我国利益集团对公共政策影响研究综述

石火学　邹胜男

摘 要：利益集团已成为我国新常态下全面深化改革的最大障碍。本文通过对已有成果的研究发现，国内利益集团对公共政策影响的研究主要从基础理论、影响表现、评价与治理几个方面展开。与利益集团在国家政治社会生活中的重要性相比，学界的既有研究远不能满足现实的需要。因此，在今后的相关研究中，应运用科学的研究方法，结合国家转型大背景进行跨学科合作，以期取得实质性的突破。

关 键 词：利益集团；公共政策；治理

中图分类号：D63-31 文献标志码：A 文章编号：1007-8207（2015）11-0013-06

收稿日期：2015-08-20

作者简介：石火学（1968—），男，安徽安庆人，福州大学经济与管理学院教授，博士，硕士研究生导师，研究方向为公共政策；邹胜男（1991—），女，湖南长沙人，福州大学经济与管理学院硕士研究生，研究方向为公共政策。

基金项目：本文系福建省教育厅高等学校新世纪优秀人才重点支持项目“关于公共政策的创新研究”的阶段性成果，项目编号：JAI3039S。

政治过程论的创始者——美国学者本特利指出：“如果能解释利益集团，那么一切都可以解释清楚了。”[1]在我国，尽管利益集团不能解释一切政治现象，但其在国家政治、社会生活中却发挥着越来越重要的影响作用。2001年，江泽民同志在庆祝中国共产党成立80周年大会上的讲话中指出：“决不允许以公权谋取私利，决不允许形成既得利益集团”。[2]由此，我国学界掀起了一股研究利益集团的热潮，学术成果层出不穷。习近平总书记《在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话》中明确指出：“不允许搞团团伙伙、帮帮派派，不允许搞利益集团、进行利益交换。”[3]当前，利益集团已成为我国新常态下深化改革的障碍之一。因此，有必要对既有利益集团的研究进行系统梳理。利益集团存在的最终目的是通过影响公共政策获取集团及集团成员所需的利益，所以，无论是从政治学、经济学还是法学的视角研究利益集团，最终都要回归于利益集团对公共政策影响的研究。[4]本文主要是对2000年以来学界关于利益集团影响公共政策研究成果的综述。

一、我国利益集团理论研究现状

从19世纪末至今，西方学者对利益集团的研究有超过百年的历史，已形成了系统的理论。美国学者厄尔·莱瑟姆、罗伯特·达尔等人提出的“多元主义理论”认为，多元社会源于社会经济发展的基础上社会结构日趋多元化和社会的大分工。因此，产生了有别于家庭和因共同利益诉求而组成的集团，利益集团在国家、政府和公民之间充当媒介，弥补政治制度的空缺，使国家决策能够通过利益集团来表达公众的利益；罗伯特·达文、弗洛伊德·亨特、C.赖特·密尔等人提出的“精英主义理论”认为，由政治、经济等精英控制着美国政治和政府决策；罗伯特·格拉迪、爱丽斯达·马里恩·扬提出的“集团代表理论”认为，受压迫的利益集团要寻求社会支持，政府的决策要反映社会各方的利益，而不能只是强势利益集团利益的代表者。[5]

我国学术界研究利益集团的主要观点大多建立在西方学术界已有的理论研究之上。程浩（2003）认为，我国存在在传统体制和市场化改革初期不规范体制中形成的既得利益集团以及社会利益结构分化和重组后形成的自为性社会利益集团。发展尚不成熟的自为性社会利益集团在反映民意、整合利益、为政府决策提供信息等方面有所作为；陈尧（2005）认为，我国在尚未承认政治利益集团的背景下，缺乏明确的制度框架约束各种利益集团，因此应在营造利益集团平等谈判、博弈的良好法治环境的同时，关注弱势利益集团的政治参与与利益代表；杨光斌、李月军等人（2008）认为，利益集团是研究中国政治过程的一个重要切入点，它具有积极的利益表达作用，也具有因为表达结构不均衡而导致非均衡性利益分配等消极作用，国家应对其进行积极治理；杨帆、卢周来等人（2010）认为，我国利益集团迅速发展，但弱势群体没有形成组织化的利益集团，而且强势利益集团之间也没有公开的制衡机制，我国对于解决利益集团问题不能再回避；张振华（2012）、李琼（2014）认为，利益集团显性化已成为我国经济社会发展过程中的突出现象，利益集团为了获取利益，不断翻新“俘获”政府的方式，导致行政腐败、行政成本过高，因此，利益集团的产生在客观上要求一种新的社会管理方法来协调和化解不同集团间的利益分歧、矛盾和冲突。

总之，经历十余年的学术探索，我国学界对利益集团的研究已达成以下几个方面的共识：第一，我国存在利益集团，但对利益集团是否存在、利益集团的概念、分类、特征以及利益集团的合法性地位等的研究仍在不断充实中。[6]第二，利益集团在国家政治和社会中好的力量主要体现在利益集团促进政治民主、反映民意、为政府决策提供信息等，坏的力量主要在于利益集团为了自身利益而“俘获”政府，损害政府公信力、损害公共利益等。[7]第三，国家应对利益集团对政治过程和政府决策产生负面影响的关键在于扶持弱势利益集团，使各利益集团发育成熟并且形成相互平衡的关系，在制度层面上建立约束、制衡和取缔机制。

二、我国利益集团影响公共

政策的制度基础

现有的研究表明，利益集团在西方国家发展迅速，最重要的原因是西方国家的社会政治制度以及由此决定的决策体制允许利益集团游说活动的存在。[8]目前，在两党执政与三权分立的制度基础上，美国已建立了以宪法为核心，法律、行政法规、地方性法规、行业自律与非正式制度为一体的利益集团发挥影响的规制制度体系。[9]而且利益集团的游说活动已成为美国政治体系的一部分，游说活动的历史几乎就是美国立法的历史。[10]而众多学者认为，我国利益集团影响公共政策的制度结构主要体现为中国特色政治制度以及在党、人大、政府之间的权力结构关系中形成的封闭式官僚决策模式。[11]随着我国利益集团的不断壮大，其为了持续获得利益，想方设法通过各种途径影响国家公共政策的制定，但目前我国没有承认其合法性的制度基础和法理基礎。因此，众多学者提出我国急需建立起规制利益集团的制度体系和利益集团影响公共政策行为的法律体系，以弥补我国制度建设和法制建设的一大薄弱点。[12]

三、我国利益集团对公共

政策影响的表现

公共政策是资源分配的重要工具。目前，我国处于社会转型期，政策常常表现为不稳定，即一些具体的政策常常变化。[13]在我国，许多人认为政策资源才是最重要的资源。因此，各利益集团为了获得持久的利益，争相影响公共政策。

⒈我国利益集团影响公共政策的内容。从现有的研究可知，通常利益集团对公共政策影响的内容体现在以下几个方面：⑴党政干部的人事任免。影响党政干部的任免不是利益集团的直接目的，而是通过支持本利益集团的官员获取公共权力以获得有利于本集团利益的政策。⑵政府财政资金配置以及公共投资。政府财政资金配置和公共投资关乎利益集团的直接利益，每个利益集团都想要争取政府更多的资金和投资项目。⑶政府政策和法规的制定。政策法规是政府进行利益分配的重要手段，是社会经济运行的制度规范。利益集团通过影响政策制定，将某些特定利益诉求合法化，在市场经济中增强“竞争力”。⑷政府机关的具体执法行为和司法行为。利益集团通过自身影响力和资源阻碍政策法规的执行，扰乱审批程序、行政规划、规避行政处罚等；另外，还设法对司法机关施压阻止损害本集团利益的司法行为。[14]

毋庸置疑，利益集团为了谋求自身利益最大化，其影响公共政策的行为不仅削减了公共政策的公共性，损害了公共利益，也严重地扰乱了市场经济公平竞争的秩序。[15]因此，对有关利益集团影响公共政策的内容进行研究，有利于推动政府部门提高行政能力，提高在利益集团治理中的自主性和整合能力，推动民主社会的良性发展。[16]

⒉我国利益集团发挥影响作用的途径和方式。不同于西方利益集团对公共政策的参与，我国利益集团影响公共政策的途径和方式具有中国特色，其途径主要有：⑴对人大立法的影响。⑵对党和政府决策的影响。⑶对法院和检察院司法的影响。⑷通过报纸、网络等大众传播媒介制造影响。[17]另外，利益集团影响公共政策的方式主要有：⑴利用金钱、贵重物品等贿赂相关决策者；⑵通過社会网络人情关系接触决策者，如家族血缘、同学友情、地缘关系等；⑶采用书信、电话、递交研究报告等方式对政策制定者进行说服；⑷借助大众传媒，通过舆论间接向政府施加压力；⑸通过集团内的精英人物，如党代表、人大代表、政协委员、政府成员或其他有影响力的人，影响决策者；⑹通过主管部门进行政治影响；⑺利用既定的规则、惯例或者直接运用法律维护和争取利益；⑻非制度性的集体施压，如罢工、集会、游行、静坐等；⑼参与或操纵选举。[18]但很多学者尤其是社会学家提出，利益集团影响公共政策的途径是以利益集团所拥有的资源为基础的，往往是强势利益集团才会有丰富的资源和足够强的意识运用各种途径和方式达成自己的目的。

⒊我国利益集团发挥影响作用的条件。因为利益集团发展的不均衡性，导致利益集团有强弱之分，其影响公共政策所需要的各方面条件也大不相同。而现实社会中总有某些利益集团在决策参与中处于主导地位。研究表明，一部分学者认为，利益集团对公共政策发挥影响作用的条件分为三个方面：一是该集团所掌握的资源，主要包括集团所掌握的物质财富和社会关系网络；二是集团所掌握的专业知识，有相应的知识群体运用专业知识影响决策；三是组织化程度，通常成员数量多，有严密的组织结构和分工的集团才能够进行持续的影响。[19]随着研究的不断深入，一部分学者将利益集团发挥影响作用的条件具体分为：⑴经济资源。对所有利益集团来说，财力是其发挥影响力的最重要的资本。⑵政治资源。即利益集团的政治资本和政治影响力，主要表现为利益集团的政治关系网络。⑶组织资源。组织规模大，组织成员具有专业素质，组织化程度高的集团往往更有影响力。⑷信息资源。利益集团只有获取政策制定的相关信息才能做好发挥影响的准备，同时政策制定者也希望从利益集团手中获得信息资源。⑸关系资源。强大的利益集团的关系网络不仅仅是与官僚精英的关系网络，同时还包括与其他利益集团、其他社会阶层等的关系网络。[20]

从20世纪90年代开始，学界对利益集团发展不均衡所带来影响的研究就非常关注，尤其是对强势利益集团对广大农村和基层政府、地方政府的“蚕食”，以及对弱势利益集团的诉求无门、无法维护本集团及其成员的利益、某些群体因为利益诉求无法实现或利益受侵害采取极端行为等的研究。

四、我国利益集团对公共政策

影响的评价与治理

⒈利益集团对公共政策影响的评价。一方面，利益集团为公共政策带来了许多积极影响。第一，利益集团能够将非法的、抗议性的利益表达化为合法的利益表达。利益集团在参与决策过程中往往会因为争相获取更有益于自身的政策而发生冲突，但这种冲突却能够更好地促进利益表达机制的建立和完善，从而使利益集团可以通过合法的渠道进行利益表达，减少非法的、抗争性的影响公共政策的行为。[21]第二，利益集团能够促进公众和社会团体的利益表达。个人的力量往往是微不足道的，通过集团的形式可以将个人利益积聚起来，促进完善的利益表达机制的建立。[22]第三，有利于保障公共政策的民主化以及利益集团能够充分利用其信息和技术优势促进决策的科学化，从而保证公共政策的合法性。[23]第四，利益集团参与政策过程能够强化对政府决策权力的监督，打破传统的一元决策模式，同时强化利益集团对政府决策行为的监督。第五，利益集团的利益表达和决策参与可以集中各种利益，降低政府决策成本，提高政府绩效。[24]另一方面，利益集团对公共政策的影响也存在诸多消极因素。第一，由于利益集团发展不均衡，某些强势利益集团在决策参与中占主导地位会导致公共决策偏向于强势方，违背公共政策制定的核心基础——公共利益的最大化和首要价值原则，即公平、公正，同时利益集团对公共政策的“俘获”是新常态下国家深化改革的最大障碍。[25]第二，如果不对畸形的利益博弈进行合理的规制，将导致强者越强、弱者越弱，造成利益格局的严重失衡和社会秩序的紊乱，社会结构将进一步失衡。第三，公共政策是国家权力机关代表公共利益的工具，利益集团利用手中掌握的丰富资源“俘获”政府和官员，影响决策的公平性甚至控制决策，滋生腐败，这些现象极大地降低了政府的权威和公信力，并使民众对政府产生不满。[26]

⒉利益集团对公共政策影响的治理。利益集团对公共政策产生负面影响的治理是课题研究的重点，也是整个课题研究的落脚点。国内外围绕该课题的研究大体可以分为“多元主义”观点的治理和“法团主义”观点的治理[27]，概括总结其具体的治理思路可以分为以下几方面：

第一，从制度方面规范利益集团对公共政策的影响。一是在制度建设上要进一步完善人民代表大会制度，保证普通利益群体和弱势群体代表的名额，同时利益集团也可以提交议案，各集团代表和政策制定者一起讨论决策的制定。二是建立公平合理的利益平衡机制，仅仅架构和畅通利益表达渠道还远远不够，各利益集团的利益必须受到公平合理的对待，政府在各方利益的权衡中必须坚持无损原则和补偿原则。三是建立利益集团正常参与决策的法律制度框架，出台详细的、有针对性的法律条款。总之，利益集团参与决策、政府利益均衡的每一个程序都必须有法可依。[28]

第二，提高弱势群体的组织化程度，科学培育社团型利益集团。强势利益集团往往组织化程度较高，占据的社会资源较多，具备利益表达、决策参与的能力，而弱势利益集团则相反。如由城市务工子女形成的流动儿童群体、城镇化快速建设中的失地农民群体等。因此，政府需要培育弱势利益集团，将维系社会稳定和民生改革成效的弱势利益集团纳入政府部门管理范围，成立官方的社团型组织，通过培育使其具备与强势利益集团同样的竞争力。同时，培育社团型利益集团，科学制定其管理制度，使非营利组织能够合理参与决策制定。[29]

第三，加强政府能力建设，理顺政府与利益集团的关系。一是加强政府自身能力建设，提高其主导性、权威性和公信力，不被强势利益集团“俘获”，增强政治智慧和能力，扮演好调节者和仲裁人的角色。二是出台相应的法律法规，明确利益集团的合法地位，对利益集团形成制度约束，以破除我国解决利益集团相关问题的阻碍。三是政府必须摆脱传统文化和意识形态的束缚，正确认识利益集团的内涵和其对民主政治促进的价值。四是政府应从传统的社会管理模式中走出来，应该居于各利益集团之上，成为社会公共利益和国家整体利益的代表者，通过规则的制定、调节、监督、仲裁等手段实现具体的治理。[30]

第四，培育良好的价值观。我国是中国共产党领导下的社会主义国家，国家政策代表的是人民群众的利益。但现实中，某些强势利益集团为了自身的利益无视公共利益，在社会上造成了恶劣的影响，违背了社会主义国家的公平、民主原则。因此，党和政府应在全社会范围内培育良好的价值观，培育公共精神，在参与决策时，使利益集团不仅要考虑到自身利益，还应考虑公共利益。[31]

五、总结与建议

目前，国内关于利益集团对公共政策影响的研究还处于初级阶段，主要是在宏观和一般层面上对利益集团基础理论的研究，主要有利益集团影响公共政策的内容、途径、方式以及利益集团影响公共政策的评价和治理等，缺少微观和制度建设实践的研究，并且在研究的创新与价值方面没有实质性的突破，研究方法单一，缺乏实证研究。

对利益集团影响公共政策的研究涉及政治学、经济学、社会学、法学等学科，难度较大。比如国内学者大多是在借鉴国外研究成果和经验的基础上研究利益集团的内涵，但不同于西方国家，我国正处于政治、经济、社会的全面转型中，利益集团的内涵极其复杂。仅广泛使用的相关名词就有利益集团、既得利益集团、特殊利益集团、利益群体等。因而科学界定利益集团需要国内外学者结合我国实际进行深入探讨。著名经济学家厉以宁认为，利益集团是新常态下国家深化改革的“硬骨头”，国家需要持续发展，是时候处理好利益集团对公共政策影响的问题。由此看来，现实迫切要求国内外学者加大对利益集团影响公共政策的研究力度，从我国发展现状和背景入手，不应仅局限于一般层面上的研究，而是要紧密结合转型时期大背景，跨学科合作，运用实证、案例等科学的研究方法在对利益集团影响公共政策的认识和治理上取得突破性的进展。

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（责任编辑：牟春野）

Abstract：Interest groups have become the biggest obstacle in our country's new normal comprehensively deepening reforms. By research findings to pre-existing achievements，the paper's research of influences from domestic interest groups to public policies mainly develop from basic theories，influence performance，evaluation and governance these several aspects.Compared with the importance of interest groups in the national political and social life，the pre-existing researches of educational circles cannot meet the demands of reality.Therefore，in the future related researches，it should apply scientific research ways，and make an interdisciplinary cooperation by combining the overall background of the national transformation to obtain a substantive breakthrough.

Key words：interest groups；public policies；governance