从美国对华贸易看经济决策中的智库作用

段世德

（中南民族大学经济学院，湖北 武汉 430074）

从美国对华贸易看经济决策中的智库作用

段世德

（中南民族大学经济学院，湖北 武汉 430074）

由政府力量、市场力量、社会力量共同组成的"三位一体"的贸易决策机制，为美国智库在对华贸易决策中发挥影响创造了条件，也为智库的发展壮大创造了空间。通过智库，我们可以从源头上跟踪美国对华贸易决策的形成与趋势，明了信息沟通与交流对智库判断所施加的正面影响，看出美国利用智库引导和解对华贸易的分歧，从而营造有利的对华贸易决策环境，改善中美双边贸易关系。我们要学习美国的成功做法，培育中国特色的智库，发挥智库的独特作用，向世界表达中国的贸易利益诉求，促进外国的贸易决策多元包容，从而更好地维护我国的贸易利益。

中美贸易；贸易利益；美国智库；决策体制；三位一体

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2016.04.011

中美贸易是世界上最重要的双边经济关系，对全球经济关系的稳定和发展起着重要影响。尽管理论和实践都已经证明中美贸易的本质是互利共赢，但由于美国利益集团的操作和舆论媒体的绑架，频频出现对中国征收惩罚性关税和实施贸易限制的论调，致使中国在对美国贸易利益争端中处于下风，贸易失衡被人为放大并产生了“蝴蝶效应”，严重冲击着正常的中美经贸关系，从整体上恶化了中国的对外贸易环境。在检讨中美贸易关系时，一般偏好于关注决策部门、业界及社会群体等利益集团的影响，而忽略了智库对美国贸易政策的影响，不利于有效消弭影响双边贸易发展的障碍因素，使中国对美贸易政策努力的效果大打折扣。本研究以美国对华贸易决策为研究对象，分析美国智库在对华贸易决策中的影响和途径，结合我国的发展需要提出对策建议。

一、美国现行贸易决策体制与特征为其智库影响贸易决策创造了空间

美国贸易决策体制形成的基础是1787年宪法，该部宪法明确规定国会统一制定全国的贸易政策并负责对外贸易谈判，后经调整形成的“1934年体制”规定，国会授权政府能在“互惠及非歧视”原则下同外国政府进行贸易谈判。二战后美国根据《1962年贸易扩大法》，设置特别贸易谈判代表（STR）负责对外贸易谈判，并在《1974年贸易法》中规定STR接受国会和总统的双重领导，要在国际谈判中兼顾国内各种利益的平衡［1］。1980 年STR更名为美国贸易代表（USTR），在随后通过的《1988年贸易法》确定了现行的贸易决策体制，即USTR在贸易决策中居于核心，其职责包括：一是协调利益，了解总统和行政部门的贸易政策意见，汇聚国会议员对贸易政策的想法，了解产业部门和利益团体的政策诉求；二是制定政策，以利益最大公约数为基础制定对外贸易政策，并经过相应程序形成立法；三是组织谈判，强力推行单边多边贸易政策，监督美国贸易政策在海外的执行。

在权利制衡的原则下，USTR所制定的政策须经过国会表决和总统批准，贸易政策能否平衡政府力量、市场力量和社会力量之间的利益关系，关系到贸易决策的质量和能否成为最终政策。市场力量主要是与贸易有直接或间接关系的各类公司的集合；社会力量是贸易对其直接或间接利益有影响的个体，通过组建各种社团机构以集体力量影响贸易决策，包括各类劳工集团、商业产业集团、人权环保等组织。因此，在美国这个“强社会、弱政府”的国家里，贸易决策机制（见图1）是“三位一体”的，是各种力量斗争和妥协的结果。

图1　美国的贸易决策体制

美国不同力量对华贸易利益诉求并不相同，扩大话语权和影响力并获得更多利益是其目标。政府试图将贸易利益与政治目标有限挂钩，有学者指出“美国的贸易政策与我们更广泛的经济、政治和安全目标是联系在一起的。要使国内持续发展，我们要让贸易政策既符合我们的经济利益，也要符合美国的价值理想。”［2］在对华贸易上尤为明显，众议员道格·贝鲁尔特曾说：“给予中国最惠国待遇的理由是，有利于美国的经济繁荣；有利于维护东亚和平与稳定；有利于中国的改革和人权发展”［3］。美国市场力量希望打开中国市场的大门，在快速增长的市场上多分一杯羹，不同行业企业的利益也不相同，科技公司是中美贸易的坚定支持者，而衰落行业往往成为双边贸易麻烦的制造者。社会力量利益更加分散多元，与对华贸易扯上关系能扩大关注度，利用攻击中国贸易政策来增加政治得分是其目的。因此，对华贸易决策是美国不同力量的利益角逐场，与中国不同主体的利益关系也影响其利益诉求（见表1）。

表1　美国对华贸易决策：国家—市场—社会的互动

各种力量需要表达贸易利益诉求并对贸易决策施加影响，但受专业知识和渠道途径限制无法完全实现，借助具有一定影响力的第三方平台成为共同的选择。国会议员受自身专业知识和特定选区的影响，对选民差异化贸易利益诉求难以准确把握；行政部门受人员数量和专业素质限制，弄清贸易真相和真实贸易利益分配存在困难；贸易政策的制定与执行需要各种力量理解和支持，需要第三方的说教和道义规劝来夯实执行基础。市场力量和社会力量既要表达自己的利益诉求，又要维护与政府的合作，间接表达成为最好的选择。在这种特定社会制度环境下，智库成为不同力量表达贸易利益的场所，为贸易决策提供利益平衡与协调的平台，是民主制度下实现社会最大共识的有效手段。因此，美国的贸易决策体制为智库的兴起、发展、繁荣创造了机会，而民主体制为智库影响贸易决策创造了空间。

二、智库影响美国贸易决策的途径和机制

美国最早的智库是1830年成立的费城富兰克林研究所，定位于“为政府提供解决公共问题的方案”［4］（P9）；而1916年成立的“政府研究所”也就是布鲁金斯学会的前身，定位为“专门从事公共政策研究”，成为现代意义的智库起源。经过长期的发展，美国成为当今世界智库发育最为完善、影响力最大的国家。不同时期智库关注焦点问题不同，但贸易政策始终是热点。二战后创建“一种可以增进美国利益的世界秩序，使美国不仅能够提升自己的财富和权势，也可以将其价值观推展到世界的任何角落”［5］（P221）的贸易体制，成为美国智库研究贸易政策的核心；20世纪80年代，关注国际竞争力下降对美国特定产业和群体的影响成为研究重点，迅速扩大的中美贸易成为了智库关注的焦点。

美国智库有影响贸易决策的途径和机制（见图2）。能为政府设计相应的政策并被各种社会力量接受，关系到智库的声誉、前途和获得资助的机会，通过广泛的调研，智库提出极具现实吸引力的议题，在政策服务市场竞争中抢得先机。智库和各种研究结构（主要是研究基金和大学），建立研究合作关系并联合提出研究对策建议，借助各种早餐会、论坛和媒体通报研究结果引起社会关注。美国参议院中有20个、众议院中有7个常设委员会和数目不等的临时委员会［6］（P107），这些委员会多与经济贸易决策有关，需要在详细的市场调查情况基础上提出决策建议，通过请专业人士到国会作证来完善政策框架，智库成为国会制定贸易政策的重要帮手和智囊；行政部门特别是贸易政策评估小组需要评估贸易政策效果，又为智库提供服务创造机会。各种市场力量和社会力量，利用智库接近议员和官员的机会，借助智库游说提高贸易决策中的影响权重。因此，美国贸易决策顺序大致是：智库→媒体→国会→政府（行政当局）→政策出台［7］（P131），智库全程参与贸易决策与政策的制定与形成，虽不是美国贸易政策的最终决定者，但绝对是贸易政策的重要影响者。

图2　智库对美国贸易决策的影响机制

在美国政治中存在“旋转门”传统，优秀的智库研究人员可能成为明天的政府官员，智库向政府部门输出专业人员能影响贸易政策的执行，小布什政府中由智库人员担任经济部门要职的多达4人（见表2），奥巴马也运用布鲁金斯学会和新美国安全中心的人员为其竞选出谋划策，并由美国进步中心的卡洛尔·布郎内担任能源和环境政策协调官。

表2　乔治·布什政府中由智库人员担任的与贸易政策有关的职位

智库还能影响贸易决策的民意。智库向民众宣传某些贸易理念，影响贸易决策的民意基础，彼得森国际经济研究的C·FredBergsten发表《美国与世界经济：未来十年美国的对外经济政策》的专著，认为“经济全球化使美国家庭收入平均增加10%，美国人收入的10%以上来自贸易利益，……，即便经济全球化完成，国际经济贸易联系也能给美国每年带来5000亿美元的收入，家庭可增加收入4500美元。”［8］（P11-23）动员民众支持政府贸易自由化谈判，使美国成为2005年WTO部长贸易谈判的发起国，对小布什总统任期的自由贸易区谈判和奥巴马政府的TPP谈判都产生了重大影响。

三、智库在美对华贸易决策中的影响与作用

中美贸易为美国智库生存和发展提供了空间，2015年全球智库共有6846家，而美国的智库达1835家，占比为26.8%［9］，除了首都华盛顿特区和高校云集的马萨诸萨州外，美国智库的分布与所在地区的对华出口高度相关（见表3）。研究美国对华贸易的著名智库包括彼得森国际经济研究所、美中贸易全国委员会、经济研究所、布鲁金斯学会、对外关系委员会、卡内基国际和平基金会、兰德公司、传统基金会、企业研究所、战略与国际研究中心、大西洋理事会等。

表3　美国对华贸易与智库的地理分布

美国智库在影响对华贸易决策中的作用和途径包括：

1.预判中国的贸易政策发展趋势，为美国政府制定对华贸易政策出谋划策

防范中国对美国控制的全球贸易规则体系发起挑战，确保“中国不再是当地贸易规则的制定者，我们才是”［10］的贸易霸权，美国各大智库对中国的贸易政策进行研究，为美国政府维护贸易利益提出对策建议。美国智库判断中国“一带一路”的贸易战略意图，认为该战略可能“削弱美国在相应地区的影响”，是“中国版马歇尔计划”。基于不甘心的心态和偏见，智库没有对中国发起成立的亚投行给予积极评价，史汀生研究中心的Ali Wyne甚至认为：亚投行是“中国利用贸易和投资将邻国更紧密吸引到自己的轨道中，塑造一种有利于其和平复兴的亚太地区秩序”。在智库的鼓噪下，美国政府对中国建立面向未来的贸易体系采取冷处理甚至敌视的态度，以监管机制不健全和相应财务不透明为由，不但拒绝参加亚投行还要求其盟国不要参与，这不但与美国的经济霸权思想有关，也与智库的推波助澜有联系。为美国政府出招更多从中国获得试图贸易利益，核算中国加入TPP的收益和成本并为美国谋划如何索要高价，典型代表是彼得森国际研究所的Jeff Scott，他核算了亚太地区主要区域性贸易组织对中国的影响（见表4），认为不加入TPP对中国的国民收入和出口有负面影响，而FTAPP对中国收入的增加和出口有正面影响，鼓动美国政府加大 TPP谈判并促进TPP与FTAPP竞争，利用TPP的扩容排挤中国的贸易影响，利用TPP造成的成本迫使中国在加入谈判中让步，达到服务美国利益的目的。

表4　亚太地区主要贸易组织对中国经济的影响

2.对中美贸易议题持续施加压力和影响力，推动决策建议向贸易政策转化

迫使人民币升值是近年美国智库推动决策建议向贸易政策转化的得意之作。人民币汇率问题自2002年由“健全美元联盟”①提出，2003年的“舒默-格雷罗姆法案”开启决策建议向政策转化的开端，智库的持续跟进不断提出迫使人民币升值的建议，推动人民币走上符合美国利益的升值轨道。2004年凯托研究所Gerald Driscoll宣称，“人民币实行浮动汇率是美国‘治疗国内政治伤口的手段’”［11］，并在全球营造施压人民币升值的环境，尽管中国在2005年7月21日实施管理浮动汇率制度，但美国智库不愿对人民币汇率善罢甘休，2006年凯托研究所召开“美中贸易·汇率和美国经济”的研讨会，联合彼得森国际经济研究所和全美制造者协会，得出“人民币汇率低估了40%左右”的结论，为美国施压2006年访美的胡锦涛主席提供工具。在施压未果的情况下，2007年美国企业研究所的Desmond Lachamn又叫嚣，“人民币被异乎寻常低估，拒绝将中国列为汇率操纵国将导致对华贸易赤字增加”［12］，在2008年金融危机特定背景下，美国国会在2009年通过《汇率改革促进公平贸易法案》，矛头直接指向人民币汇率和中美贸易失衡；2010年彼得森国际经济研究所所长C·Fred Bergsten参加国会听证会，大肆指责中国操纵人民币汇率并提出将中国认定为“汇率操纵国”，在国际货币基金组织发表人民币汇率问题的“特别报告”中，向WTO提出裁定中国违反世界贸易规则，鼓动美国参众两院在2011年通过《货币汇率监督改革法案》，使监督人民币汇率成为美国财政部的一项例行工作，鼓动财政部在2013、2014年的《国际经济与汇率政策报告》中将中国列为“汇率操纵国”。在智库和美国政府的双重压力下，从2005年到2015年人民币实际有效汇率升值55%，连国际货币基金都承认“人民币汇率不再低估”。在贸易摩擦和救济、知识产权保护、资本市场开放等贸易决策中，智库都扮演了类似的角色。

3.搭建利益表达与协调平台，推动符合美国利益的贸易政策的出台

在中国永久性最惠国待遇和加入WTO的政策博弈中，智库作为利益表达与协调平台的功能发挥得淋漓尽致，推动符合美国利益的贸易政策出台。美国国会实行的是以地理（选区和州为单位）为基础的代议制度，产业分布的地理特征是影响“国会两院的运作特别是经贸议题方面的决策”［13］（P287-304）的基础，智库在游说中国最惠国待遇（MFN）和永久性最惠国待遇（PNTR）中发挥了积极作用。1989年美国对华进行贸易制裁时，智库专家就提出“对华贸易制裁是‘一个严重的错误’”［14］，企业研究所李洁明游说MFN时说：“取消中国MFN将使美国失去18万个高工资就业岗位”［15］，传统基金会的Wendell也提出，延长MFN中国最惠国待遇可以保护美国的商业利益；在1996年的中国MFN大战中，智库的游说效果显著，“众议院以287票赞成、141票反对，参议院以79票赞成、21票反对顺利通过延长中国MFN的议案”；1997年全美亚洲研究局的兰普顿为中国PNT R游说造势，认为“应当在中国加入世界贸易组织的大背景下给予中国永久性正常贸易关系地位”［16］（P117-118），该认识在美国引起巨大反响。在2000年国会表决中国PNTR时，智库游说并动员40多位州长发表支持对华贸易的信函，成功组织微软等200多家高技术公司，和包括13位诺贝尔奖获得者在内149位经济学家致信国会要求支持中国加入WTO［17］（P183），国会最终通过中国的PNTR法案，2001年12月27日经过布什总统批准成为法律，建立符合美国利益的正常中美经贸关系。

因此，要充分认识到智库为美国利益服务的本质，同时也要看到若能科学加以利用，智库也能成为促进中美贸易发展的积极力量。

四、结论和启示

“美国在对外贸易中追求自身的贸易利益”［18］（P18），制定有针对性的贸易政策是重要手段，而智库是了解贸易政策方向的重要窗口。重视智库的作用和影响，有利于我国做好美国贸易政策的预判，只有未雨绸缪进行准备才能改变贸易政策博弈的被动。受到认知水平和思维习惯的影响，我国偏好通过行政部门对美国的对华贸易决策施加影响，但受民主体制和贸易决策程序影响，美国行政部门处于贸易决策程序末端而影响有限，影响智库则能从源头开始对贸易决策实施全程影响。因此，要根据美国的贸易决策体制特征，发挥智库对美国的对华贸易决策施加影响的作用，推动中美贸易持续、稳定、健康的发展。

1.利用智库信息通道，做好对美国对华贸易政策的预判

智库是生存竞争的基础，是不断提出公众关心且亟需解决的重大公共政策议题和解决方案。中国多是通过与政府部门沟通交流来判断美国对华贸易政策的趋势，但美国贸易决策机制的“三位一体”特征，要求我们必须准确有效地了解市场力量、社会力量的贸易政策诉求，因缺乏了解社会力量和市场力量贸易利益诉求的有效管道存在信息不对称，所以，我国对美国贸易政策可能出现判断偏差和反应滞后的问题，造成应对美国贸易政策的被动。智库为我们提供了观察美国各种力量对华贸易政策诉求的窗口，智库的调研报告和政策建议是市场力量和社会力量对华贸易政策诉求的反映，智库组织的研讨会和论坛议题是双边贸易关注的焦点，也可能是未来贸易决策的发力点，通过对智库的研究信息收集与分析可以管窥美国对华贸易决策的重点和思路。

2.做好信息沟通工作，使美国智库做出科学正确的判断

受所在地理区位和调研条件的限制，智库不能完全掌握中美贸易一手情况，利用政府职能部门公开的数据信息做分析和判断，是智库提出研究议题和政策建议的基础。中美两国的贸易数据在统计口径和公布时间上存在差异，美国年度综合统计资料《美国总统经济报告》的出版时间是每年的2月20日左右且免费，我国的《中国统计年鉴》出版时间是每年的10月份且付费，智库专家出于快捷成本考虑而采信美国的数据基础，如此，在智库的贸易决策信息源头上中国就处于了被动，因此，需要通过快捷便利的方式提供基础数据来增强美国智库判断的客观公正性。加强与美国智库的合作研究，使智库专家能到中国调研和了解实际情况，其政策建议能尽量建立在实地观察和客观分析基础上，尽量避免被社会力量和舆论媒体绑架；与美国智库合作在中国建立研究平台，让中国专家参与美国智库的研究，成立类似清华—布鲁金斯公共政策研究中心、卡内基—清华全球政策研究中心等合作机构，通过两国专家共同研究来提高结论的客观性和科学性。

3.加强引导分化工作，让美国智库在美国发出中国声音

尽管智库是站在美国贸易利益立场上研究中美贸易，但受遵循的所谓客观、公正、第三方立场的影响，智库专家在中美贸易问题上并不总是异口同声，利用认识分歧做好分化引导工作，让智库在美国发出中国的声音，能起到矫正美国对华贸易决策偏差的作用。在中美人民币汇率博弈中，始终有为人民币辩护的智库声音（见表5），客观上起到了澄清事实和阻止双边贸易矛盾激化的作用。因此，利用美国智库运作模式特征，做好智库研究的引导工作，也可委托智库研究中美贸易，利用智库在美国发出中国声音，改善对华贸易决策的舆论和民意环境。

表5　美国智库对人民币汇率现状的解脱与辩护

资料来源：作者根据美国智库相关网站信息翻译整理。

4.建设好中国的智库，对美国贸易决策形成影响

受集体主义传统影响，我国部分主体的贸易利益并没有充分表达，从1995年到2016年4月，美国发动2284起对中国产品的反倾销和补贴调查，而中国仅发动57起，智库发育不足与贸易利益表达不畅是重要原因。根据统计，2015年中国智库总数为435家占全球总量的6.35%，而全球前十名的智库美国有6家，中国智库排名最前的中国社会科学院位居31位；全球顶尖的经济智库中，中国最好的智库国务院发展研究中心位居34位，2015年168名专家获得12979.51万元的经费支持，而排名世界第一的布鲁金斯学会，300位的顶尖研究专家获得1.5亿美元的经费支持，中国智库无论在数量还是在质量上都不能满足发展的需要。因此，我国要加大包括经济在内的各类智库建设，支持研究所、高校、NGO、个人以不同形式参与智库建设研究，制定法律法规促进智库平稳、健康、有序的发展，引导智库围绕国家社会经济发展的重大问题展开研究，不断提高智库研究成果的质量和水平；鼓励更多的智库研究中美贸易和我国的对外开放，向世界表达我国的合理贸易利益诉求，使包括美国在内的其他国家在制定贸易政策时考虑中国的反应，为我国对外贸易的发展创造良好的外部环境。

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（责任编辑张娅）

段世德（1976—），男，湖北武汉人，中南民族大学经济学院副教授、经济学博士，应用经济学博士后，主要从事世界经济问题研究。

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1671-7155（2016）04-0057-06

2016-05-25