土地进行市场化营运，以达到为城市发展提供资金的目的。这种土地经营方式是以收益最大化为目的的。政府通过增加土地供给和提高土地价格两种方式达到这个目的。增加土地供给是通过增加土地总收益来达到收益最大化的目的，提高土地价格是通过增加单位面积土地收益来达到收益最大化的目的。因此这两种方式的适用对象也有差别，前者主要适用于竞争不太激烈，城市边缘的土地，后者主要适用于竞争激烈的建设用地，城市中心地段较好的土地。

随着增强城市竞争力，促进城市化过程中土地集约利用等概念的引入，20世纪90年代，我国提出城市土地经营的理念。但有的城市把这个理念片面地理解为“以地生财”，认为土地经营就是尽可能从土地上获得收益，这种认识产生了很多问题。特别是改革开放后，我国的财政赤字率开始上升，继续发行国家债券有一定风险，发行企业债券受到诸多法律法规的限制，通过税收弥补赤字在我国还需要长时间的信用制度的建立，通过高增长行业带动又不可避免地要考虑可持续发展的因素，在这种背景下，城市土地经营就偏离了既定轨道，以收益最大化作为主要目标了。

（1）政府间接干预土地价格。政府主要通过增加或减少土地供给而间接调控土地价格，虽然政府行为仍然是影响土地价格的重要因素，但是土地出让价格不是由政府主观决定的，而是由市场竞争决定。

（2）后果的多样性。收益导向型城市土地经营会产生两种后果：地价偏低会导致土地资源的浪费和功能退化；地价偏高又会成为城市发展的制约瓶颈，甚至造成城市资源的外流，城市整体竞争力下降。这种土地经营方式无法对短期内难以产生直接经济效益的资源给予足够重视，无法处理好城市长期发展和短期扩建的关系，因此是一种短期的土地经营方式。

收益导向型土地经营方式的一个很严重的后果就是刺激地方政府提供更多土地，导致耕地大量流失。我国城市土地虽然归国家所有，但地方政府拥有实际的控制权，这样为地方政府实现利益最大化提供了便利，而以国民生产总值和招商引资额等因素对地方政府官员进行考评，又刺激地方政府在经济增长和资源环境、短期利益和长期效益出现矛盾时，优先考虑经济增长。显而易见，通过提供过量土地获得利益最大化是地方政府创收的主要途径。如图2所示，利润=总收入-总成本=数量×价格-总成本。对政府来说供给土地的总成本主要包括征地补偿费和招标、拍卖、挂牌的过程费用等，为简化分析，这些成本与高额的土地收益相比可以忽略不计，即使需要考虑成本因素，成本也会由于规模经济的存在，随着供给量的增加而下降。短期内，在Q1点之前，市场对土地的需求量相对于有限的供给量来说非常大，土地价格一直维持在高位，随着供给量的增加，政府总收入和总利润都呈上升趋势。Q1点之后，由于土地的供给量达到了一定水平，此时再增加土地供给，土地的价格会降低，因此随着供给量的增加，政府的总收入和总利润呈下降趋势。Q1表示政府充分行使所有者权益时满足经济增长应该提供的土地数量，对应的利润是A1，但是这个利润可能不是地方政府官员利益最大化的总收入。因为政府在一级土地市场上占据垄断地位，在一定范围内，政府能够获得高于市场利润的利润，即A0→A1。如果只是要求土地市场利润不低于A0，那么地方政府很可能选择Q2的供给量而不是Q1，因为在Q1→Q2土地供给的范围内，政府利润虽然下降，但仍然比市场利润要高。政府的供给量是Q1时供给土地对经济增长起到正面的推动作用，对土地市场的供求产生积极影响。政府的供给量超过Q1时，土地资源并没有得到最有效的利用，这部分超额的供给量往往从征用耕地上获取，这样政府为追求短期利益，却对城市的长期发展造成损害。

3.功能导向型经营管理模式。功能导向型城市土地经营就是城市政府依据城市发展战略，应用经济手段，充分挖掘与合理开发城市的土地资源，科学地组织土地的市场化运营，实现土地的优化配置和土地的保值增值，并借以提高城市的整体功能和综合竞争力，促进城市可持续发展的一种土地经营方式。功能导向型城市土地经营实现的关键在于提高土地市场化的程度，以发挥土地价格在资源配置中的基础性作用。在实现功能导向型土地经营管理模式的同时应该满足的条件：

（1）需要土地较高的市场化程度。城市土地的行政配置在很长一段时期内在我国占有主导地位，这导致了我国土地利用结构不合理，土地资源浪费。功能导向型土地经营必须有较高的市场化程度，只有这样才能充分发挥价格机制在资源配置中的基础性作用。较高的市场化程度不仅指有偿出让土地的数量多，还指土地市场运作的透明度和规范性较高。

（2）政府职能的转变。市场调节和政府干预都会有失灵的现象，在我国市场化程度比较低的现实情况下，提高土地经营的市场化程度，能促进土地资源的有效配置和利用结构的优化，而提高土地经营的市场化程度，必须转变政府职能。政府既是土地所有者的代表，又是社会管理者，作为土地所有者，政府期望获得尽可能多的土地收益，而作为社会管理者，政府又希望尽可能地降低社会经济运行成本，这两种身份的利益基础有差异，很难融合。政府职能根本转变要求政府将所有者职能和社会管理者职能区别开，政府主要履行市场监管的职能，积极推进制度创新，促进土地市场的良性发展。

（3）以城市经济的可持续发展为目标。任何人为地干预土地价格，都会造成经济系统的失衡。高地价短期内可能产生较高收益，但长期会成为城市发展的瓶颈，造成城市经济的衰退，而低地价会导致土地资源的浪费，引起土地资源的短缺，这种短缺一旦形成，其弥补的可能性就会很小，弥补成本又非常昂贵。因此正常地能充分反映城市经济发展的土地价格非常重要，而只有通过土地的市场化运营，才能把这个真实的价格反映出来，促进城市的可持续发展。

三、土地“三个一”经营管理模式的比较

本文使用表格的方式对成本导向型、收益导向型、功能导向型这三种城市土地利用类型进行比较，见表1。

建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。笔者认为，土地适度规模经营要把握“适度”两个字，否则适得其反。在这里“适度”要在“温度”上，政府决策部门出台政策时，第一要把握土地适度规模经营“温度”；第二要把握好生产单位的生产能力、生产环境和生产经济账，“适度”保值增值。

从成本导向型模式→收益导向型模式→功能导向型模式的土地经营管理模式的转变，是农村和城市土地市场化、信息化、互联网化程度不断提高的必然要求，也是将土地价格真正凸显出来，以发挥土地价格配置资源作用的过程，是土地管理经营和发展的必然方向，能最大限度地发挥信息惠民的政策导向和项目实施落地的作用。

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（作者单位：登封市国土资源局 河南登封 452470；作者为登封市矿产技术研究服务中心副研究员）

（责编：若佳）