统一市场监管与食品安全保障——基于“协调力-专业化”框架的分类研究

胡颖廉

(国家行政学院 社会文化教研部， 北京 100089)



统一市场监管与食品安全保障

——基于“协调力-专业化”框架的分类研究

胡颖廉

(国家行政学院 社会文化教研部， 北京 100089)

地方政府应单独设置食品安全监管机构还是实行统一市场监管，这是当前机构改革的重大争议。一般市场秩序与食品安全属性不同，西方国家普遍将两个部门分立。我国一些地方正组建市场监督管理局(委)，整合工商、质监、食药等机构。研究的核心命题是，统一市场监管体制是否有利于提升食品安全保障水平？基于监管机构能力理论，以监管覆盖面和风险治理水平为维度，构建“协调力—专业化”分析框架，归纳出传统型、单一型、综合型和兼顾型四类监管机构设置模式。然后实证分析各地食品安全风险类型，并将其与机构模式相配对。理想的监管体制不是一成不变的，而应当针对本区域食品安全特征权衡协调力和专业化，使机构设置嵌入产业发展并与风险类型相兼容。换言之，统一市场监管并不必然提升食品安全保障水平。

市场监督管理局; 食品安全; 政府监管; 行政体制改革; 机构能力

一、统一市场监管改革的过程和论争

(一)改革缘起和政策过程

2009年公布实施的《食品安全法》明确，县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作。然而作为食品安全监管的重要部门，工商行政管理、质量技术监督和2008年前的食药监管部门长期实行省级以下垂直管理体制，地方政府负总责不匹配。加之近年食品安全形势严峻，属地负责的制度设计带来较大行政问责风险，体制改革呼声越来越高。①2011年底，国务院办公厅《关于调整省级以下工商质监行政管理体制加强食品安全监管有关问题的通知》(国办发〔2011〕48号)提出，将工商、质监省级以下垂直管理改为地方政府分级管理体制，目的是强化地方政府责任，理顺监管权责关系，为地方政府搭建一个集职能、机构、责任于一体，能对食品安全负总责的平台。②然而这项改革推进并不顺利，只有陕西等极少数省份真正执行。直到2013年3月《国务院机构改革和职能转变方案》获第十二届全国人民代表大会第一次会议审议通过，整合各部门食品安全监管职责才以立法形式被固定下来，省以下工商和质监行政管理体制改革也终于实质性启动。

2013年监管体制改革的目标，是在各级政府完善统一权威的食品药品监管机构。根据国务院《关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》(国发〔2013〕18号)要求，工商、质监相应的食品安全监管队伍和检验检测机构划转食品药品监督管理部门，在乡镇或区域设立食品药品监管派出机构。然而政策实际推行困难重重。加之财力和编制硬约束，许多地方也无力新设食品药品监管派出机构。与此同时，中央要求各地在机构中将市县政府机构数量控制在18～22个，强调一件事情原则上由一个部门负责。但现实中地方政府机构数量普遍超编，随着工商、质监部门属地分级管理，机构数量超标问题更为严重。一方面是食品安全问责压力，另一方面是机构改革的政绩动力，于是整合职能相近的市场监管部门成为地方政府在政策过程中的理性选择。

(二)各地体制改革方案和特征

党的十八届三中全会提出，改革市场监管体系，实行统一的市场监管。三中全会同时强调完善统一权威的食品药品安全监管机构。2014年7月国务院发布的《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》(国发〔2014〕20号)指出，整合优化市场监管执法资源，减少执法层级，健全协作机制，提高监管效能。从2013年末开始，一些地方政府在不同层面整合工商、质监、食药甚至物价、知识产权、城管等机构及其职能，推进“多合一”的综合执法改革，组建市场监督管理局(委)，大致形成三类做法。

一是以浙江为代表的基层整合模式。2013年12月9日，浙江省食品药品监管体制改革正式启动。浙江在县(市、区)整合工商、质量和食药的职能和机构，组建市场监督管理局；地级市自主选择机构设置模式，实际多为工商与食药合并；三个省局设置保持不变。通过重新布局结构，综合设置市场执法机构、基层市场监管所、技术检验检测和市场投诉举报等机构。与浙江做法类似的还有辽宁、安徽、贵州、青海等地。该模式有利于整合基层市场监管资源，并利用原有乡镇工商所巧妙解决了乡镇食药监管派出机构设置问题。然而在权责同构的行政架构中，由于上级对口部门未同步改革，影响政策一致性，下级部门不得不将大量行政资源投入到会议、报表等事务性工作。

二是以深圳为代表的统分结合模式。深圳早在2009年就组建市场监督管理局，整合工商、质监、知识产权等机构和职能，并将“从农田到餐桌”的全链条食品安全监管职能纳入其中，后来有所调整。2014年5月14日，深圳组建市场和质量监督管理委员会，为政府组成部门，主要承担政策规划制定、决策协调、监督考核等职能，主任由分管副市长兼任。委员会内设6个综合处室统一管理人财物，下设市场监督管理局(挂质量管理局、知识产权局牌子)、食品药品监督管理局和直属市场稽查局三个行政机构，分别负责市场秩序、食品药品日常监管、监督执法工作。委员会在各辖区设置分局，分局在街道派出监管所，全市市场监管队伍实行垂直管理。该模式特点是采取分类监管模式，突出食品药品监管专业性，同时统一了政策制定和监管执法队伍。上海、吉林等地在基层市场监管局下单独设置专门的食品药品监管分局(稽查大队)，其作为直属的二级局集中专业力量监管食品安全，亦属于统分结合模式。

三是以天津为代表的整体合一模式。2014年7月4日，天津市市场和质量监督管理委员会正式成立。改革成建制整合了工商、质监、食药部门，整合三个局的执法机构为稽查总队。在区县层面，设市场和质量监督管理分局，受市市场监管委垂直领导，乡镇街道设置市场监管所作为区市场监管局的派出机构。宁夏等地也正在酝酿类似改革。该模式最大亮点是实现从市级到区县、乡镇街道垂直统一市场监管。然而机构“物理叠加”并不意味着职能“化学融合”，制服公章、审批要件、法律文书、执法标准存在差异，内部行政流程需要再造。

此外，北京、山东、河南、湖北、广西、甘肃等地遵照国务院部署，单独设置食品药品监督管理部门，在上述省份内也有个别地区开展综合执法试点，但未成为主流。那么，究竟应单独设置食品药品监管机构抑或统一市场监管执法？2014年7月“福喜过期肉事件”发生后，有关统一市场监管改革的争论趋于白热化。有观点认为统一市场监管改革能实现各部门优势互补，应鼓励地方探索试点；另有观点提出综合执法会削弱食品安全监管专业性，现实中政策扩散实际为盲目跟风。③在不同观点的交锋中，一些地方已暂时叫停县级市场监管局改革，原本准备改革的地方开始摇摆不定，更多地方持等待观望态度。本研究提出的核心命题是：统一市场监管体制是否有利于提升食品安全保障水平。

二、市场监管的理论和国际经验

(一)秩序和安全的内涵差异

从学理和实务视角辨析统一市场监管与食品安全的关系，是下一步分析的基础。一般而言，政府管理市场的目标包括三个层次：一是服务市场主体，激发市场效率和社会活力；二是维护市场秩序，促进公平竞争；三是保障公共安全，维护消费者权益。安全是一种可接受的风险，现代性带来的风险总体上呈现先上升后下降的变化趋势，每个阶段风险特征不同。典型社会监管(social regulation)领域如食品安全、安全生产和环境保护皆符合这一规律。例如一国食品安全状况随着恩格尔系数变化呈现先恶化后好转的趋势。④西方国家安全生产事故在工业化初期多发，在工业化中期达到顶峰，到工业化高级阶段和后工业化时期，事故快速下降并趋于稳定。⑤环保领域更是有“环境库兹涅茨曲线”(EKC)的变化规律，揭示出环境质量开始随着收入增加而退化，收入水平上升到一定程度后随收入增加而改善，即环境质量与收入为倒U型关系。⑥但市场秩序核心是市场活动对规则的遵循，包括各类市场主体和客体的数量、行为和质量对市场产生的影响，其本质是竞争适度、收益共享的资源配置状态。作为商品经济的基本要素，市场秩序总体上随着市场进步向好的方向转变。⑦可见市场秩序与公共安全的内涵不同，其变化特征的差异如图1所示。

图1　市场秩序与公共安全趋势对比图

(二)国外普遍将两类监管机构分立

西方国家的大部门制是针对其总统内阁行政系统而言的，在此之外还有大量拥有准行政、准立法和准司法权的独立监管机构。尽管各国具体做法不同，但不论如何都将食品药品等健康产品作为

特殊商品进行监管，而市场监管部门通常负责保护消费者权益和促进公平竞争等事务。例如美国政府设有监管一般市场秩序的联邦贸易委员会(Federal Trade Commission)，同时专门设置监管健康产品的食品药品监管局(Food and Drug Administration)，近些年甚至有独立设置食品安全监管机构的动向。英国政府设立专门的食品标准局(Food Standard Agency)以及药品和健康产品监管局(Medicine and Health Product Regulatory Agency)，此外还设专门的公平贸易办公室(Office of Fair Trade)。日本由厚生劳动省医药食品局(Pharmaceutical and Food Safety Bureau)监管除食用农产品之外的食品药品安全，同时在内阁府内设消费者厅(Consumer Affairs Agency)，如表1所示。上述机构在地方的派出机构或对应的地方政府组成部门一般也分开设立。

表1　部分国家食品药品安全监管机构和市场监管机构设置情况

注：资料来源于上述机构官方网站，并经笔者整理，各机构网站地址如下：FDA(www.fda.gov)， FTC(www.ftc.gov)， FsA(www.food.gov.uk)， MHRA(www.mhra.gov.uk)， OFT(www.oft.gov.uk)， PFSB(http://www.mhlw.go.jp)， CAA(http://www.anzen.go.jp).

(三)两者在顶层设计中分属经济和社会范畴

中国特色社会主义事业的总体格局包括政治、经济、文化、社会和生态文明五大建设。根据十八届三中全会的表述，“实行统一的市场监管”属于加快完善现代市场体系的市场规则内容，而“完善统一权威的食品药品监管机构”则被纳入创新社会治理体制的公共安全体系。可见市场监管属于经济建设，食品药品监管处于社会领域，两者分属不同范畴。同样，十八届四中全会将食品药品安全与工商质检作为并列的行政执法类别分开表述，并强调有条件的领域才可以推行跨部门综合执法。十八届五中全会将实施食品安全战略落脚到健康中国建设和共享发展，区别于一般经济事务。就此推断政策原意是将两者区分开来。

归纳而言，不论是学理、国际经验还是顶层设计，都强调市场秩序与食品公共安全的分殊性。市场监管的对象是各类市场主体的行为，目的是维护市场秩序和促进公平竞争；而食品安全监管的对象是特定产品的质量安全，被上升到不特定多数人安全的战略高度，其定位具有根本区别。接下来我们实证分析不同监管机构设置模式的实际效果。

三、体制改革对食品安全监管能力的影响

(一)食品药品监管机构模式划分框架

与政府对市场活动的直接干预不同，监管是政府依据规则对市场主体行为进行的引导和限制，其本质是矫正市场失灵。管制经济学理论认为，市场失灵的成因包括垄断、公共产品、外部性和信息不对称。就社会性监管而言，市场主体行为与产品质量的信息不对称是导致风险的主要因素。⑧在日益开放的现代经济体中，监管资源与监管对象总是不对等的，市场主体对自身信息也占有先验优势。因此监管者必须准确获取信息并采取有靶向性的措施，将有限的监管资源配置到关键风险点。与此同时，经典的机构能力理论也从资源动员、信息捕获、利益平衡等维度入手，探讨政府管理经济社会事务的效能。⑨结合两类理论，我们认为影响监管机构能力的要素有两方面，一是协调监管资源以增加发现信息的可能性，二是完善治理水平以提升解决市场失灵的有效性。具体到食品安全领域，监管者既要扩大监督检查覆盖面以发现食品安全违法违规行为，又要提升专业水平来治理深层次食品安全风险。

政策层面释放的信号同样支持上述假设。习近平在十八届二中全会第二次全体会议上强调，“大部门制要稳步推进，但也不是所有职能部门都要大，有些部门是专项职能部门，有些部门是综合部门。”⑩这一表述强调了专业部门与综合部门的区分。2014年10月国务院办公厅发布的《关于进一步加强食品药品监管体系建设有关事项的通知》(国发明电〔2014〕17号)则强调，“要充分考虑食品药品监管的专业性、技术性和特殊重要性，保持食品药品监管体系的系统性。进行综合设置市场监管机构改革的县(市、区)要确保食品药品监管能力在监管资源整合中得到强化。”可见决策者也在权衡普通商品监管的覆盖面与食品安全风险点的关系。

表2　基于“协调力—专业化”分析框架的监管机构模式划分

注：括号内为监管机构设置模式举例。资料来源：作者整理。

基于理论和实践，我们以协调力和专业化为维度构建分析框架。协调力指的是监管机构可动员资源规模，主要用监管人员编制占总人口比例、人均负责监管对象数量、监管经费支出与产业规模比值等指标来表示。专业化则是监管机构治理食品安全风险的水平，可用具有食品安全监管专业素质人员在监管队伍中比例、食品安全监管工作占整体监管业务量比例来测量。根据协调能力的强弱和专业化水平的高低，两两组合归纳出四类食品安全监管机构设置模式，如表2所示。由于省级(含副省级)行政区域内机构设置模式总体一致，我们以此为单位来分类分析各模式特征。

(二)四类监管机构能力比较

1.传统型模式是弱协调力和低专业化的组合。2004年以来，我国实行分段监管为主的食品安全监管体制，饱受各界诟病。在这一体制下，工商、质监分别负责流通环节和生产环节食品安全监管，食药监部门或卫生部门负责餐饮服务食品安全。这样表面上各部门能够各司其责，实际上“碎片化”监管体制导致部门间政策一致性和连续性不强，分段体制使得监督执法力量和技术支撑资源散落在食药、工商、质监、卫生等多个部门，无法形成食品全生命周期监管，阻碍风险治理水平提升。与此同时，段与段之间的缝隙带来部门职责不清和相互推诿，现实中这类例证举不胜举，以至于《食品安全法》不得不用“加强沟通、密切配合”这样的非法律术语来统筹各部门职责。尽管各级卫生监督所、基层工商所(分局)将三分之二工作精力用于食品安全日常监管，但难以形成政策合力，更多是在食安办综合协调下通过专项整治、联合执法等运动式监管实现资源互补，维持食品安全低水平均衡。

3.综合型模式是强协调力和低专业化的搭配，前述浙江在市县基层综合设置市场监管机构便是典型，天津模式本质上也是综合执法。统一市场监管有利于整合监管资源，同时发挥工商的队伍规模、质监的技术支撑和食药的监管理念三方面优势。改革有利于整合市场监管执法人力资源和经费装备，优化市场准入方式，强化事中事后监管，构建贯穿生产、流通、消费全过程，行政监管、执法办案、技术支撑相衔接的监管体制机制。根据笔者在浙江、安徽等地调研，改革后县级市场监管局人员编制普遍在200人左右，与食品安全工作相关的内设机构一般为2～5个。食品安全监管工作占基层监管所(分局)整体业务量三分之二，人均负责监管对象下降到改革前一半。然而由于上下机构设置不一致，省、市两级工商、质监部门在剥离食品安全监管职能后的理性选择是强调本部门剩余工作的重要性，如商事制度改革和质量发展战略。在简政放权的政策背景和行政问责的压力下，高风险监管事务更被反复强调并层层下派到县级监管部门落实，但监督执法和技术支撑资源并未随之下沉。以浙江省S市S县市场监管局为例，该局在2015年1月～6月共收到上级机构文件153份，要求开展食品药品、特种设备等监督检查，数量远远超过以往同期三局收文总和。县级监管部门以落实属地责任为理由，用同样的逻辑思路将大量监管职责下放给乡镇市场监管所。但以工商所为班底的市场监管所工作人员普遍身兼数职，疲于应付日常综合性事务，短期内难以承担食品安全等专业领域监管，“不愿学、不会管、不敢干”的问题十分突出。而原有专业监管人员或转岗到其他业务部门，或被下派到基层监管所。可见，市场监管综合性冲淡了食品安全监管专业化，数量有限的专业监管人员也被分散到综合执法工作中。

4.兼顾型模式相比其他模式同时具有强协调力和高专业化特征，深圳、上海、吉林此轮市场监管改革方案与之较为接近。其特征是区分对待普通产品质量与食品安全，在综合监管的基础上实现专业化。其特点有三方面，一是采取分类监管模式。充分考虑并区分对待普通产品质量与食品安全，将食品安全监管职能调整由食品药品监管局或专门二级分局承担，实现专业化监管。二是统一监督执法队伍。由于行政强制、处罚等行为与市场主体利益直接相关，解决多头执法问题有利于减轻市场主体负担，提升监管公平性。三是宏观政策设计与微观监管有机结合。吉林省T市L县为例，其市场监管局下设专门的食药监管分局，承担本级和上级部门委托的食品领域许可、监管、执法三大类工作。该分局人员编制50人，超过机构改革前工商、质监、食药三个部门专门从事食品安全监管的人员编制总和，且大部分是具有专业素质的年轻干部。此外，该县每个乡镇市场监管所(分局)都有一名专职食品安全监管的副所长，提升基层监督执法专业化水平。表3从协调力和专业化两类维度分4个指标实证描述了不同模式监管机构能力。

表3　四类监管机构能力对比

资料来源：笔者于2014年5月至2015年8月，前后分别赴深圳、广西、北京、吉林、安徽、江苏等地开展实地调研，了解地方食品药品监管体制改革情况，深入县(区、市)基层获取一手数据和资料。上述地区分别位于东部沿海发达地区、中西部地区和东北老工业基地，在地理区位上具有代表性。其中有农业大县，也有工业化程度较高的城区，还有处于高速城镇化进程中的城乡结合部。经整理后得到上述表格。

四、食品产业发展与风险类型实证分析

(一)不同食品业态及其风险特征

监管机构行为必须作用于监管对象，才构成完整的监管活动。除了考察监管机构能力本身外，还要分析监管对象的特征和主要风险类型。总体上说，食品安全监管对象包括特殊食品生产(乳制品、食品添加剂、保健食品等)、普通食品生产、食品流通、餐饮服务四类业态，上述业态的专业风险点程度和监管对象分布面广度排列在矩阵中，如图2所示。

图2　不同食品业态安全风险分类资料来源：作者自制。

(二)分省食品风险类型测量和监管机构模式匹配

在此基础上，我们同样以省级行政区域为单位开展分析，运用德尔菲法调查了9名业内专家对食品产业发展与风险类型的具体测量和划分方法，提出“食品产业发展和风险类型划分指标体系”，如图3所示。

图3　食品产业发展和风险类型划分指标体系资料来源：作者整理。

首先是专业风险程度，包括食品工业主营业务收入占全国比重和特殊食品生产企业占全国比例两项指标，比值越高说明本区域对专业化监管的总体需求越多。其次是监管对象广度，包括农产品、食品流通和餐饮服务三个指标，分别从食品产业链三个环节测量监管工作量。其中第一产业占GDP比重代表了食用农产品监管任务，比值越高说明相关产品监督、检测工作量越大。每平方公里食品流通许可证件数代表流通环节风险密度，数值越高说明食品经营者分布越密集，相应的日常监督检查工作量就大。每万常住人口餐饮许可证件数表示餐饮服务业交易活跃度，假定餐饮食品安全风险发生概率是常数，交易越活跃风险频次也就越高。接着查询2015年《中国统计年鉴》和2014年《食品药品监督管理统计年度报告》，在获取和计算相关数据后，本文采用标准化方法处理数据，根据得分情况对各地食品产业发展情况和风险类型进行评估，进而分析其相互组合关系，得到表4(计算过程略)。

表4　食品安全风险类型区域划分

注：括号内为主要食品安全风险类型，资料为作者整理。

分析表明，双强型区域的专业风险程度和监管对象广度得分均为正。其特征是食品全产业链条都很发达，主要是经济社会发展水平较高的沿海发达地区如北京、天津、上海、江苏、浙江、广东，以及农业和食品工业大省如山东、河南。密集型区域的专业风险得分为负，监管对象得分为正。集中在人口众多的农业大省和粮食主产区如河北、安徽、湖北、湖南、江西、四川、广西。专业型区域的专业风险得分为正，监管对象得分为负。其特征是食品生产加工业较发达，但常住人口较少，其商品经济相比沿海发达地区也不甚发达，包括辽宁、吉林、黑龙江、内蒙古、山西、陕西、福建、重庆、海南等。欠发展区域的专业风险和监管对象得分均为负，主要集中在经济社会发展相对落后地区尤其是边疆和民族地区，包括云南、贵州、宁夏、甘肃、青海、新疆、西藏等。我们将上文监管机构模式与风险类型进行关联匹配，如表5所示。从理论上说，“双强型-兼顾型”、“专业型-单一型”、“密集型-综合型”、“欠发展型-综合型”是匹配度较好的组合，结果有15个省份匹配，16个省份不匹配。

表5　各省份食品安全监管机构模式与风险类型匹配情况

资料来源：作者整理。

五、结论和对策建议

研究表，食品安全监管机构设置没有唯一最优模式，只有最适合选择，统一市场监管并不必然提升食品安全保障水平。机构改革必须针对本行政区域食品安全主要风险特征推进。理想的监管体制需要权衡专业化与协调力的关系，使机构设置嵌入产业发展并与风险类型相兼容，扩大监管覆盖面并提升风险治理水平。具体提出如下政策建议。

一是分类推进市场监管体制改革。当前我国城乡间、地区间经济社会发展还很不均衡，同时面临不同类型食品安全风险。与风险形势相适应，我们在食品安全监管机构设置和政策手段选择上要有所区分，而不是搞“一刀切”。由于城乡基层分布着1100多万家食品生产经营主体，产业格局“多、小、散、乱”。在市场发育不成熟且社会力量不足的情况下，必须完善基层监管力量和基础设施。在广覆盖的基础上强调专业性，防止食品安全问题在第一线失守。因此可尝试整合机构并推进综合执法甚或跨部门执法，把监管基础设施建起来，解决监督执法覆盖面不广的问题。比较而言，大城市和发达地区物流、人流和资金流密集，充斥着工业化生产的系统性风险，新工艺、新业态和新产品带来的未知风险也开始出现。有必要强调食品安全监管的特殊性，用专业化监管防范关键风险点，深圳等地的兼顾型机构设置模式可以借鉴。同时借助地方财力采取委托执法、聘用制等方式，引入市场机制和社会共治，弥补公职人员编制不足的问题。

二是分层级对待食品安全监管机构设置。现阶段省级和地市级宜单设食品药品监管机构，从专业层面解决重点和难点问题，并加强对基层的业务指导。县区局和监管派出机构可探索综合监督执法，解决多头执法从而减轻市场主体负担，提升监管公平性。基层市场监管局应加挂食品药品监管机构的牌子，鼓励食品安全监管工作由行政级别高配的直属分局承担，突出其专业性和特殊性，从而实现宏观政策设计与微观监管有机结合。

三是市场监管体制改革与其他行政体制改革相协同。综合设置市场监管机构的县(市、区)要确保食品安全监管能力在监管资源整合中得到强化。要进一步转变职能，推进工商部门企业登记制度改革，释放基层市场监管资源，扩大食品安全监管覆盖面。同时将由质监部门承担的锅炉、电梯、吊塔等特种设备安全监察职责划转给安监部门，以免削弱食品安全监管专业性。同时建立科学的规则和方法，对食品安全实行风险管理，将有限的监管资源配置到风险高发的环节和领域。对一般市场主体按确定的比例和规则进行随机抽查，优化细化执法工作流程，不再进行全面巡查，解决监督力量不足和执法随机性不强等问题。

注释

①笔者对中编办有关司局负责人访谈记录,2012年7月6日上午,北京。

②顾海兵、盛小伟：《存、改、废：直面工商行政管理改革》，《中国经济报告》2014年第9期。

③袁端端：《市场局横空出世，食药改革何去何从》，《南方周末》2014年8月29日。

④陈晓华：《完善农产品质量安全监管的思路和举措》，《行政管理改革》2011年第6期。

⑤李毅中：《我国安全生产的形势和任务》，《人民日报》2007年6月29日.

⑥Panayotou， Theordore. “Economic Growth and Environment.” CID Working Paper, No.56, July, 2000.

⑦洪银兴：《经济转型阶段的市场秩序建设》，《经济理论与经济管理》2005年第1期。

⑧丹尼尔·史普博：《管制与市场》，余晖等译，上海:上海人民出版社,1999年，第48页。

⑨世界银行：《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》，北京:中国财政经济出版社,1997年，第41页。

⑩中共中央文献研究室：《习近平关于全面深化改革论述摘编》，北京：中央文献出版社,2014年，第26页。

责任编辑王敬尧

Coordination and Expertise： Can Market Supervision Bureau Promote Food Safety Performance？

Hu Yinglian

(Chinese Academy of Governance， Beijing 100089)

Recent years witnessed a controversial issue about administrative system reform， whether we need an independent food regulatory agency？ Market order is different from food safety on essence， developed countries like the United States and Japan set up these agencies separately. While some local governments integrated Administration for Industry & Commerce， Quality & Technical Supervision Bureau and Food & Drug Administration into a single Market Supervision Bureau. The question is， can Market Supervision Bureau promote food safety performanc？ Regulatory institution capacity theory is introduced to establish expertise-coordination framework， based on which we conclude four types of institutional model. Ideal administrative reform should balance the advantages of expertise and coordination， to expand regulation coverage and enhance institutional capacity， realizing market embedded regulation. Policy recommendations are followed.

Market Supervision Bureau; food safety; government regulation; administrative system reform; institutional capacity

2015-11-01