战略视野下的防灾减灾投入优化研究

华　颖　郑功成

(1.德国慕尼黑大学 绍尔兄妹政治学院; 2.中国人民大学 社会保障研究中心， 北京 100872)



战略视野下的防灾减灾投入优化研究

华颖郑功成

(1.德国慕尼黑大学 绍尔兄妹政治学院; 2.中国人民大学 社会保障研究中心， 北京 100872)

当前，国家防灾减灾投入的现状是“总量不足，结构不良，方式不当”。主张应以“灾害损害后果最小化”为投入优化的基本目标，以“投入综合效益最大化”为核心原则，从全局与长远的角度妥善处理好相关关系，形成良性互动的防减灾格局。在目前的防灾减灾形势下，应当坚持加大投入、优化投入结构，尽快构建有效率的投入机制。

防灾减灾； 投入优化； 有效机制

灾情是中国国情重要的组成部分，灾害问题值得高度关注。防灾减灾能力的提升需要防减灾投入的优化。总量适宜、结构优化、方式得当的投入可取得较高的防灾减灾综合效能，反之则可能处于低效甚至恶化灾情状态。在灾情不断恶化和中国持续高速发展的时代背景下，优化防灾减灾投入保障机制至关重要。它不仅构成了整个防灾减灾事业发展的基石，也是国家长治久安、持续健康发展的重要保障。

一、防灾减灾投入研究的文献回顾

对防灾减灾投入的研究目前散见于经济学、财政学、保险学、管理学、工程技术等学科。根据不同的研究视角和侧重点，大致可分为以下几类：

1.从经济学角度出发，认为灾害问题的实质是经济问题，并在此基础上逐渐发展成为着眼于“灾害损失最小化”的灾害经济学。①防减灾投入—产出的效益评估、灾损的合理补偿等都是灾害经济学的重要研究内容。灾害经济理论的研究总体尚不成熟，不仅是经济学的薄弱环节，也是灾害问题研究的薄弱环节。

2.区分政府、保险业、民间组织等不同主体，分别探讨其防灾减灾投入。这方面的研究多集中于应急财政和保险投入。刘尚希认为需构建公共财政应急反应机制，为及时化解公共危机提供财力保障并辅以相应的政策调整和具体措施。②钱凯、郭俊华等、冯俏彬等综述或分析了公共财政救灾体系的不足，并提出构建应急财政管理的法律体系、改善财政支出结构和方式、构建多元化的资金筹集渠道等对策。③华颖探讨了政府现行投入机制在主体、环节、结构和责任分担等方面的特点。④保险领域的学者多呼吁建立中国巨灾风险管理机制，认为灾损的补偿应由政府包办走向以保险为主体，同时包含政府紧急救助和社会捐赠等有机组合的多维救灾机制⑤。丁一等探讨了民间资金在灾后恢复重建中的运行；⑥邓国胜分析了中国民间组织和志愿者抗震救灾的参与状况、存在问题与制度局限，并对救灾捐赠募捐主体、救灾款物的使用等问题进行了探讨。⑦

3.基于特定灾种的投入研究，多见于水旱灾害、农业灾害等。谢永刚等分析了农业减灾投入与灾情程度的关系。⑧王冠军等提出了提出各级政府应承担的救灾经费投入计算模型。⑨这些研究为减灾投入提供了定量的佐证。

通过文献回顾，可见国内目前对防灾减灾投入的研究多关注于单一主体、单一灾种、单一环节，综合性不足且缺乏宏观战略思维。这一定程度上受到了灾害治理实践中分割应对，缺乏统筹协调，重政府、轻市场和社会，重救灾而轻防范等现状的影响。然而，无论是从灾害问题日益恶化的现实出发，还是从公众对安全诉求的急剧上升来看，现阶段有必要将综合防灾减灾提升为国家战略，并通过采取包括优化投入在内的综合有效的应对之策，使灾害问题真正得到缓解。在此研究现状和现实背景下，本文旨在立足全局、着眼长远，从战略高度探讨综合性、宏观性的防灾减灾投入问题。

二、现状评估：总量不足，结构不良，方式失当

从现实出发，可以对中国防减灾投入现状做出的基本判断是，投入总量与实际需求相比是明显不足的，而在有限的投入中，还存在着结构不良，投入主体、环节、地区、灾种间往往失衡。另外，投入方式不当，存在重短期效应、缺乏长远而系统考虑的现象，整体上处于较为低效的状态。例如，由于投入总量不足，以致水利基础设施建设的历史欠账严重，不仅危及防洪、供水和粮食安全，还关系到经济、生态和国家安全。在投入主体方面，政府大包大揽，企业、家庭等主体难以真正形成灾害意识并自觉采取防减灾行动；在投入环节方面，只强调灾后救援与恢复重建，导致疏忽灾前预防，城市、乡村不设防，家庭与个人也疏于防范；在投入方式上，只重短期效应而缺乏长远系统的考虑，则投入长效机制难以确立，结果陷入灾情愈重的怪圈。

1.投入总量不足

投入总量不足的判断基于在主要领域、重要环节投入不足的现状。城乡基层、中西部欠发达地区、农村等脆弱地区投入尤其不足，小灾大损频现。

从投入领域来看，水利基础设施建设历史欠账严重，农村水利基础设施薄弱，水旱灾害的损失后果日益严重。近些年，虽然国家在一些基础设施项目上进行了专项安排和支持，但投入还远跟不上实际需求。在消防方面，投入不足和历史欠账多的问题也普遍存在。公安消防警力不足，社会消防力量严重不足，城市公共消防基础设施建设欠账较多。在安全生产方面，基础薄弱，专业技术人员短缺。有关环境保护法律的执法检查也表明，环境治理投入不足。目前不仅一般的治理项目资金没有落实，即使一些国家批准的重点流域治理项目资金也未完全落实。从投入环节来看，灾害防范环节的投入明显不足。以预警系统为例，“有预兆无预警”的情况屡现，监测密度往往不够、覆盖面不全、预警服务滞后。

2.投入结构不良

与减灾投入总量不足并存的是投入结构的不良，这进一步削弱了有限投入的效果。结构失衡表现在：在投入主体上，以政府和受灾体为主，他们往往承担着高昂代价，市场与民间的作用未得到充分发挥；投入环节和领域上，重救灾和重建，轻规避与预防；重工程措施，轻非工程措施；投入的地区分布上，城乡基层、中西部欠发达地区、农村等脆弱地区投入尤显不足，以致设防能力和减灾水平低，小灾大损失的现象屡屡发生。

(2)“重家庭，轻市场”的现象。受灾家庭或个人需承担的责任重大，而企业投入少、政策性金融手段缺失、灾害保险等市场机制的作用极其有限。对灾区损失的外部补偿主要依靠国家财政和具有不确定性的社会捐赠。灾区人民、受灾家庭承担了绝大部分损失，他们往往需要靠自己储蓄、亲友借贷或民间高利贷。据统计，全球有关灾损补偿中，来自商业保险的赔款占灾损的36%以上，发达国家的这一指标更是高达80%以上。但是中国保险业发挥的作用极其有限。从单个巨灾事件来看，2008年汶川地震造成直接经济损失达8451亿元，保险业的赔付仅248.9亿元，约占直接经济损失的2.9%，远低于全球同类灾害的保险赔付水平。此外，保险业防灾减损的预防措施也不到位，风险管理的作用未有效发挥。

(3)中央投入为主，地方的责任尚未明确落实。对大灾小灾的处置，中央和地方的财政责任分担一直不明晰，并在总体上过于依赖中央。地方政府迄今尚未明晰的防灾减灾投入责任，加之对经济发展的片面强调，直接导致某些地方政府疏于防灾，尤其是近三十年来对灾害缺乏防治措施，没有相应的防治投入。另外，还引发地方过于依赖上级、中央，灾后“保留灾害现场”不及时救灾、虚报浮夸灾情以获取中央财政更多拨款的诸多异象。地方政府间对口支援在责任分担方面也不合理，存在的问题包括对口支援政策与财税法律强制性规定的冲突。另外，援助标准各省间差异明显，具有随意性。这样易拉大不同受灾地区间的待遇差距，有失受灾群体间的横向公平。

(4)重救灾和重建，轻灾前预防；重工程措施，轻非工程措施。在防灾减灾各环节中，救灾和重建阶段获得的关注和资源最多，而灾前防范环节的投入却严重不足。这种灾后救济和补偿取向具有很大的局限性：极端灾害损失加重了政府的财政压力；有限的公共财政资源用于赈灾损害了其他群体；灾后救济势必伴随不平等与不合理，还会降低民众灾前采取预防措施的动机，使他们过于依赖灾后救济和补偿，等等。另外，还存在着重工程减灾投入，而轻视非工程减灾措施的问题。对包括防减灾宣传教育和技能培训、应急演练等非工程减灾措施的投入与实际需求相距甚远，这很大程度上导致公众灾害和风险意识普遍淡薄，应灾知识和技能欠缺。两者间投入失衡的原因可能是，非工程减灾相较于工程减灾缺乏明显的建设周期，且其效果是间接和不易计量的。

3.投入方式不当

在投入方式上，主要存在着如下问题：

(1)救灾环节不惜一切代价投入，举国救灾。灾害尤其是巨灾发生后，中国政府能通过自上而下的行政动员机制，“举全国之力”救灾。在危急的特殊情况下，举国救灾有着独特优势，效率和组织动员能力惊人。然而从某种意义上说，用于救灾环节的资源过于丰富。这种不计成本的投入也是不计后果的。在汶川地震等灾害的救灾实践中，出现了过度的投入和由此引发的过低效率，例如过高的重建标准、过度的转移安置。不计成本的灾后救助虽然缓和了灾后较大的政治压力，但从投入的综合效益角度看，在不惜一切代价抗灾救灾的理念下，极有可能忽视投入的综合效益，忽视由之带来的深远负面影响。政府包办过多和过度救灾还造成了一些异象：灾民享受英雄般的待遇，灾区重建的标准过高，甚至高于非灾区若干倍、超越非灾区发展若干年，以致部分落后地区盼望遭灾。过度救灾还造成灾民的依赖心理，党和政府过去特别强调灾区生产自救，现在则往往只强调一方有难、八方支援。

(2)投入重短期效应，缺乏长远而系统的考虑。在防灾减灾投入上，只重视近期可观效果、忽视长远综合效益的现象同样突出。这样的投入方式很可能对国民经济的发展产生不可低估的负面影响。原本基于长远规划考虑的资源，不得不进行临时调整，干扰其他需要资源投入的领域。随着经济社会的发展变化和灾害频率及损失的增加，这一方式不具有可持续性。只重投入短期效应实际上还鼓励了可观的、易统计、见效快的物质重建方式，而忽视灾民心理康复、灾区文化、制度构建等方面的投入，这并不利于灾区的均衡持续发展。同时，投入重短期效应会强化重灾后、轻灾前的行为方式，这使得灾害应对具有临时性和一次性的特点，不利于经验积累和制度沉淀。只着眼于灾后短期效应，待到政治和社会关注焦点转移后，长效机制的构建又往往被置之高阁。

三、防灾减灾投入优化的目标、原则及相关关系

1.基本目标：灾害损害后果最小化

灾害的突出特点是“损失”，即造成生命和财产损失或导致社会在各种原生的和有机的资源方面出现严重的供需失衡，进而造成社会正常秩序的中断或破坏，使损失进一步加重。因此，防减灾投入的基本目标是：在同等灾害强度下实现损害的最小化。

灾害的损害后果，主要包括人员伤亡、心理和精神的创伤、财产损失、对环境的破坏等。在人员损失方面，减损体现在：减少人员死亡数量；通过科学的救援和康复手段，减少二次伤害和永久致残现象；减少民众因灾害产生的焦虑恐慌等。日本3·11特大地震及其引发的海啸与核事故，给日本带来灾难性后果，但日本国民不见失控的恐慌和焦虑，始终保持着高度冷静与严格自律。在中国却因谣传而引起国民无谓的焦虑和恐慌，出现了“抢盐风波”，导致秩序混乱。因此，特别要强调减轻因灾产生的心理和精神恐慌及创伤。

还需注意的是，经济损失包括直接和间接损失。在高度系统性的现代社会下，间接损失通常数倍于直接损失，且影响加剧。在强调减轻灾害直接损失的同时，还需注重减少间接损失。

2.核心原则：综合效益最大化

防灾减灾投入的核心原则是：合理投入并配置防减灾资源，实现最大化的综合效益(包括经济、社会、生态效益等)，维护社会经济的可持续发展。需强调的是，防灾减灾可用的资源受到各种条件限制；投入也并非多多益善，缺乏对综合效益最大化的追求可能导致投入巨大但效果甚微。政府、市场、民间的防减灾投入要讲究成本和综合效益，注重优化投入总量、结构和方式，兼顾效率和公平，使有限的资源实现最大化的综合效益。

为了确保“灾害损害后果最小化”的基本目标得以实现，就必须遵循“投入综合效益最大化”的核心原则，从全局与长远的角度考虑需要妥善处理好相关关系，形成良性互动的防减灾格局。

3.需要妥善处理的相关关系

(1)政府与其他主体的关系：政府主导与多方参与结合。从政府的基本职能和灾害的特殊性来看，政府无疑是重要的投入主体。但现行以政府直接财政投入为主的方式，不利于调动各方的积极性，且防灾减灾的成本、灾害的损失风险客观上无法通过多主体而分担。从理论依据和现实基础出发，政府只能承担必要的、有限的责任，同时还要关注全局、关注基础，并运用相应的政策措施引导并激励其他主体广泛的参与和合理的投入。概括来说，政府以外主体投入的必要性来自于两点：一是政府投入的“失灵”。包括信息不足、官僚主义、市场激励缺乏导致的投入效率低下、靠行政调配资源的功能局限等。二是其他主体无可替代的优势。企业以其灵活性、对风险的敏感性、职业生产专长成为防灾减灾投入的重要力量。家庭或个人往往是直接受灾体，其投入方式在很大程度上直接影响灾害处置效果。社会捐赠对国民凝聚力的提升起到不可替代的作用。作为市场化的社会互助和风险管理机制，保险业在风险识别、评估、防范和化解方面的优势，有助于降低社会灾害易损性，增强社会自愈能力。

(2)中央政府与地方政府的关系：防减灾投入的合理分责。中国灾害管理理论上是“属地为主”体制，但在实践中，中央、地方责任分担并不明确，制度上的“属地管理”与实际执行情况存在较大落差。特别体现在管理体制、指挥问题、投入机制上，中央政府错位、越位，地方政府错位、缺位。中央承担了过繁重的处置责任；地方政府在尚未上报的情况下，无能力也无动力处置，产生贻误救灾时机、推诿扯皮、效率低下等现象。不清晰的投入责任也导致各级政府间普遍存在着博弈，甚至不信任。例如，地方在上报自然灾害时往往倾向于夸大灾害损失，而上级政府也会依据经验在加总时压低数据；举国救灾，特别是高层领导直接坐镇指挥，使得地方政府往往滋生“等、靠、要”情绪。一旦没有高层领导坐镇指挥，应急救援机制又难以高效运转。还需要指出的是，中央、地方政府在灾害应对中的投入责任亟需归位。特别是关系到资源投入的重要问题，各级政府在趋利避害的理性支配之下都将计较权衡。只要存在模糊地带，就可能导致防灾减灾目标落空、投入的综合效益降低。我们认为，县级政府应承担防灾减灾投入的主要责任。一方面，现行体制将县级人民政府确立为灾害管理的权责重心，县级政府往往更了解本地区的实际情况，灾害发生规律和紧急处置中可支配的资源；另一方面，属地政府的综合协调能力更强。除了一些县级政府不掌握基本处置资源的突发重大事件，本地区罕见或偶发的重大灾害、跨区域性灾害治理工作之外，地区性的灾害处置均宜以县级政府为本位。跨县域的以上一级政府为投入主体。中央政府通过财政补贴、转移支付等方式加大对地方的支持，引导地方政府进行合理适量的投入。

(3)全局利益与局部利益的关系：防减灾投入的全局观。一方面，防灾减灾需要以全局利益为重，追求整体效益的最大化，兼顾对局部的利益补偿。防减灾的投入需以全局效益最大化为目标，这就要局部服从全局。一些地方私自提高标准修民堤、以邻为壑的行为，泄洪区不愿意泄洪而导致必须调动大量人力物力、不计成本死守的情况，不符合投入优化原则。当然，在全局整体利益为先的条件下，也要兼顾局部利益，以示公平。城市与其周边地区、蓄滞洪区与其所保护的防洪保护区间、上游与下游间，应建立风险共担和利益平衡机制。中央财政也需要加大转移支付力度，对利益受损和承担全局公益责任的地区和系统给予合理补偿。另一方面，从防灾减灾的环节、应对灾种来看，全局观也不可或缺。监测、预报、抗灾、避灾、救灾及灾后重建等一系列措施相互衔接、互相依存、密不可分，必须从整体上统筹规划及安排投入。另外，各种灾害不是孤立存在的，只有综合考虑才能事半功倍，以最少的投入取得最佳的减灾效益。如果未能全面系统地采取防灾减灾措施，就有可能加重灾损。例如，日本关东地区为了防范台风，曾经将屋顶建筑厚重，并把起居室放在一楼以便于台风来时及时撤离。这个看来周密的防灾设计却在该地区发生直下型大地震时成了致命的缺陷：厚重的屋顶倒塌造成了更多的伤亡，直下型地震使得起居室陷入地下。

(4)长远利益与短期利益的关系：防减灾投入的长远观。减灾投入具有特殊性：风险高，不确定性大，一次性投入大。另外收益并非立即显现，可控性低，效益评价也难。比如江河堤防的防洪标准加高十年，可能需要投入上百亿元，投入后可能长期没有灾害发生，效益难以显现。在注重经济增长的发展模式下，无论是政府、企业，还是个人，往往也很少以长远眼光关注灾害战略规划，对于缺乏短期收益回报的减灾投入缺少投入动力。此外，还会陌视环境保护和对土地使用的规制，对资源无节制的掠夺和浪费，进而加重地区的脆弱性，人为地扩大灾损后果。如过度采伐森林造成水土流失，进而加重地质灾害，无节制的围田抬高了江河水位，进而加重水灾，等等。如果不从长远角度重视防灾减灾投入，则不断恶化的灾害问题就极可能成为国家发展进展中的隐患，并进而演变成为社会混乱与失控，最终危及国家的长远发展。在人们普遍追求短期利益的氛围下，更是要树立减灾投入的长远观，采取着眼长远的措施和制度安排。同时，抑制无节制发展的欲望，使可持续发展成为可能，并由此提高减灾成效。

(5)公共投入与社会投入的关系：发挥公共投入利益诱导机制。公共投入的方式通常会深刻影响社会投入。因而除了依靠道德引导和法制确定的底线外，还须确立有效的利益引导机制，以公共投入带动市场、民间投入。包括通过财政税收优惠、财政补贴、转移支付、惩罚措施等，让在生产和生活中重视并参与防灾减灾者有利可图，让忽视防灾减灾者、制造或者放大灾害者加倍受损。以此引导企业、民间组织、市场、家庭或个人自觉地将防灾减灾纳入到生产与生活中，并进行相应的投入。只有这样，才能促使企业在趋利避害的理性支配下改变落后的生产方式及其传导机制，更多地兼顾公共利益与长远利益，真正将减轻各种灾害事故作为自觉承担的责任。个人和民间组织等社会力量也能获得制度化的资源保障，从而持续有效地参与防灾减灾。具有正外部的保险业也可通过公共投入形成的保费得以培育，其建立和完善才有了基础。如果能确立合理的利益引导机制，可以放大公共资源的防灾减灾效果，有助于社会参与防灾减灾氛围的形成，为举国减灾奠定坚实的群众基础，减灾投入的综合效益必会得到极大提升。

(6)一般和重点的关系：综合治理和重点应对相结合。尽管各类灾害致因复杂，治理对策存在差异，但其发生与发展过程中具有相关性，其后果都是导致生命财产损失，并且日益与人为或社会原因密切关联。再者，应对灾害问题涉及全社会的协调行动，既包括灾情调查、监测、预报、避灾、救灾、重建等减灾措施的实施，也包括人口、资源、环境、社会经济发展等方面的协调。如果没有整体性的统筹考虑与综合治理，实践中必定顾此失彼，甚至相互抵触。在综合治理的同时，要分清轻重缓急，关注重大灾害、重点地区、主要受灾人群。综合治理重在普遍性的防灾减灾理念、意识、技能及有机协调的灾害管理体制、机制，包括统筹考虑发展与减灾、自然灾害与人为灾害、工程措施与非工程措施、不同制度之间的衔接与互补等；重点应对在于有针对性的具体防灾减灾措施与技术方案。如对水旱灾害的治理、防震标准的规范、规避台风的措施等。

四、值得考虑的防灾减灾投入基本制度安排

在当前形势下，国家防灾减灾投入优化的总体思路可概括为：加大投入是前提，优化结构是关键，最终目标是追求灾害损害后果最小化。具体包括，一是加大投入：政府需加大公共投入，并以之带动社会、市场投入；二是优化结构，包括采取切实措施优化投入主体结构；优化投入环节；优化投入地区；优化投入灾种等。在该基本思路的指导下，需尽快构建完善以下制度。

1.健全公共财政的防减灾投入机制

(1)各级政府应当设立防灾减灾专项预算，并固定比例。在分税制条件下，各级政府必须有应对灾害的专项预算，并固定比例，保持正常增长。灾害发生后较短时间内，往往会在政策议程中占据重要位置，政府相应也会进行大量的投入。但巨灾发生频率有限，人们易抱有侥幸心理。加之防灾减灾的投入，尤其是灾前投入难以直接或在短期内显效。在非紧急状态下，决策者可能不会倾向于制定相关预算或者投入足够的资金。因此，各级政府更是应当设立防灾减灾专项预算，以此将防灾减灾工作常态化，同时对救灾经费也可以作专门处理，即有灾救灾，无灾防灾备灾。

(2)中央和地方要分责，地方应成防灾减灾投入主体。中国幅员辽阔，各地发展状况不同、灾种结构不一、致灾因素复杂，中央政府不可能总是扮演直接的单一投入者。因此，需完善资金分级负担的机制。应确定以地方政府投入为主的原则，督促地方政府加大资金投入力度并成为防灾减灾投入主体。具体来说，中央主要负责地方政府不具备完全处置资源和能力的重大突发灾害、全局性的重大减灾项目、跨区域性灾害治理和减灾工作的投入。中央下拨的资金需要与地方防灾减灾所做出的努力适当挂钩，以激励地方政府采取措施减少灾害风险和损失。除了考虑灾情和区情外，中央政府防减灾资源的调配还需要考虑公平性。地方财政负责本地区日常防灾减灾工作、区域内减灾项目的投入等。从现状来看，应强化地方政府的防减灾投入责任。中央政府则需要通过财政补贴、转移支付等方式，加大对地方特别是重灾地区防灾减灾工作的支持，引导地方政府进行合理的防灾减灾投入。

(3)优化公共投入的结构。在进一步提高对防灾减灾的重视程度并增加公共投入的基础上，还需在以下方面优化优化公共投入结构：一是减少灾后重建拨款，新增对学校、医院、基础设施、公共设施等参加保险的预算支出。此举不仅能引导和促进市场机制发挥灾损补偿的基础性作用，同时也将不确定、不可控的救灾及重建支出转化为确定、可控的保险费预算支出。这是平衡政府灾损补偿责任并确保财政不因灾害受过大冲击的重要保障。二是突出重点，保障重点。政府无力也不应包办一切，而是宜突出重点开展防灾减灾工作。政府应当切实保障学校、医院等场所的建筑质量；同时，对公共设施通过强化消防与参与商业保险等措施，确保其安全或者受灾后能够获得保险补偿。至于企业及私人等的财产与设施，应当鼓励其参与商业保险或采取其他风险管理方式。三是直接支持防灾减灾社会组织与市场机制。政府应由社会、市场机制的主导者转化为支持者与服务者。积极支持、引导社会与市场机制发挥作用，明确相关政策支持与服务措施，辅以相应投入。调动并协调各方主体尤其是受灾主体的积极性，灾前引导其群防群治，灾后引导其生产自救，这样才能取得最佳的防灾减灾综合效益。

(4)建立财税激励机制。财税激励机制能够成为财政在灾害投入领域发挥重要作用的杠杆。国家应建立系统的财税激励机制，以带动和整合社会与市场资源，对社会和市场力量参加灾害避防与灾后救援重建等给予强势利益引导。建议：一是采取公平的税制政策，对污染严重的企业单位征收污染税，让污染源企业付出高昂的经济代价，丧失市场竞争优势，同时促使产业升级换代、企业达标的发展。二是制定公平的市场准则，对企业生产、经营活动进行严格的检查，对违反劳动保护规定等国家安全管理法规者处以相应的罚款。以此促使企业重视安全生产，减少各种人为事故的发生。三是通过财政补贴、转移支付等方式建立合理的投入与补偿机制，推进地区间防灾减灾合作。四是利用直接补贴、税收优惠等方式调动社会的防灾减灾积极性。如对保险业、企业、民间组织的防灾减灾投入给予相应的减、免税优惠等。

2.让保险业成为防灾减灾的生力军

保险业作为应对风险的市场机制，在国家防灾减灾中大有可为。它不仅可发挥灾损补偿的作用，也是社会防灾减损的生力军。防灾减灾投入的优化，在很大程度上取决于保险业的发达程度及其功能是否得到了全面发挥。因此，优化国家防灾减灾投入的重要任务之一就是促进保险业良性发展，并充分发挥其防灾防损、分摊风险、补偿损失三大功能。

(1)优化保险业务结构，高度重视防灾防损，全面发挥保险业的作用。近十年来，中国保险业存在业务结构偏离本源、职能异化的现象。根据保险行业内部对万余个寿险保险品种的清点统计，真正具有保障和补偿功能的保费收入不足10%，其余均来自投资理财型产品。在财产保险中，也仅是机动车辆保险一枝独秀。可以说，中国的保险业现在已不是在经营风险，而是在经营货币，保险变成准银行或准基金，保险的职能正在部分异化。由于金融市场的波动，保险业的经营风险也随之增大，加之保险业恶性竞争等行为，保险本身变得不保险，反而还制造新的风险、影响社会稳定。因此，应尽快恢复保险业的本源职责，充分发掘财产保险、责任保险市场，同时发展应对各种灾害事故风险的人身保险业务。强化保险业防灾减损功能，同样是发展保险业并让其真正承担起分摊与补偿损失功能的重要方面。保险业防灾减损的直接出发点是为了减少最终可能产生的保险损失，减少赔款支出，但客观效果是实现了减轻灾害损失和对不可再生的社会财富的保护。原中国人民保险公司在20世纪80-90年代曾设有专门的防灾防损机构，作为与承保、理赔并重的三大业务部门之一，这种传统值得坚持与发扬。

(2)建立适合国情的巨灾保险制度并健全相关政策保险。要落实保险业在国家防灾减灾体系中生力军的作用，必须有制度保障。现阶段必须加快构建国家层面的巨灾保险和政策性保险制度，利用灾害保险、再保险和各种金融手段，提高灾害风险的管理能力。从现有保险制度安排来看，主要是应对部分人为事故风险，在自然灾害领域，仅农业保险等政策性灾害保险有所起步。虽然对巨灾保险制度的必要性已达成基本共识，但在制度出台过程中却屡遇障碍。巨灾保险的基本问题缺乏制度界定，其所涉及的政府多个部门，包括国务院应急办、发改委、国税总局、财政部门、保监会之间合作一直没有实质性进展。虽然现有一些政策支持商业保险公司经营农业保险，但国家至今尚未制定系统的农业产业发展政策，农业保险事实上处于商业保险层次，这也正是制约其发展的重要因素。国家宜尽快通过健全农业产业政策并制定专门的《农业保险法》来推进农业政策保险制度的确立，同时还宜将环境污染责任保险纳入政策性保险范畴，以维护长远和公共利益。在具体政策设计上，宜在财政补贴下采取非营利性的专营方式。

3.构建完备的灾害预测、预警、预防体系

智利8.8级强震仅造成432人死亡，发生在人口稠密地区的海城大地震仅有1300多人死亡，汶川地震中安县桑枣中学紧急疏散无一人死亡。这些巨灾面前零死亡或少死亡的奇迹除了源于灾后快速响应和有效救援外，更是得益于灾前包括重视建筑设防标准、宣传教育、演练等有条不紊的预防工作。

灾害预测、预警、预防体系的构建主要包括以下几方面：一是工程性措施。包括各种沿江沿海水利工程、城乡居民的住房、学校医院等基础设施的建设和加固，隔震减震等防灾设计和城市生命线系统的保护等。在这方面，特别需要严格减灾设防标准。二是土地使用和城市规划措施。通过控制在危险区域进行土地开发与使用，预防可能因之带来的损失。以“灾害移民”替代并不经济、安全的就地重建等。三是管理性措施。包括减灾能力建设、应急专业队伍建设与培训、应急演练，减灾宣传教育和技能培训、提高公众防灾意识、组织人员转移等。四是技术和信息措施。包括灾害监测监控、群治群防、预报预警等。这方面需要特别加强各部门协同、技术攻关和信息共享。

4.建立健全的防灾减灾社会参与机制

应尽快构建由枢纽型社会组织主导，社区和学校等基层单位支撑，平灾结合的常态化、专业化、制度化的防灾减灾社会参与机制。具体包括：

第一，积极培育枢纽型灾害应对社会组织，并提升其专业化程度，使之成为参与防灾减灾的主导社会力量，并最大限度地调动和整合社会力量与民间资源。第二，构建以社区为基、以学校与其他单位组织为两翼的灾害社会动员模式。将防灾减灾纳入社区工作、学校教育体系和各单位的风险管理体系。第三，高度重视并强化平时演练，促使灾害社会参与由应急反应转变为平灾结合的常态化。第四，加强灾害社会参与法制建设，以明确各方主体的职能、参与方式及有序传导途径。第五，增加专项预算投入，为社会参与防灾减灾提供制度化的资金保障。救灾的紧急状况为志愿者和社会组织提供了强烈的道德激励，而在灾后漫长的重建阶段和平时备灾阶段还需要其他激励和经济保障机制。第六，改进慈善捐赠和善款使用机制。一方面，救灾慈善捐赠是社会力量以奉献款物的形式，参与灾害应对。政府要给予正面引导和有力规范使其健康和有序发展。另一方面，现在存在着社会捐赠资金成为“准财政资金”，而社会力量获得资源难的矛盾。这虽然可能有利于应急和重建资金的统筹安排，但却从根本上扭曲了捐赠资金所力图表达的多元化偏好，也不利于对捐赠人交待和进一步动员后续捐赠资金。应通过调整社会捐赠资金的筹集和使用方式，持续有效地调动社会力量参与，同时提高资金使用效率和质量。

5.构建政府、市场、社会三位一体的三维救灾机制

基于政府巨大的救灾责任和市场、社会机制欠发达的现状，需要尽快构建政府、市场、社会各显其长，财政、保险公司、社会组织三足鼎立，共同分担灾损补偿责任的三位一体型灾害保障体系。各种灾损补偿方式有其独特性和互补性，如果能在多方投入共担体系下优化组合，投入的综合效益必将获得较大提升。就灾后的损失补偿而言，含有自我补偿性质的市场化保险补偿方式应当占据最重要的位置，而政府补偿、自我补偿和互助补偿则属于必要但非主要的灾损补偿方式。多维救灾机制较为理想的一个量化比例为：保险补偿：政府补偿：自我补偿：互助补偿=5∶2∶2∶1

当然，各主体间投入责任分担的大小有其阶段性。现阶段宜由政府承担主导的责任，以政府的公共投入撬动社会资源；之后(2025年前)逐步降低政府补偿的比重，提升保险补偿的比重，过渡到政府和市场并重；2025年后让市场过渡为灾害补偿投入的主体。随着社会的转型、财政体制的改革、保险业的发展，中国的灾损补偿体系结构朝着上述方向发展已成为必然趋势。

6.构建科学的防灾减灾投入评估机制

如果防减灾投入随意性过强，缺乏稳定的调整机制，则不利于达到综合长远的减灾效果。如果缺乏对防灾减灾综合效果，即对防灾减灾产出的评估，即使投入再多也可能是低效和负面的。为了客观衡量和评价投入量和综合效果，监测防灾减灾投入的结构与优化状态，需要确立科学合理的评估方式，建立相应的投入约束指标。在这方面，建立第三方独立的防减灾投入评估机制很有必要。

需要确立相应的指标体系作为评估依据，包括对投入主体、投入环节、投入要素结构、投入结果的评估等。最值得关注的包括全社会防灾减灾总投入占GDP之比、财政性防灾减灾投入占国家财政支出之比、因灾直接经济损失额、因灾人员伤亡数等宏观指标。同时，要评估防灾减灾的真实效果，又离不开对具体灾种的防灾减灾效果的评估。以职业安全为例，德国以零工伤作为工伤保险制度的追求目标，并确实取得了预期效果。

注释

①郑功成：《灾害经济学》，北京：商务印书馆，2010年,第2-9页。

②刘尚希、陈少强：《构建公共财政应急反应机制》，《财政研究》2003年第8期。

③钱凯：《我国财政应急机制问题的研究综述》，《经济研究参考》2009年第60期。郭俊华、程琼：《我国重大自然灾害的公共财政应急措施研究》，《上海交通大学学报》2009年第3期。冯俏彬：《加强制度建设提升财政支持防灾减灾能力》，《中国财政》2011年第19期。

④华颖：《中国政府防灾减灾投入的优化机制》，《甘肃社会科学》2011年第6期。

⑤罗忠敏：《建立积极的国家巨灾风险管理体系》，《中国金融》2011年第9期。许飞琼：《中国新型灾害损失补偿制度的合理取向》，《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2011年第4期。

⑥丁一、俞雅乖：《灾后重建中民间组织资金运行机制探析》，《西南民族大学学报》2010年第5期。

⑦邓国胜：《响应汶川：中国救灾机制分析》,北京:北京大学出版社,2009年，第39页。

⑧谢永刚、王宝华、付强：《中国农业减灾资金应急投入的风险问题及建议》，《自然灾害学报》2007年第3期。

⑨王冠军、张秋平、柳长顺：《水旱灾害分级投入计算模型研究》，《水利水电技术》2010年第5期。

⑩李忠华：《汶川地震灾后重建资金优化问题的探讨》，《生产力研究》2009年第16期。

责任编辑王敬尧

Optimizing Investment in Disaster Prevention and Mitigation

Hua Ying1Zheng Gongcheng2

(1.Geschwister Scholl Institute of Political Science， University of Munich， Germany；2.Renmin University of China， Beijing 100872)

This paper argues that the current investment approach of the disaster prevention and mitigation in China can be summarized as “inadequate amount， defective structure and improper approach”. It proposes that “minimizing the impacts of disasters” should be the ultimate goal， and “maximizing the comprehensive efficiency of the investment” should be the core principle. Some correlative issues also need to be properly addressed from an overarching and long-term perspective in order to attain a virtuous circle. Given the current situation， greater efforts are needed to ensure an increasing input， optimized investment structure and efficient investment mechanism．

disaster prevention and mitigation; investment optimization; strategy

2015-10-18