中美游说政治的比较分析

唐昊 刘艺

摘要：游说政治在美国的兴起应被视为社会层面的公民政治参与所带来的必然结果。美国对于游说政治的立法规范，往往着眼于通过建立制度和规范体系使其公开化，增强游说政治的透明度和合法性，而非单纯的打压或限制。相比之下，中国的游说政治兴起则出于正式参政的渠道不足和不透明所致。

关键词：游说政治；利益集团；政治发展

中图分类号：D5 文献标识码：A 文章编号：1004-3160（2016）05-0113-07

一、美国政治游说活动的发展

政治游说（lobbying Politics）在美国作为一种名义权利和政治实践由来已久，指的是个人或者团体直接向政府（尤指立法部門）表达意愿与利益要求，以期维护自身利益、甚至影响法律或政策的制定、修改和废止的行为。一般而言，美国《宪法》第一修正案关于人们向政府“请愿伸冤”的权利被认为是游说活动最重要的法律依据。但实际上，美国游说活动能够发展到今天这样的规模，更多的不是来自于法律条文所赋予的可能性空间，而应被视为根植于深厚而悠久的美国政治传统的政治参与行动，为回应现实挑战而持续进行的政府模式更新，以及人们在实践中为了自身利益而对制度条件的充满想象力的运用。

美国政治最重要的传统是“人民主权”理念及其制度保障。为此理念的实现，美国人确立了选举制度，并经由杰克逊时代、女权运动、黑人民权运动、青年选举权运动等多次大规模社会运动，将选举权的财产、性别、种族、年龄等限制一一打破，形成了普选制度。也是为保障主权在民和限制政府，美国确立了政府“分权”原则，不但要求政府内部立法、行政、司法之间的三权分立与横向制衡；同时联邦政府与州政府、地方政府之间也有纵向分权。不过，即便有了如此细密的分权，美国人仍然担心政府的权力过大，因此留出了一个“政治后门”，即人民可以通过直接游说政府保护自身的权利，这便是游说政治的来源。因此，在美国政治传统中，游说可以被理解为是美国“人民主权”原则在政治参与领域的延伸，是一种正当而直接的政治参与渠道。

美国在建国200多年的时间里，国家不断面临各种挑战，在回应这些挑战的过程中，虽然宪法原则和框架未变，但法律制度和政府模式却不断更新。从游说政治的角度看，这些更新在大多数情况下都为游说政治逐步拓展了空间。美国建国初期的政治体制还比较粗糙，在“小政府、大社会”的模式下，政府掌握资源较少，市场和社会可透过自由竞争和乡镇自治传统，直接解决问题，游说政府在大多数情况下并无必要。因此一直到1860年代之前，美国游说政治并不发达，特别是面向政府的集团化、组织化的游说活动并未大规模地出现。但在南北战争、进步运动、经济危机、二战、冷战过程中，为应对社会各方面的挑战，联邦政府的权力不断扩张。这也直接带来了面向政府的美国游说政治的兴起。特别是1930年代罗斯福新政、及1960年代约翰逊政府“伟大社会”计划的实施，使得美国的政府功能在社会和市场领域急剧拓展。相应地如何影响政府的公共决策、从益发强大的政府那里争取更多的资源，就成为人们游说政府的重要动因。同时美国国会的改革建立了议员和民众之间更紧密的关系，给游说政治提供了更广阔的空间。在政治需求增大和政治空间展拓的双重作用下，游说政治随着利益集团政治而大规模发展起来。目前仅在华盛顿登记的游说组织就有3700个，如果算上没有登记的说客和助手，活跃在华盛顿的游说人员约在5-8万人左右。[1]P5

在美国历史上，游说政治的发展还可以被理解为一个不断从非正式政治转化为正式政治的过程，这是一个在立法层面充满了建设性的想象力的过程。1960年代以前，人们对游说政治的评价一般是负面的，认为是政治腐败的源头之一。少数的游说者则名声不佳，游说人员自己也很低调。尽管如此，公众和利益集团在最近一个世纪内仍在寻找更有效更规范的方式对政治体系进行直接的影响。除选举权的扩大、促进政府运行的透明化之外，从对利益集团规制的法律体系构成看，美国对利益集团游说活动的法律规制分别在1938、1946和1995年进行了3次大的改革。1938年颁布的《外国代理人登记法》保证美国公众有权了解外国在美国的游说活动，防止它们干扰美国的政策制定活动。1946年颁布的《联邦院外活动法》明确了游说者的定义和直接游说的方式，规定了游说者要报告各种游说开支以及对拒不登记和拒不按规定报告的游说人的处罚措施。1995年颁布的《院外活动公开法》对游说者、游说机构、委托人、游说活动等术语进行了明确界定，对游说者进行登记和报告的制度做出了详细的规定，同时对管理机关的职责、违规处罚等方面也进行了规范。1998年通过的《游说公开技术修正法》明确表示不能将秘书处的监督解释为禁止或干预人民得到宪法第一条修正案保障的请愿权、表达个人意见权及结社权，也不能解释为禁止或授权法院禁止个人或团体从事游说活动或接触官员。[2]除通过立法规范利益集团的游说行为外，美国还通过立法来规范政府官员的行为。1978年美国通过了《政府操守法》，1989年11月通过了《政府伦理法修正案》，对国会议员的演讲酬金、薪资外收入、应邀旅行、收受礼品、离职后游说、退休应缴节余竞选经费之处置等问题进行了明确规定。[2]

从以上法律内容不难看出，美国对于游说政治的立法规范，往往着眼于通过建立制度和规范体系使其公开化，增强游说政治的透明度和合法性，而不是进行打压或限制。在这样的法律环境和政治倾向下，美国社会利益集团政治的成长开始把游说作为其参政的出口。特别是在国会改革之后，这股本来处在政治模糊地带的活动整体浮出水面，成为国会制度的正式补充。通过积极游说，提供信息，影响媒体，影响选举，同时，更多的草根群体加入到了这一进程。公共利益游说迅猛发展。至于其腐败的可能性也随着游说活动的不断透明化而大大降低。政治体制对于非正式政治提供合法通道并使其规范化是非常重要的因素。

就迄今为止的效果来看，通过这些法律体系的建立及其执行，美国的游说活动目前基本被整合进了正式的政治系统，发挥着制度化的功能。在社会利益方面，游说政治发挥着社会利益聚合功能、社会利益表达功能、社会利益实现功能。根据公共选择理论，游说政治有助于让公共政策的制定成为一种公众选择的过程。事实上，许多重要的议题（如种族平等、劳工权益保障、为某种疾病呼吁增加相关研究的联邦拨款等）得以出现并落实，就是由利益集团发起并对政府进行游说的结果。同时，从国家利益和社会整体利益的角度来看，在美国，利益集团之间彼此制约，保证了社会的良性发展和整体利益的实现。集团之间的利益交换被美国的公共选择理论学者描述为“政治市场”，即在这样一个市场中，选票等。但游说活动参与其中的市场又有所不同，它是将这个社会中有一定影响力的利益集团的利益都放在市场上进行交换。经济市场因为有效地配置了资源，从而使整个市场的总市值大大了最大化，创造出了最大可能的生产力。而“政治市场”的效应其实和经济市场化的效果一样的，即通过政治利益的交换、妥协、竞争，也达到了其总市值——国家利益——的最大化。

而游说政治对政府政治的影响大部分也是积极的：首先，从社会群体所生发出来的政治诉求通过游说实现了与政府的沟通，增加了政治参与的渠道；其次，决策的信息来源更加丰富，决定照顾到更多群体的利益，其所实现的是政策优化功能；再次，参与就是对政府和政治体系的支持，其效果就是政治稳定功能的获得；最后，游说政治的弹性特征给僵化的政治体制注入活力和想象力，达到政治发展功能。如果政府与游说者之间形成了良性互动的关系，那么政府官员就可以从游说者那里学习信息、吸取支持，而游说者则从与政府的常规关系中获取长期利益。在美国，游说政治还与最新的科技成果相结合。如在“游说在线”网页上，国会议员可随时使用密码接通进站，可提前发表其拟议中的议案或修正案征询意见。很快，他（她）就会得到社会有关方面的意见反馈，从而使其获得进一步处理、修改该议案或修正案的广泛、及时和重要的参考。[3]

至于游说政治在实践中容易出现的负面后果，如容易引发政治腐败；被上层阶级控制，政治参与不公平等问题，美国政府所采用的解决办法是用法制方式将其纳入正式政治中进行规范，缩减其产生不确定性的空间。同时公开透明的游说也方便社会自己对其行为进行监督。当然，要达到政治市场如此的良性运行，有几个前提性要求是必须要满足的：一是民众在参政问题上具有主动性，政府本身是鼓励和配合民众参政的；二是参与游说的利益集团之间的力量平衡，特别是代表那些不具备自我组织利益集团的人群的公益游说集团的存在；三是游说体制的透明化，把游说活动置于公众、媒体和法律监督的阳光之下。这些条件在美国游说政治的实践中都有所体现。特别是20世纪70年代之后美国公共利益游说团体获得了极大的发展，对那些没有能力和意愿组织利益集团的人群来说，这是一个在政治上发出自己声音的渠道。以上这些因素都对游说政治的负面效应有直接的制约作用，避免这个国家因眼前利益、集团利益而牺牲其长远的、根本的利益。

综观美国近一个世纪以来游说政治从弱小到强大的发展历史，我们可以观察到，游说活动本身出于人们为了自身利益而对政治体系施加的制度外影响，无所谓正义或者非正义。但非正式的活动多了，对于正式政治有一定程度的负面影响，甚至会腐蚀制度。但非正式政治又很难避免和禁绝，而且一定程度的非正式政治的存在，也是政治体系具有弹性和发展空间的必要前提，也没有必要加以禁绝。而在美国近现代的政治实践中，美国政府功能的扩展和国民参政需求的增加为人们通过游说活动对政府政治施加直接影响创造了强大的动力甚至压力。游说政治在美国的兴起应被视为居于社会层面的公民政治发展所带来的必然结果。

二、中国游说政治的现状与分类

在中国，“游说政治”虽然是一个新鲜的名词，但为自己公司或集团的利益而对各级政府进行游说，甚至地方政府对中央政府进行游说的活动，在中国的政治舞台上其实早就存在了。上世纪90年代各地方政府驻京办事处的繁荣兴旺就是其中一例。事实上，直到中央政府取消驻京办事处之前，北京市已有省级驻京办事处46家，市、县驻京办事机构几百家，各种驻京办事机构1000多家[4]。而实行多年的信访制度则提供给人民群众直接对政府发出诉求，进行“伸冤请愿”的机会，仅最高人民法院在2010年全年就办理群众信访30.3万件次，接待群众来访105.5万人次。[5]而近年来在北京两会期间，出现了一批游说者以“公共利益”为名，向两会代表提交议案，吁请其为具体的公共利益而发言。[6]上述这些行为都可被视为中国式的游说活动。

根据中国特有的政治现实，笔者试图对现存的游说活动进行分类。这种分类必须照顾到两个维度：其一，从游说主体的维度，可将游说活动分为特权游说，普通游说，公益游说三种。所谓特权游说，指的是诸如中石油、中石化这样的国有垄断企业，凭借其与政府的密切关系以及其经济影响力，而左右政府的经济发展政策；所谓普通游说，指的是普通民众通过上访、信访、呼吁媒体等方式，试图对政策决策或司法结果产生影响；公益游说则是指公共知识分子或专业游说者，为公共利益而对两会、媒体、政府机关等社会公器进行游说，并期待有利于社会公共利益的政府决策或法律出台。其二，从游说的形式维度，可将其分为集团游说和个人游说两种。而通过主体维度与形式维度的交叉显现，可以将所有的游说活动分为六类：“基于特权的集团游说，基于特权的个人游说，普通民众的集团游说，普通民众的个人游说，基于公益的集团游说，基于公益的个人游说”。

在美国的政治实践中，这六种游说都有所体现，并以集团游说为主，不但大公司、地方政府等权力集团可以进行游说，工人、普通劳动者也组成劳联-产联、职业协会等组织向政府游说。这些利益集团彼此力量相对平衡，保证了政策的公平性和广泛性。但在中国，其实际游说活动的谱系则如下图所示：

这个图形所表现出来的是：在当代中国业已存在“基于特权的集团游说”、“基于特权的个人游说”、“普通个人游说”，以及“基于公益的个人游说”四类游说活动，至于“基于公益的集团游说”和“普通集团游说”这两种游说形式则是缺失的。

“基于特权的集团游说”是指具有政治和经济权力的部门或公司对更高层政府部门的游说，主要包括大型企业（特别是国有企业）对政府部门的游说，和地方政府对中央政府的游说。在这类游说活动中，进行游说的主体是以集团形式出现的政治精英和经济精英阶层。其所经常使用的资源是本部门或集团所具有的公权力、特权、或与相关政府部门的特殊关系。如垄断国有企业对中央政府游说对本企业进行巨额的补贴或给予更多银行贷款的方便；地方政府驻京办事处对各部委的要项目、要资金的公关活动等都属此列。

“基于特權的个人游说”则是指具有公权力的官员为求得晋升，或私营企业主为了项目投资的方便，而对政府部门或官员个人进行游说的活动。这种游说活动的主体是作为个体和为了个人目的而进行的政治精英和经济精英。在缺乏必要的监管的情况下，这种游说活动经常与政府部门的腐败行为联系在一起。

“普通个人游说”则是指作为政治和经济的非特权阶层为了自身的利益而对政府部门或政府官员进行的游说。信访、上访，都可以被视为普通个人的游说行为。在某种意义上，中小私营企业主对于工商、税务等部门的拉关系、走后门等行为，也可以归于这样的游说活动。

“基于公益的个人游说”是最近几年才出现的一种游说行为。它指的是具有公益心的公民或公共知识分子，为了公共利益，针对具体的公共事件、法律法规而对代议制机关（如人大、政协）等部门或代表进行游说的行为。其具体方式有写信诉求、通报信息、草拟提案、面见代表、在公共媒体发表意见等等。

另外两种游说形式“普通集团游说”和“公益集团游说”之所以缺乏，是因为我们国家法律规范方面并不鼓励社会利益集团的出现，普通公民进行横向的利益结合，以集团形式维护自身利益的制度环境并不具备。

这就使问题明显地呈现出来了：在这个谱系中，游说活动呈现不平等的政治效果，即对于特权阶层来说，无论是集团游说还是个人游说均较发达；而普通阶层则主要依靠个人游说，至于公益游说则刚刚突入政治实践，并未产生实质性的影响。

这样的谱系之形成，与中国社会政治经济发展的不平衡有关，在很大程度上是政治权力集中的背景下，有限的经济市场化与社会自由化并存的结果。在这种情况下，离政治权力越近，其获得的利益也就越大；离政治权力越远，其获得的利益就越小。

三、中美游说政治的比较

相对于已经发展到成熟阶段的美国游说政治来说，这种中国特色的游说政治，从产生动因、主体结构、法律规范、游说形式、社会效果等几个方面都与美国游说政治有着相当大的区别。

1.产生动因不同

美国游说活动的兴盛的背景是美国“人民主权”的传统，以及人们通过选举、分权、游说等积极对政府施加影响的行动长期而广泛地存在。在人民主权传统的影响下，美国式民主政治对于公民参政过于宽松，从法律上和社会心理上容纳了利益集团政治参政，及其对公共决策的直接或间接影响；美国游说政治加速发展的现实包括：基本制度框架给游说活动提供了空间；美国的游说活动得到法律支持和规范；美国特有的结社民情和自治传统；美国当代政治游说得到了社会运动的支持；美国近年利益集团游说政治的兴起与政党政治危机有关。人们参政的需求并未得到满足。才转而从选举政治投身利益集团政治。草根利益集团的游说活动也规模化发展。

而中国游说活动兴起的原因则恰恰相反，是由于正式的公民参政渠道缺乏或不通畅，使得民间利益诉求不得不走法律和制度之外的道路来影响公共决策。这使得中国的游说活动，特别是非特权的普通游说和公益游说，相对特权集团和个人对政府政策的巨大影响，在一开始就处于弱勢位置。而更严重的是，其制度环境空间既小，所获得的社会支持也不充分，无法形成持续发展的政治力量。

2.主体结构不同

从参与游说的利益群体结构来看，美国的游说活动也以地方利益或私人利益为主，为大公司、财团插手政府公共决策提供了途径，至于公共利益游说直到今天在美国政治中仍不能占优势。在进行游说的主体方面，集团利益或部门利益占有优势，这是中国和美国的游说政治中共有的现象。但与此同时，美国游说的大门是向所有个人或结成集团的社会利益群体敞开的。美国普通民众游说能力的强大其实来源于其自由结社成为利益集团的能力强大。有色人种集团、劳工集团等这些原本在社会结构中处于弱势的集团，经由结社而成为能够左右总统选举结果的强大集团。其游说能力自然也强大到足以保障其自身利益。

而从中国游说政治的谱系看来，作为游说政治的主体，并不是每一个社会群体或利益集团都有平等参政的机会。特别是集团游说在中产阶级等普通人群游说和公益游说中的缺失，使这两种游说的效果与基于特权的游说差距颇大。其结果就是，对于特权阶层来说，无论是集团游说还是个人游说均较发达；而普通阶层则主要依靠个人游说，至于公益游说（如两会期间的场外游说）则刚刚突入政治实践，甚至难得对政治进程产生实际影响。而游说能力在社会各阶层中的不公平分布，毫无疑问会拉大本已巨大的各基层、集团之间的政治参与差距、权利差距和经济利益差距。

3.法律规制不同

在美国，人们早期也担心游说活动会为腐败大开方便之门。而事实也确是如此，缺乏法律规范的游说活动在19世纪后期分别造成了一系列恶名昭著的腐败案件，游说往往被视为大财团和政治精英之间的利益交易，游说人员也往往被人们视为腐败代理人，但从政府对利益集团立法规制的指导思想上看，美国倾向于激励性规制与监管，即采用将游说行为公开化、规范化的手段对利益集团进行规制，而不是消灭利益集团或游说行为。如前文所述，美国在1938年颁布的《外国代理人登记法》，1946年颁布的《联邦院外活动法》，1978年通过的《政府操守法》，1989年通过的《政府伦理法修正案》，1995年颁布的《院外活动公开法》，1998年通过的《游说公开技术修正法》。这些在20世纪出台的一系列法律都是着重于把游说活动透明化、公开化，试图将绝大多数游说活动纳入法律和制度的规范范围。

中国对游说活动的法律规范主要体现为对个人化的普通游说已经做到有法可依，但对集团化的游说则进行了严格的限制，甚至使部分潜在的集团游说在实践中不具有可能性。对普通个人游说的法律法规包括2005年全面修订和颁布的《信访条例》。此外，监察部、人力资源和社会保障部、国家信访局联合出台的《关于违反信访工作纪律处分暂行规定》对信访工作责任追究问题做出专门规定；2009年中办、国办转发了《关于领导干部定期接待群众来访的意见》《关于中央和国家机关定期组织干部下访的意见》和《关于把矛盾纠纷排查化解工作制度化的意见》，把推动信访工作创新发展的关键环节上升为制度规范。[7]但与此同时，对集团化的普通游说和公益游说主体的约束却比较严格。这方面立法规制的指导思想是约束性、限制性监管，主要目的是加强政府对利益团体的管理和管制，而非引导其积极、有序地活动，对其自治能力的培育则很少涉及。在1989年《社会团体登记管理条例》中，政府对利益团体的登记注册和业务管理，实行“登记管理机关”和“业务主管单位”双重审核、双重负责、双重监管的原则，形成宏观方面的登记管理和微观方面的业务管理双管齐下的严格体制。而在1998年《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》中，强化管理的趋势不仅没有削弱反而得到增强。这些法律的立法指导思想同样是建立在“控制型管理”的基础之上，也建立在对被管理对象“不信任”“不成熟”的指导原则基础之上。[2]从政策法规对于游说政治的规范来说，中国在这方面的法律尚属空白。因为缺乏法律规定彼此的权利、义务和行为边界，游说容易被扭曲为非正式政治、潜规则、甚至腐败。

4.游说形式和对象不同

美国成熟的游说政治中，游说者通过提供信息、面见决策者、发动媒体等方式对公共政策的制定者进行游说。主要的游说场所是代议制机构。“政治精英决定政策”这种理论上多少有些违反民主原则的行为得到了抑制。早期的游说政治都属于非正式的政治，也问题多多，但还是在很大程度上增进了政治体系的弹性。使得游说政治成为美国政治发展的重要动力。至于后期成熟规范的游说活动，则在选举政治、政党政治之外，提供了更多的社会影响政府的政治出口。

而在中国，“公益游说”者还是将人大代表作为主要的游说对象，但“基于特权的集团游说”和“基于特权的个人游说”则以政府行政机构高级官员作为主要的游说对象。由于在中国的政府结构中，由于行政机关的强势，立法机关并不在具体的政治操作中发挥明显的作用，这也导致“基于特权的集团游说”和“基于特权的个人游说”在实践中更容易取得效果。而在游说方式上，精英人群和集团的基于特权的游说以对政府官员个人的游说作为重点，这就增加了政治腐败的风险。特别是在“基于特权的个人游说”层面，产生腐败的可能性更大。而从整体来看，游说方式的参与受限，使得游说活动有被政治精英和经济精英的垄断的危险。

5.与社会互动情况不同

美国游说政治、特别是公益游说的发展，往往与大规模的社会运动联系在一起。在政府层面的游说活动与社会层面的人民运动、媒体批判、公众舆论、集团行动等相呼应，使得游说活动具有深厚的社会基础和社会支持。而民选议员和行政机构不得不因应民众的要求而对政策和法律进行改变，在总体上长期促进了政治发展和社会发展。

而中国现存的四类游说活动则并没有与社会层面的力量相呼应。而中国社会组织不发达，社会运动无序发展，也使得社会力量没有发展，对游说、特别是公益游说无法形成支持。这是在中国“普通游说”和“公益游说”不发达的重要原因。

在上述与美国成熟的游说政治比较的过程中，我们当会发现游说政治的一些问题，这些因游说而引发的现实政治问题包括：社会结构的进一步分化，政治腐败的恶化，非理性政治参与的抬头。

首先，在缺乏社会共识的情况下，游说政治有可能导致社会的进一步分化。即使是美国这样成熟的游说政治也在一定程度上扭曲了公共政策，对一些社会群体进行了不公平的支持。例如，在过去的十年里，排列美国游说投入前两位的行业分别是金融保险房地产业和医疗制药行业，平均每年投入都超过3亿美金。他们游说的重点，涉及联邦税收的减免，放松或者废除有关的法规限制，增加联邦政府拨款、补贴等等。而这两个行业，恰恰又是美国这一轮经济危机的始作俑者。[8]P73-78此外，进行集团游说的群体并不多，利益集团内部充满了“上层阶级的偏见”。[9]P16而69%的低收入阶层人员不属于任何组织。[10]P71-96这说明，游说政治本身由于参与者的参与程度不同、对政府的影响不同，其所获得的政治利益也就不同，容易造成阶层和人群之间因政治利益的分殊而分化。

而在中国，这种精英阶层与普通公民之间的差距更加明显，能够影响公共决策和不能影响公共决策的人群之间的差距越来越大。特别是普通民众缺乏这样的路径保护自己的利益，发出自己的声音。这也就可以解释为什么在大的政策框架和中央领导人讲话都倾向于普通民众利益的时候，具体的部门政策的制定卻常常有损害民众利益的情况发生。例如，地方政府和中央政府在房地产政策上的长期分歧；公务员人群和其他人群在社会保障方面的不同安排等等，就很能说明问题。

其次，在政治游说缺乏法律规范和透明化安排的情况下，游说可能为政治腐败大开方便之门。美国游说政治当然也催生了很多腐败现象，有的还相当严重。前文所述的2005年阿布拉莫夫（Abramoff）游说腐败案曝光就在华盛顿引发了一场政治地震。在为美国印第安族部落开办的赌场向国会游说的“两边通吃”的过程中，他获得了数千万美元的暴利，但也正是这一游说业务内幕的败露使他身败名裂，不仅他自己被迫承认了所犯的三项重罪，而且牵连出包括美国众议院领袖汤姆·迪莱（Tom Delay）、众议院共和党行政委员会主席奈（Ney）在内的20多名国会议员及助手。[8]P73-78

在法律规范和监督机制到位的情况下，美国政治对游说所产生的腐败有很强的纠错能力。阿布拉莫夫案便使得美国相继出台法律打击本已形成相当规模的精英游说团体。奥巴马更是在上台伊使就把打击不正当的游说活动，去除美国政治中利益集团的不良影响作为重要的施政理念。这样一来，游说政治的负面影响就不至于危及到美国政治的根基。但在中国，这种纠错机制却严重缺乏。在缺乏监管的非正式政治和私下交易中，存在着利益集团与人大代表、政协委员利益交换可能性。美国“卡内基国际和平基金会”的驻会学者裴敏欣认为，中国有走向“分权化的掠取型国家”（decentralized predatory state）的危险，即政府官员、特权集团的私利将缓慢瓦解政治稳定。[11]P55

最后，在缺乏社会运动支持的情况下，对平民游说路径的堵塞有可能造成非理性的政治参与。在中国游说政治的谱系中，属于平民游说的“普通集团游说”和“基于公益的集团游说”是缺失的，这是中国现有法律体系对社会团体管理方面的规定所决定的。而已有的“普通个人游说”和“基于公益的个人游说”则处于相当弱势的地位。这就使得正常的政治参与途径被堵塞，社会集团参政所具有的理性表达、过滤非理性民意等功能无法实现。目前作为“普通个人游说”的信访制度并不能有效地处理来自普通民众的“伸冤请愿”的需求，导致很多群众放弃和平游说的参政形式，而寻求更为激烈的政治表达形式。中国群体性事件层出不穷，正是参政渠道不畅通的体现。

美国是通过上百年的时间，在应对不同挑战的过程中逐步完善了游说政治的政策法律体系的，而如何在短时间内应对急剧扩大的公民的组织化参政需求，并予以规范和引导，将是中国政治体制改革面临的重要课题。

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