新中国土地制度变迁研究

摘 要：新中国成立以来，我国经济发展受到土地制度变迁的重要影响。但在不同阶段，土地制度会表现出不同的形式。新中国成立之后，我国土地制度经历了土地私有制延续、土地制度改造和土地制度改革三个阶段，土地所有权性质经历了从私有到公有，城市土地使用权经历了从有偿使用到无偿使用，再到有偿使用的过程，农村土地经历了私有到土地合作社，再到农村家庭承包经营责任制以及目前的农地所有权、承包权和经营权分置。目前，我国相对完善地建立了土地制度，对减少不确定性，以及产生社会绩效等具有正面作用。

关键词：新中国 土地 制度变迁 阶段

中图分类号：F129 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2016）02-053-02

完整的土地制度包含了土地所有制度、土地使用制度和土地管理制度三部分。土地所有制是土地制度的基础和核心，在土地使用权与土地所有权分离的情况下，土地使用制度不仅是土地所有制的体现和反映，也是巩固和实现土地所有制的一种手段和形式，土地管理制度是国家在宏观上对土地的管理、调控和监督的手段、机制和制度的综合。同时制度分为正式的与非正式的，正式制度一般指国家制定的法律、规章，以及合同等，非正式制度一般指风俗、习惯以及道德规范等，因此土地制度是一种正式制度。从不同阶段看，我国土地在不同阶段的制度形式是有差异的。

一、土地私有制延续（1949年—1954年）

在1949年以前我国土地实行的主要是土地私有制，土地使用权与土地所有权在相当程度上是分离的。1949年9月通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》第三条规定，保护农民、工人、民族资产阶级与小资产阶级的经济利益以及他们的私有财产。新中国成立之后，虽然对原国民党政府、官员、反革命分子、战犯以及封建地主等的土地被没收为国有，被没收的土地占城市土地的30%左右，但除此之外，国家依然保护其他组织与公民的私有土地，承认居民、个体劳动者以及民族工商业等拥有土地所有权，此时形成了土地国有与私有并存的局面，总体上，延续了土地私有制。

在此期间，无论是公地还是私地均需要支付地租或土地使用费，实行有偿使用制度。土地抵押、土地租赁以及土地交易等经济活动仍然存在，基本延续了以前的租赁关系。例如广州市还建立了房地产信托交易以及房地产评估等中介机构，允许土地转让和出租。上海市1952年全市财政收入的38%来自于土地税收收入。1949年天津市制定《评定租金临时办法》规定，自6月1日起（天津市是1月15日解放）公有房屋基地每月每平方米的租赁标准为住宅用地2～5斤小米、商贩用地0.4～16斤小米、商业用地2～7斤小米，公有空地每月每平方米的租赁标准为住宅用地0.15～0.2斤小米、商贩用地0.2～1.4斤小米、商业用地0.15～0.3斤小米。在土地管理方面，1950年11月内务部颁布《关于填发土地房产所有证的指示》规定，颁发土地房产证是土地改革的一项重要内容，为保障各阶级人民的土地和房产所有权，无论原有土地还是后来新分土地，都一律颁发土地房产所有证。

二、土地制度改造（1954年-1978年）

1954年2月财政习字15号文件规定，学校、机关和部队占用土地，如果经政府批准，则不需要缴纳使用费或租金，国营企业占用土地，如果也是经市人民政府批准，无论是出资购买还是拨给公产，均不需要缴纳使用费或租金，而仅将其作为企业的资产。当时政务院的解释是，认为如果对国家机关或团体、国营企业和学校等利用土地征收租金或使用费，仅会提高工作事务的手续，增加国家预算以及提高企业的不必要的生产成本，并不会导致国家收入的真正增加。1956年1月中央书记处《关于目前城市私有房产基本情况及社会主义改造意见》规定，对私人的房产实行社会主义改造，具体形式有：（1）私人拥有的城市空地等须经适当办法收回国有；（2）公私合营。对于某些较大的房屋占有者或房产公司组织形成公司合营公司；（3）国家经租。国家统一租赁、统一维护和修缮，统一分配使用，取消变相增租或中间剥削等。

由于土地和房屋的不可分割性，随着社会主义改造，城市土地业已成为国家所有。但土地社会主义改造并非是一蹴而就的，一段时期，各个城市基本不再对城市土地征收租金或使用费，城市土地制度基本处于“三无”状态，即无偿、无流动和无期限：无偿，由于国家拥有城市土地所有权，各单位或部门就不需要再支付租金或使用费，城市土地变为无偿使用；无期限，表现为在此期间使用城市土地是没有时间限制的，可以无限期地使用；无流动，由于使用城市土地不需要支付使用费以及城市土地的无期限使用，必然会对城市土地使用权做出规制，既不允许城市土地进行出租，也不允许城市土地进行买卖等经营性行为，导致城市土地之间的变更完全变为一种无偿的行政划拨。城市土地制度也进入了无偿、无流动和无期限的“三无”阶段。而农村土地此时也经历了初级社到高级社，农民个人实质上已没有农村土地的所有权和使用权，土地收益主要靠记工分获得。

三、土地制度改革（1978年—）

随着经济改革的深入，原先无偿、无流动和无期限的城市土地制度显然不适应经济的快速发展。1979年7月，全国人大通过的《中华人民共和国中外合资企业经营法》规定，为经营而提供场地使用权可以作为中国合营者在合营期间投资的一部分，如果中国合营者没有将场地使用权作为其投资的一部分，那么中国政府将向合营企业征收场地使用费。意味着改革开放之后，城市土地制度改革首先在中外合营企业实施，并重新拉开了城市土地有偿使用的序幕。然后在1980年7月，国务院出台了《关于中外合营企业建设用地的暂行规定》，规定中外合营企业利用土地，无论是利用原有企业的用地还是新征用地，都应缴纳场地使用费。在当时场地使用费的标准为北京每年1元/m2～150元/m2、天津每年0.5元/m2～70元/m2、上海每年0.5元/m2～100元/m2以及广州每年0.3元/m2～70元/m2等。虽然场地使用费的标准低于后来的土地出让金水平，但它是城市土地改革后土地有偿使用的开端。1987年7月深圳市政府提出土地使用权与土地所有权分离的思想，认为土地使用权作为商品可以买卖、租赁以及转让，并在同年9月8日，以协商议标的形式有偿出让第一块国有土地，接下来在9月11日和12月1日，又分别以招标形式和拍卖形式出让国有土地，并在几个月后的1988年7月，上海第一次以招标的形式出让1.29万平方米的土地使用权。

市场机制引入到城市土地供给中，打破了原来只能通过行政划拨供给土地的现状，拉开了城市土地有偿出让的开端。1988年4月发布的《宪法修正案》规定土地使用权可以依照相关法律规定转让，同时删除了以前的土地使用权不可以转让的条文。同年12月《土地管理法》规定，国有土地将实行有偿使用制度。1990年5月国务院出台《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，规定国有土地使用权在有限期内可以出租、转让或抵押等经济活动。至此，城市土地有偿使用制度在全国逐渐铺开。2006年8月国务院出台《关于加强土地调控有关问题通知》指出，工业用地必须采用“招拍挂”方式出让，且不得低于最低价格标准。而2007年3月通过的《物权法》规定商业、工业、娱乐、商品住宅以及旅游等经营用地同样应采取“招拍挂”方式出让。如今，我国已经相对完善地建立了土地有偿使用制度。而从城市土地所有权来看，在1982年以前城市土地大部分已成为国有土地，但仍然有极少数的城市土地属于个人或集体所有，但1982年颁布的《中华人民共和国宪法》规定城市土地属于国家所有，至此本来个人或集体所有的极少数城市土地，也成为了国有土地。而此时，农村土地制度也开始实施改革，十一届三中全会以来，1982年的中央一号文件确认农村土地开始实行包产到户也即家庭联产承包责任制，此后我国不断稳定家庭联产承包责任制，对解决“三农问题”起到积极作用。2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化农村改革综合性实施方案》提出，农村土地制度改革的基本方向是：落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权。农地的三权分置，将对提高我国粮食产出，保护农民利益起到积极作用。

四、结论

从新中国成立之后的土地制度沿革历程来看，无论是土地制度的私有制延续，还是土地制度的改造或改革，土地制度变迁主要受《宪法》、法律以及各种规章制度的影响，表现为自上而下的供给主导型的变迁方式。而此类制度变迁方式的特点是：在金字塔似的行政系统中，凭借权利自上而下进行制度的规划、组织和实施；同时权利中心为制度变迁设置了一定的壁垒，即使微观个体有制度变迁的需要，但也只有当权利中心权衡制度变迁的利弊之后，如果利大于弊，制度变迁才有可能发生。我国土地所有权性质经历了从私有到公有，城市土地使用权经历从有偿使用到无偿使用，再到有偿使用的过程，农村土地经历了私有到土地合作社，再到农村家庭承包经营责任制以及目前的农地所有权、承包权和经营权分置。目前，我国相对完善地建立了土地制度，对减少不确定性，以及产生社会绩效等具有正面作用。

[基金项目：江西省社会科学规划青年项目“农村土地承包经营权流转交易市场建设研究（15GL42）”]

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[11] 王克强，王洪卫，刘红梅.土地经济学[M].上海：上海财经大学出版社，2005

（作者单位：中共江西省委党校公共管理学教研部 江西南昌330003）

（作者简介：钟国辉，中共江西省委党校公共管理学教研部讲师，博士，主要研究方向为土地经济与管理。）

（责编：贾伟）