我国政府绩效管理参与主体结构研究*——基于8个试点地区的实证分析

冉　敏

(甘肃政法学院 公共管理学院, 甘肃 兰州　730000)



我国政府绩效管理参与主体结构研究*

——基于8个试点地区的实证分析

冉敏

(甘肃政法学院 公共管理学院, 甘肃 兰州730000)

地方政府绩效管理参与主体是否明确，是地方政府绩效管理规范化发展的首要问题。2011年国务院批准8个地方政府开展政府绩效管理试点工作，论文基于对这8个地区有关绩效管理政府文件的内容分析，总结出地方政府绩效管理参与主体有四种类型：管理主体、评价主体、绩效评价结果运用主体和数据采集主体，并且对四个主体的构成、权力和职责、主体间的关系三个问题进行分析，在此基础上提出了完善地方政府绩效管理的对策建议。

参与主体；权力；职责；相互关系

一、问题提出

自20世纪80年代我国开始进行政府绩效管理的实践探索[1]，在《2005年政府工作报告》中首次提出“建立科学的政府绩效评估体系和经济社会发展综合评价体系”，从此，我国政府绩效管理实践和研究都进入了一个快速发展的轨道。在中央政府没有出台统一的政府绩效管理制度的情况下，各地方政府开展了形式多样的政府绩效管理及评估实践探索，如青岛市“目标管理绩效考核”、沈阳市等“市民评议政府”、福建省“效能建设”、甘肃省“第三方评议”等。各地多样的政府绩效管理实践为提高政府管理水平、改善政府服务绩效、增强政府对公众关切的回应等做出了一定的贡献。与此同时，地方政府绩效管理实践也暴露出诸多问题，其中政府绩效管理参与主体的权力划分、责任界定和权利指向的科学化与规范化，是影响整个政府绩效管理科学化、民主化和规范化的重要因素，也是推动地方政府绩效管理制度化和法制化首先需要解决的问题。

目前，我国地方政府绩效管理参与主体机构繁多，涉及到不同的政府机构，以省级地方政府为例，参与政府绩效管理的主体就有人事厅、公务员局、监察厅、质量技术监督局等。目前学者主要对政府绩效评估主体研究关注较多，研究公众、社会代表、专家学者等作为地方政府绩效评估主体，成为参与政府绩效管理的“第三方”主体[2]，对公众参与的动力[3]、公众参与的影响因素进行分析[4]，也对第三方评估效果进行分析评估[5]，研究企业作为评估政府绩效主体的机会和空间[6]。然而对于政府绩效管理的参与主体少有分析研究，那么地方政府绩效管理参与主体有哪些？这些参与主体各自有哪些权力和职责？不同主体间的关系是什么？本文通过对这三个问题的回答， 来考察当前地方政府绩效管理参与主体的现状、构成和存在的问题。

二、研究设计

(一)研究方法选择

本文对于上述三个问题，采用文件分析方法进行分析，并以前两个问题为重点。选择文件分析方法，是因为我国政策是一种文件政策：中央政策向地方传递通过文件，政策在不同层级间的政府传导也是依靠文件。文件政策意味着所有政策规制都是由文件传递关键信息，文件最终将抽象的政治理念和现实操作联系起来[7-8]。因此运用文件分析法，是一种能够有效分析政策形成和政策意图的研究方法，是研究分析我国行政改革的有效方法之一。依据研究问题，对相关文件内容进行提炼和概括，从而提供严谨的现状描述，为进一步的分析和理论构建服务。

(二)研究对象选取

2011年，国务院批准北京市、吉林省、福建省、广西壮族自治区、四川省、新疆维吾尔自治区、杭州市、深圳市8个地区开展政府绩效管理试点工作。本文选取这8个地区政府发布的有关政府绩效管理规范性文件，作为文件分析方法的分析单位。自2011年至2014年底，上述8个地区颁布的有关地方政府绩效管理的最新规范性文件文本共计32个。这些文件的收集是通过搜索8个试点地区的政府网站获得,其中包含1个条例，2个地方标准。条例是“国家权力机关或行政机关依照政策和法令而制定并发布的，是比较全面系统、具有长期执行效力的法规性公文”，它是法的表现形式之一，已属于法律文件；地方标准，在没有国家标准和行业标准情况下，在省、自治区、直辖市范围内由行政主管部门制定，并报国务院相关部门备案。虽然条例和地方标准总共只有3个，但是表明试点地区的政府绩效管理活动进入到标准化和法制化的阶段。表1是这些公开文件的简要统计,“TL”代表地方条例，“BZ”代表地方标准，“BF”代表管理办法。

表1　通过Internet收集8个地区政府文件的简要统计

三、分析与讨论

政府绩效管理，是指运用科学的方法、标准和程序，对政府履行职责所产生的公共产品和公共服务的效率、效益、效果、满意度等方面进行的综合评价，在此基础上推动对政府绩效的改善和提高。结合政府绩效管理的特点，分析8个样本地区的政府绩效管理相关文件，政府绩效管理参与主体依据实践内容可分为四类：管理主体、评价主体、绩效评价结果运用主体和数据采集主体。下文分别对这四个主体的组成、权力、职责进行分析，并讨论四者之间的关系。

(一)管理主体

管理主体，是指掌握地方政府绩效管理权力，承担管理责任的组织机构。目前8个试点地区的政府绩效管理都有明确的管理主体，如北京市政府绩效管理工作领导小组、福建省机关效能建设领导小组、四川省人民政府目标绩效管理委员会、吉林省绩效管理工作领导小组、广西壮族自治区机关绩效考评领导小组、新疆维吾尔自治区行政机关效能考评领导小组、杭州市综合考评委员会(即杭州市绩效管理委员会)、深圳市政府绩效管理委员会。这些领导小组或委员会都分别下设了办公室，负责日常和具体的政府绩效管理工作。

分析各地区政府绩效的管理主体的名称和机构设置可发现：首先，这些管理主体除了北京市和吉林省的机构名称相同外，其他地区管理主体名称各异。这一方面是由于目前中央政府未规定统一的地方政府绩效管理主体的机构及名称，另一方面也反映了各地区对于政府绩效管理的定位，如福建省和杭州市的管理主体都是当地原有的政府考评机构，吸收和引入了新的政府绩效管理理念后继续承载相关工作；其他地区都是在开展政府绩效管理工作时，成立的相关组织机构。其次，只有杭州市设立了有独立编制的管理机构，其他地区都是将绩效管理日常机构办公室设立于其他政府部门内，如北京设立在市政府办公厅、四川设立在省直机构、福建、广西和新疆设立在监察厅。虽然将政府绩效管理主体机构直接设立于其他政府机构内，可以精简人事，便于灵活调整，但是其弊端也显而易见，即绩效管理组织缺乏稳定性和权威性，管理人员专业化水平易受到影响。杭州市设立正局级独立编制的综合考评委员会(绩效管理委员会)办公室，其绩效管理工作多年持续不断，不仅保证了绩效管理的连续性，而且随着对政府绩效管理认识的深入，规范化和专业化水平不断提升。

目前地方政府绩效管理主体的权力主要有四类：一是组织权，指管理分散的机构和人员使其作为整体，有系统地运行，来完成政府绩效管理目标的权力，其主要职责体现在组织制定绩效目标、组织其他主体规范有序地参与政府绩效评估活动、组织汇总评审结果等。二是审议权，指对政府绩效管理中相关事项审查评议的权力，其职责体现在审查政府绩效管理中的绩效计划、绩效目标、绩效评估结果等的科学性和规范性，并提出相应的评议结论，地方政府绩效管理主体将上述各事项的审议结果报送省委省政府，或市委市政府审定。其中，吉林省、深圳市对政府绩效评估指标体系、绩效结果直接审定。三是监督权，指对地方绩效管理工作实施过程的监督，其职责主要体现在定期或不定期地对绩效运行情况、绩效目标实施情况、绩效评价实施等进行监督，防止发生弄虚作假的情况。管理主体主要是监督评价主体和数据采集主体的职责实施。四是评价权，指在政府绩效管理体系中管理主体对评价对象的评价权力，此权力将在下文评价主体分析部分详细说明。

(二)评价主体

评价主体，是指对政府绩效实施评价的组织和人员。本文对收集到的32个规范性文件进行统计分析，总结出我国地方政府绩效管理评价主体主要有三类：政府领导、社会公众和政府机构，并且统计三个主体评价的权重比例(见表2)。1.政府领导，有广义和狭义两种：狭义的政府领导只包括直辖市、省级地方政府、副省级市的党委书记和行政首长，其中包括副职；广义的政府领导，除上述外还包括四套班子领导成员等。8个试点地区除福建省未将政府领导评价的比例列出外，其他地区政府领导评价的权重占5%以上。2.社会公众，此类评价主体组成最为广泛多样，包括人大代表、政协委员、学者专家、管理服务对象、企事业单位管理人员、城乡居民等，其权重在10%以上，其中广西壮族自治区是将政府领导合并在社会公众主体中，两者比重共计25%。3.政府机构，主要包括前文提到的绩效办或效能办(即管理主体的下设办公室)，以及由多部门组成的考评组、部门之间互评等。这类评价主体，主要是依据绩效目标和绩效指标体系进行考核，并且对政府部门的绩效完成报告进行查访核验。政府机构作为评价主体所占的权重，除新疆较低为30%，其他7个地区达到了65%以上。

表2　8个试点地区评价主体分类比例统计

通过三类评价主体的组成和权重分析，表明对地方政府绩效的评价仍以政府内部评价为主，但评价体系不再是完全封闭的自评价系统，引入了新的社会公众主体；对于社会公众评价，部分地方政府委托第三方机构具体实施，这使得社会公众评价结果的公正性、科学性更有保证。

评价主体在政府绩效管理中主要有评价权，是指在政府绩效评价环节，依据一定的评价标准，对政府绩效进行测量，并得出评价结果的权力。因此，评价主体职责即公正、公平地依据绩效评价标准，评价政府机构的绩效。评价标准主要有客观标准和主观感受两类，政府机构的评价主要是客观指标测量，社会公众评价主要是依据主体满意度，而政府领导则是将二者结合。

(三)绩效评价结果运用主体

绩效评价结果运用主体，是指直接或间接使用政府绩效评价结果的机构及人员。政府绩效管理及评价，其目的不仅是不同主体参与评价，更重要的是将评价结果合理有效地运用于被评价对象的管理，以此来提高作为被评价对象的政府机构行政绩效。8个试点地区绩效评价结果运用主体都是政府机构，运用方式分为直接运用和间接参考两类。

1.直接运用绩效评价结果主体，指将绩效评价结果直接作为其相关考核的工作依据，此类主体主要包括被评价政府机构自身和各地区的党委和政府。首先是被评价政府机构，8个地区都规定了被评价政府机构要运用评价结果，对机构相关工作进行绩效改进，提高政府绩效。其次是各地区的党委和政府，如四川省对市州绩效评价结果就直接纳入省委省政府对市州的年度综合考核。直接运用绩效评价结果，可以极大地增强政府绩效评价的权威性，并且优化原有的考评体系。

2.间接运用绩效评价结果主体，指将绩效评价结果作为其相关考核工作的参考依据。8个试点地区的规范文件中都提出政府绩效评价结果是干部提拔任用、公务员考核、财政预算、行政问责的重要依据，这表现出政府绩效管理嵌入我国政府行政管理改革的意图，但是各地区对于这个“重要依据”如何具体使用的规定详细程度不一，且总体处于初步探索阶段。一是组织部门将绩效评价结果作为干部考核、任用提拔的重要依据。目前关于组织部门负向运用绩效评价结果的方式规定较明确，如新疆自治区规定绩效评价结果较差机构的领导不得参加年度“一把手”评优；但是组织部门正向运用绩效评价结果的方式、程度却未明确，即没有明确规定是否评优和是否提拔绩效评价结果优秀的机构领导干部。二是公务员考核运用绩效评价结果。福建省、四川省、吉林省和杭州市规定：人力资源和社会保障厅对政府绩效评价结果优秀的单位提高其年终公务员优秀比例，并具体规定了提高的比例数；反之对评价结果较差或不合格单位下调年终公务员优秀比例，同样规定了调低的比例数。三是纪检监察部门运用绩效评价结果实施行政问责，8个地区都提出二者要结合，但只有福建省、吉林省、新疆维吾尔自治区明确规定了结合的方式，如对绩效评价结果为“差”等级的机构领导人员启动行政问责，且问责的形式为诫勉教育、通报批评和告诫，对连续2年结果等次为“差”的机构领导提出组织处理意见。四是财政部门将绩效结果与绩效预算关联，属于绩效结果运用的前沿领域。福建省、广西壮族自治区和深圳市提出根据绩效评价结果，调整和优化预算支出的方向和结构。

绩效评价结果的运用主体，都拥有对绩效评价对象的考核权，纪检监察部门还有问责权，即在具备发起行政问责条件时对责任主体实施问责，并做出相关处理的权力。但是这种考核权和问责权，并不是由于政府绩效管理及评估所赋予的，而是这些政府职能部门自身本来就拥有的。因此，绩效评价结果运用主体的职责主要还是其原有的相关法定组织职责，只是职责范围拓展到政府绩效管理及评价领域。

3.数据采集主体。数据采集主体，是指根据绩效管理机构工作需要，有关机构采集、汇总、分析被考评地区和部门绩效管理的相关情况和数据，并提供给绩效管理主体。数据采集主体职责的正常履行，对政府绩效评价及结果的信度和效度有直接的影响。数据采集主体的确定，主要依据绩效评价内容和评价指标相关的政府职能部门，因此此类主体涉及机构最广泛。在政府系统内部，当评价对象是下级政府时，数据采集主体包括上级政府的职能部门，如四川省、吉林省、广西壮族自治区都规定了省级政府评价市、州，数据采集主体有省统计局、省财政厅、省人事厅、省审计局等；当评价对象是政府职能部门时，数据采集主体主要包括同级综合部门，如福建省规定由绩效领导小组或委员会办公室、机关工委等采集数据。此外在政府系统外，北京市和广西壮族自治区规定了受绩效管理主体委托的调查机构，如各类专业调查公司，科研院校的评价中心等，也成为数据采集主体之一。

数据采集主体的权力主要是统计调查权，政府相关职能部门大多数由于自身行政职能而拥有法定统计调查权，如统计局；此外，受管理主体的委托授权，拥有相关事项的数据调查采集权力，如绩效管理办、第三方组织。数据采集主体的职责是科学、公正地采集和统计绩效管理和绩效评价所需的情况和数据，不能弄虚作假。

4.地方政府绩效管理参与主体间的关系。通过前文对四个主体的组成、权力和职责分析，可知四者之间的关系如图1所示。

图1地方政府绩效管理参与主体间的关系

如图1所示，管理主体在四个主体中处于核心组织者地位，管理主体将其他三个主体关联起来，使得政府绩效管理实现“评价—反馈—评价”的循环系统。评价主体和数据采集主体，一方面接受管理主体的领导，另一方面反馈相关信息给管理主体；绩效评价结果运用主体，则是通过管理主体获得相关绩效信息，促进其职能进一步发挥；最终目的是提高评价对象的绩效，即政府部门行政绩效的提高和完善。因此，管理主体权威的确定、权力和职责明晰、组织运行的科学规范，都将直接影响到整个地方政府绩效管理的成效。

四、结论

本文通过对8个地方政府绩效管理试点地区绩效文件的基本内容分析，对地方政府绩效管理参与主体进行讨论，得出基本结论如下：

(一)政府绩效评价主体仍以政府系统内部组织为主，但是评价主体多元化成为趋势，尤其涉及公共服务领域的行政绩效评价

8个试点地区对公共服务部门的绩效评价，都采用社会公众作为评价主体测量公众满意度，并且为了提高公众评议的公正性和有效性，北京市和广西壮族自治区委托第三方机构组织和评议政府绩效。

(二)数据采集主体呈现规范化和专业化趋势

数据采集主体是整个绩效管理中确保信息真实、科学和有效的重要组织依托。8个试点地区的数据采集主体具体实施部门，都是在绩效管理评价体系附件中予以具体说明，但只有福建省、广西壮族自治区对数据采集主体的职能、工作流程、责任做出了明确的规定。

(三)绩效评价结果运用主体对于绩效信息的利用还不充分明晰

绩效评价结果运用主体中，除了绩效考评组将绩效评价结果作为绩效奖励和惩罚的直接依据外，其他相关组织都直接将绩效信息作为其相关职能行使的重要依据，但运用方式、程度和范围等都无明确规定。

(四)在理论上地方政府绩效管理四类参与主体分工各不相同，但在实际的机构构成上可以重合，即同一政府组织承担多个主体职能

例如，绩效委员会或绩效领导小组，既是管理主体，同时又作为评价主体之一承担绩效评价职能；政府职能部门如财政厅，是数据采集主体之一，同时也作为相关绩效指标的评价主体。

基于这些基本结论，为完善和改进我国地方政府绩效管理，提出以下政策建议：一是对数据采集主体的权力、责任和运行程序进行规范，以确保政府绩效评价结果的真实可信。除了福建省、广西壮族自治区通过地方标准明确规定了数据采集主体的工作流程和责任，其他地区只规定了各类指标数据采集的相应职能部门，但对于其具体工作流程、数据处理方式、工作责任、异议申诉等都未做明确说明，因此今后政府绩效管理应重点规范数据采集主体的有关内容，以确保政府绩效评价的公正和科学、政府绩效管理的有效性。二是对于绩效评价结果的间接运用，应以绩效评价信息为中介关联财政管理、行政问责等方面，对其相应内容进行完善和补充现有规定。三是绩效评价结果的运用主体的相关权责利亟需明晰完善。此结果的运用既是整个政府绩效管理形成循环提高系统的关键，也是实施政府绩效管理的目的。四是推动地方政府绩效管理法制化。8个试点地区中，目前只有福建省和广西壮族自治区有政府绩效管理的地方标准出台，福建省还有相关的地方条例。其他地区目前都是通过文件规定政府绩效管理实施内容和主体权责，因而权威性和持续性受到影响。政府绩效管理的法制化可以巩固各地已有的经验和成果，也为未来的全国性统一立法进行了探索。

[1]刘旭涛.政府绩效管理:经验、问题与改进[J].行政管理改革，2010(12)：61-65.

[2]徐双敏.政府绩效管理中的“第三方评估”模式及其完善[J].中国行政管理，2011(1)：28-32.

[3]包国宪,焦静茹.政府绩效评估中公民参与的动力机制研究[J].开发研究，2013(1):127-130.

[4]曾莉.公众主观评价的影响因素研究述评——兼谈参与式政府绩效评价的进路[J].华东理工大学学报(社会科学版)，2013(1)：96-103.

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[6]付景涛.企业参与地方政府绩效评估的机会和空间——顾客政治的理论视角[J].中国行政管理，2013(3)：48-52.

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[8]Wu G G.Documentary Politics:Hypotheses,Processes,and Case Studies[C].Decision Making in Deng’s China，1995:24-38.

(责任编辑：张蕾)

A Study on the Participation Subject of Government Performance Management in China—AnEmpiricalAnalysisBasedon8PilotAreas

RAN Min

(School of Public Management, Gansu Institute of Political Science and Law, Lanzhou, Gansu, 730000)

The primary problem of standardization development of local government performance management is to define the participation subject.In 2011,the State Council approved the 8 local governments to carry out the pilot work of government performance management.Based on the analysis of the main contents of the above-mentioned documents,the paper concludes that there are four types of participation subject of the local government performance management:they are subject of management,subject of evaluation,subject of using performance evaluation results and subject of the data acquisition.This paper analyses the composition,powers and duties as well as the relationship of the four subjects,and puts forward suggestions to improve the performance management of local government．

participation subject;power;responsibility;relationship

2015-11-01

甘肃政法学院重点科研资助项目“我国政府绩效评估法制化研究”(项目编号：GZF2012XZDLW22)阶段性成果之一。

冉敏(1981-)，女，甘肃政法学院讲师，兰州大学管理学院行政管理专业博士研究生。

D630.3

A

1004-342(2016)01-01-06