中国转基因食品安全监管——基于监管成本-收益视角的分析

刘　鹏

(中国人民大学 公共管理学院， 北京 100872)



中国转基因食品安全监管

——基于监管成本-收益视角的分析

刘鹏

(中国人民大学 公共管理学院， 北京 100872)

转基因食品作为一种特殊的食品，直接关系到公众的健康和安全。对于转基因食品监管问题，政府的不同部门、企业公司、专家学者、非政府组织以及普通消费者都有着不同的利益诉求和观点。本文从监管者、监管对象、监管过程等三个方面全面梳理我国转基因食品监管体制特征和问题，并运用监管政策的成本-收益分析框架，对我国转基因食品领域的研发者、种植者、消费者以及政府部门等不同利益主体成本收益的集中分散情况进行深入分析，最后借鉴美国政治学家詹姆斯·威尔逊的监管政治理论，提出中国转基因食品监管政策制定过程的发展目标应当超越美式的利益集团政治，逐步走向公开博弈的利益相关方政策参与机制。

转基因食品； 食品安全； 监管体制； 监管政治

从20世纪80年代中期开始，以转基因技术为核心的生物科技迅猛发展，对农业生产、食品加工、环境保护、资源开发与利用等领域产生了重大影响，为解决人口膨胀、粮食短缺、环境污染、资源匮乏、能源危机等问题提供了解决方向和希望①。然而，转基因技术和食品在给人类带来巨大经济社会效益的同时，导致人类与生态环境的现实和潜在的安全性风险问题也浮出水面。随着时间的推移和相关产业的飞速发展，关于转基因食品的争论焦点不仅仅集中于纯粹的科学问题，更多的是涉及背后的政治、经济、贸易甚至道德、宗教、伦理等各方面因素。基于上述因素的考虑，各国政府基站在不同的角度和立场，采取了独特甚至迥异的监管政策：美国采取以产品为基础的“可靠科学原则”，欧盟采取以过程为基础的“预防原则”，日本则是实行介于美国和欧盟之间的宽严相济的“中间路线”②。

20世纪80年代以来，得益于“863”计划和“973”计划以及国家转基因植物研究与产业化专项等国家重大项目的支持，我国转基因生物研发水平在世界上已处于较高位置，在某些领域甚至达到了国际先进水平③；另一方面，我国已成为一个转基因作物种植大国和庞大的转基因食品消费市场，世界大豆出口量的60%都涌向中国市场④，2012年达到5838万吨，其中转基因大豆比例超过90%⑤。2013年，我国转基因作物种植面积也超过420万公顷，位居世界第六位。

2009年底，农业部下属的国家农业转基因生物安全委员会发放了两种转基因水稻、一种转基因玉米的安全证书，被许多人认为有可能开启中国主粮的首次商业化生产⑥。2012年湖南转基因“黄金大米”事件掀起了轩然大波⑦，2013年9月起始的崔永元和方舟子关于转基因食品安全性的网络论战更是引爆社会舆论。2015年4月，新修订的《食品安全法》明确规定“生产经营转基因食品应当按照规定进行显著标示”，这意味着转基因食品强制标识制度已经在法律上得到确立，对转基因食品安全监管也已经正式进入了政策议程。那么，如何认识中国转基因食品安全监管在监管者、监管对象、监管过程等方面有何具体特点和问题？如何从监管政策成本-收益角度来综合分析和解释转基因食品安全监管政策的制定过程？如何在在平衡各方利益并确保食品安全、粮食安全、产业利益等前提下，完善我国转基因食品安全监管体制？

一、中国转基因食品监管体制的特征与问题

1.监管者特征

(1)人员构成：农业与技术专家精英占多数

由于转基因生物技术的复杂性和专业性，在转基因技术及食品的实际监管过程中，农业领域技术专家发挥着更为重要作用，他们通过政策咨询和政策倡导对转基因食品监管政策施加强有力的影响。在我国，根据《农业转基因生物安全管理条例》设立的国家农业转基因生物安全委员会对转基因食品的监管存在较大的发言权。农业转基因生物安全委员会从2002年至今已历经4届。已有的研究和报道显示：第一届委员会中三分之二是转基因科学家，其中多人为转基因专利的申请者和拥有者，环保和食品安全领域只有几个人。(南方周末，2004)；第二届安委会增加了食用安全、环境安全、技术经济、农业推广和相关法规管理方面的专家⑧；第三届安委会60名委员中植物及植物微生物专家29名，动物及动物用微生物专家11名，食用安全专家18名，管理类2名。

2013年农业部网站公布了第四届安委会名单，与前三届相比尽管成员代表性上有所提高,64名专家中有三分之二来自转基因技术领域，特别是6名主任和副主任委员中，除1名来自卫生部门外，其余5名均为农业部门的技术专家⑨。可见，由农业技术精英组成的政府官员和顾问咨询机构对我国转基因食品监管发挥着重要影响。在转基因食品研发过程中，农业技术精英和相关研究机构、研发企业有着千丝万缕的利益关联，有关企业通过提供研究经费、高薪聘请等手段间接对政府监管决策产生强烈的影响。

(2)部门关系：部门间存在利益冲突

《转基因生物安全法》历经十余年仍未完成立法，根本原因在于农业、环保、科技等部门的利益冲突。农业部强调转基因生物并不存在潜在安全风险，环保部坚持生物安全和环境保护立场，科技部主张加强生物技术研发，各方各执己见，分歧严重。从表面上看，各个部门都试图在各自的职能范围内维护公共利益，农业部门为了国家粮食安全，环保部门为了生态环境安全，科技部门为了保持我国生物技术研发优势，但不排除各自为维护部门权力、经济利益的深层次考量。

在转基因食品监管中，一个值得注意的现象，是卫生部门监管权力的不断缩小，甚至主动放弃监管权力。2002年，卫生部为加强转基因食品卫生监管，颁布实施了《转基因食品卫生管理办法》；2006年，卫生部颁布《新资源食品管理办法》代替《转基因食品卫生管理办法》，强调“转基因食品管理依照国家有关法规执行”；2013年，卫生计生委公布《新食品原料安全性审查管理办法》，明确规定“新办法所称的新食品原料不包括转基因食品，转基因食品管理依照国家有关法律法规执行。”从近十年年的立法过程来看，卫生部直接主动地将自身排除在转基因食品监管之外。

2.监管对象特征

(1)风险来源：现代化带来的认知局限与经济利益的动机

现代社会正处于风险社会，按照德国社会学家贝克的理论，“人为风险”超过自然风险成为当今人类社会的主要威胁，而技术风险以及伴随而来的生态风险已成为现代社会风险景观的主要类型。技术的产生与发展在增强人类消除某些类别风险能力的同时，由于人类自身认知的局限性，无法了解其可能带来的消极后果。现代政府监管的目标和关键在于对风险的监管和控制，即由于现代化与全球化所带来的不确定风险扩散的结果⑩。转基因技术的复杂性和安全的不确定性，在解决粮食问题的同时，人类也存在认知的局限性，因此，在现代社会，人类对现代性文明的认知局限日益成为社会风险的主要来源。

然而，在转基因食品领域，相关企业集团为获取高额市场利润，采取各种方式加快转基因技术的推广和商业化生产，有关研究机构和专家学者也容易受到经济利益的驱使，积极支持转基因技术的产业化，从而可能在缺乏充分的安全性科学评估基础上，给整个社会带来人为风险。

(2)政策影响与游说方式：半透明的灰色方式

在西方民主国家，有关产业集团可以通过公开游说、竞选捐款、发表研究报告、发表社会舆论等方式来直接或间接地对立法和行政机构制定和执行监管政策产生影响。而在社会主义民主法制有待加强的中国，企业难以用完全公开合法的方式影响监管政策，因此，在追逐商业利润的动机驱使下，它们就通过各种半公开、半透明的方式对转基因食品监管政策施加影响。现实中，跨国公司、科研机构、技术专家等监管受益者常常以维护粮食安全、科技进步等公共利益为理由，对监管部门进行游说，积极推动转基因技术研发以及转基因作物的商业化和产业化发展；同时，跨国集团也通过农业援助、技术合作与交流、共同研究等各种方式，俘获监管部门以及具有重要影响力的专家及科研院所。因此，在监管过程中，政府部门及相关利益集团倾向于降低监管过程的透明度。

3.监管过程特征

(1)监管原则：产业发展导向

(2)监管工具及其执行：法律体系不完善，基础设施薄弱

政府监管必须来源于明确的法律授权。随着我国转基因技术的快速发展，相关的立法也逐步得到重视，目前，已经形成包含研发、试验、生产、经营、进出口等环节的较为健全的法规体系。但是随着我国转基因食品市场不断扩张和消费者食品安全意识日益提高，已有的法律体系逐步暴露出立法位阶不高、相关条款冲突、有关界定模糊的问题，已经难以满足日益复杂的现代监管要求。当前，要积极借鉴国际经验，立足我国国情，加快制定更高位阶的专门法，对监管机构职能、监管职责确定与监管职能划分以及相关的监管制度做出明确的完善的法律安排，从而进一步巩固转基因食品监管的法律基础。

(3)监管风格：公众参与缺失

(4)监管方式：信息公开不足

二、转基因食品利益主体成本-收益分析

从监管政策的本质看，监管政策的核心是要重新分配不同政策利益相关者在政策过程中的利益，从而实现政策市场的均衡，为此对监管政策进行成本-收益分析的前提条件是找出政策过程中利益相关主体(stakeholder)，其次要分析利益相关主体的利益偏好以及理性的行动策略，从而建立起联系不同主体的制度性联系，从而揭示政策制定的过程和结果。在我国转基因食品监管领域，涉及的利益主体主要有政府部门、科研院所、技术专家、中资种业公司、跨国公司、农民、消费者等，不同的利益主体有着不同的利益诉求，其所承担的经济、社会、健康等各种成本也存在明显差异。

1.政府部门

地方政府，作为转基因食品监管的执行者其主要动力在于发展地方经济，获得经济利益，增加地方财政收入，由于转基因技术研究属于高新技术，投入和潜在收益巨大，能优化当地经济和产业机构，所以目前在转基因技术研究项目是地方政府招商引资的重要对象容易会自觉或不自觉地倾向于采取短期行为，谋求短期利益。

2.科研机构及技术专家

我国转基因技术研究机构包括国内农业院校、科技院校以及一些综合性大学的转基因生物技术研究院所，这些院所及其专家对中国转基因生物技术的研发工作起着主导作用，负责我国转基因作物新品种的培育、转基因生物安全检测技术的改进以及转基因相关知识的科普宣传工作。国家转基因生物安全委员会，对我国转基因食品监管政策的制定发挥着重要影响，其成员主要由上述院校的有关转基因生物技术领域的专家学者构成。

值得注意的是,科研机构及其技术专家从事转基因研究的动力，除了促进转基因技术进步外，还表现在获取科研经费、发表论文成果、申报技术专利、提高学术职称等方面。同时，商业层面的巨大经济利益回报，也促使科研院校及其技术专家主动推动转基因技术研究与商业化、产业化推广。因此，科研院所及相关技术专家极易被资本和利益捕获，他们往往通过与转基因生物技术公司的合作来满足自身的利益需求。而一旦与经济利益结合，科研院校和相关专家将可能误导舆论，影响社会公众的知情权和选择权的实现。转基因生物技术的研发成本主要由公共财政承担，技术产业化的潜在性危害由社会公众负担，而科研机构却获得较大的收益。

3.中资种业公司

4.跨国公司

5.农民

6.消费者

转基因食品的消费与收入、知识水平存在较大程度的相关性。收入和知识水平高的群体更愿意选择非转基因食品或有机食品，而收入和知识水平较低的群体更多地考虑温饱问题。由于转基因食品市场信息不对称严重，消费者缺乏对转基因食品安全性和风险性的了解，容易受到舆论的影响，盲目选择信或者不信、接受或者不接受，或者采取无所谓的态度。一方面，政府出台一系列法律规范对转基因食品加以监管，以确保社会公众的健康权益和生态环境安全；然而，另一方面，尽管存在政府监管，但是由于转基因食品存在安全性上的风险与不确定性，因此广大消费者将承担起其可能存在的健康成本和生态环境成本。而由于我国消费者政治参与意识低、组织化程度不足，消费者作为一个人数众多的群体却难以在转基因食品监管政策的制定上发挥重要影响。

从上文的分析可以看出，在我国转基因食品安全监管政策的成本上，跨国公司、政府、中资种业公司、科研院所及技术专家、政府部门、农民需要承担因监管政策而带来的政策成本和商业损失，这些利益主体相对集中，而且具有集聚效应，容易形成利益联盟；而在监管政策的收益上，所带来的粮食安全、食品安全以及环境安全将直接受惠中央政府、消费者以及种植传统作物的农民，而这些主体相对分散，难以形成利益联盟，也就是说，监管政策的成本分布相对集中，而受益分布相对分散由于跨国公司、中资种业公司、科研院所存在复杂的利益纠葛，三者业已形成较强大的利益共同体，从而对我国转基因监管政策产生重要影响。

三、结论及政策建议：迈向公开公平的利益相关方政治参与

虽然威尔逊的监管政治理论是基于美国利益集团与选举政治制度下分析产生的，但其对于其它政治制度环境下的监管政策制定过程也同样具有一定的分析参考价值。中国的政策制定环境与美国有着很大的差别，威尔逊的监管政治理论也不能直接用于分析中国的监管政策，但如果从一般性的成本-收益及其分散程度视角来分析监管政策的制定过程，仍然具有一定的启发意义

本文通过对我国转基因食品领域不同利益主体的成本收益分布状况的深入研究，得出我国转基因食品监管特征与监管政治理论中企业家政治模式类似，转基因食品监管的风险收益主要由广大消费者获取，而监管政策的成本则主要由跨国公司、中资种业公司、科研院所及技术专家等利益主体来承担，这种成本集中分布、收益分散分布的情况是接近威尔逊监管政治理论中的企业家政治特征的。从企业家政治的特点分析来看，由于监管政策成本相对集中，成本承担者有强大的动力和能力去阻止政府监管政策的出台，而监管政策的受益却相对分散，收益者缺乏集中和强大的组织形式来有效推动政府出台监管政策。基于这样的监管成本-收益分布，监管政策出台的阻力远大于动力，导致监管政策的受益方处于相对弱势的利益表达和政策博弈的地位，其利益在激励的政策博弈过程中很容易被忽视。

值得注意的是，我国是共产党领导的社会主义国家，目标是建设有中国特色的社会主义民主政治，其政治制度与政策制定过程与美国的多元主义民主体制有着很大的差异。虽然中国的公共政策制定过程中已经出现了诸多利益集团的因素，但相对而言，中央政府的自主性比较高，完全受利益集团影响的可能性较小，这也是目前我国政策制定过程的一大优势。为此，威尔逊理论中所说的“企业家政治”和“利益集团政治”等分析概念，对于我国而言，更多的是一种形式上的借鉴而非结构上的效仿，即政府在制定转基因食品安全监管政策的过程中，并非简单地要走向美式的利益集团政治，一方面应当继续保持相对强大的政府自主性和独立的制定权，避免沦为美式政治中被利益集团俘获的境地，而另一方面在需要相关利益群体参与协商的政策内容制定过程中，政策制定者应当要注意平衡不同利益群体的发言与政策议价能力，尤其要扶持和提高较为分散的监管成本收益者的政策组织化能力，为各种不同的利益相关方创造一个公开透明的政策博弈环境，从而保障转基因食品安全监管政策的出台能够更好地平衡社会各方以及短期与长远的利益，这也可以称之为具有中国特色的利益相关方政策参与。

为此，借鉴威尔逊的监管政治理论视角，我们建议，中国转基因食品监管政策的发展目标应当是在坚持强大的政府自主性的前提性，逐步走向公开和平等博弈的利益相关方政策参与，即一方面提高作为监管政策受益主体的中央政府的自主性和独立性，逐步走向公开和平等博弈的准利益相关方政治以及消费者的组织化程度，拓宽其政策诉求表达的制度空间，强化其在转基因食品监管政策制定中的参与力度，提高他们的政策议价能力，例如强化顶层设计，建立突破部门利益的转基因食品监管政策协调小组，并将消费者组织，以及部分反对转基因食品社会团体的利益诉求以直达的方式予以表达和体现出来，而另一方面要有意识地弱化作为监管政策成本承担者们的组织化能力，分化他们的利益诉求，并提高其影响政策过程的公开透明程度，如严查相关受益企业对相关部门和地方政府官员的不正当利益交换行为，一定程度上限制地方官员和企业代表参与政策制定机构的名额，最终实现利益相关方公平公开参与基础上的优质监管(high-quality regulation)。

注释

①秦向东：《消费者行为试验经济学研究——以转基因食品为例》，上海：上海交通大学出版社，2011年，第1页。

②刘旭霞、李洁瑜等：《美欧日转基因食品监管法律制度分析及启示》，《华中农业大学学报(社会科学版)》2010年第2期。

③刘培磊、赵永国等：《转基因技术对粮食安全的影响及对策》，《中国农业科技导报》2010年第4期。

④王绍光：《大豆的故事——资本如何危及人类安全》，《开放时代》2013年第3期。

⑤《2012年中国进口大豆数量为5838万吨》.(2013-03-07)http://www.askci.comnews201303/07/0711393364706.shtml.

⑥董彦：《农业部:决策谨慎但缺乏透明》，中国报道,2010年。

⑦《黄金大米事件：骗孩子毁道德伤科研》.(2012-12-7)[2014-04-06]http://society.people.com.cn/n1207/c1008-19826498-2.html.

⑧陆群峰、肖显静:《中国农业转基因生物安全政策模式的选择》，《南京林业大学学报》(人文社科版)2009年第4期。

⑨http://www.seedinfo.cn/news/2013/5/15/201351514165321601.shtml./2014-3-27.

⑩刘鹏：《转型中的监管型国家建设——基于对中国药品管理体制变迁(1949-2008)的案例研究》，北京：中国社会科学出版社，2011年，第69页。

责任编辑王敬尧

Genetically Modified Food Safety Regulation in China：An Analytic Study from the Perspective of Regulatory Politics

Liu Peng

(School of Public Administration & Policy， Renmin University of China， Beijing 100872)

As a special kind of food， the application of genetically modified food (GMF) is fundamentally important for public health and safety.Different stakeholders，such as government agencies， food companies， scholars and experts， NGOs and consumers， have their own distinctive interest concerns in the policy process of GMF regulation. This paper employs a cost-benefit analytic framework to explore the concentrating degree of its policy cost and benefit among various actors， summarizing the features and problems of China’s current GMF regulatory regime from the dimensions of regulator， regulatee and regulatory process. Finally， by employing the regulatory politics theory by American political scientist James.Q.Wilson，it proposes that the developmental object of China’s regulatory politics on GMF should be beyond US-style interest group politics and switch to a more transparent and equal bargaining game among all different stakeholders．

genetically modified food; food safety government regulation; regulatory politics

2015-11-16

国家自然科学基金项目“基于RIA分析框架下的中国食品安全监管体系评估及优化研究”(71573264)；北京高等学校青年英才计划