国有资本经营预算的支出改革：以民生为导向

艾贞言

(福建师范大学 经济学院， 福建 福州　350108)



·经济研究·

国有资本经营预算的支出改革：以民生为导向

艾贞言

(福建师范大学 经济学院， 福建 福州350108)

目前资本性和费用性支出仍然是国有资本经营预算的支出重点，民生性支出依旧没有受到足够重视，也未能体现出“取之于民，用之于民”的本质。论文分析了目前国有资本经营预算支出的现状以及所存在的问题，同时对国有资本经营预算支出应以民生作为导向的理论依据进行了梳理，并据此提出改革的总体目标和具体路径，以实现国有资本经营预算以民生为导向的预算支出。

国有资本经营预算；民生；具体路径

对于如何分配剩余国有资本收益的问题，学者们仍然存在较大的争议。当前学术界关于国有资本经营预算支出的观点大致可以归为两类：一类主张国有资本预算支出应主要用于推动国有企业的进一步发展，即用于国有企业的内部；另外一类则主张国有资本预算支出应用于民生领域，以提高社会福利水平，让社会大众享受到国有资本收益的成果。本文认为，作为组成政府预算一部分的国有资本经营预算应充分发挥出“公共性”的功能作用，肩负起为民谋利这一社会责任，传递出关注民生的信号，所以国有资本经营预算在支出方向上应以民生为导向。

一、目前国有资本经营预算支出的现状及存在的问题

国有资本经营预算支出的合理性与否直接关系到国有资本经营预算的施行是否成功。从公有制的本质角度来看，全民作为国有资产的所有人，理应享受到国有资本收益的成果[1]，但是目前我国国有资本经营预算支出在相关制度上以及实际执行上显然没有以民生作为支出导向，大量预算资金流入国企内部形成自我循环的怪圈，未能体现出“取之于民，用之于民”的本质特征。

(一)缺乏一套以民生为导向的支出预算制度

2007年，国务院发布了《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》(国发(2007)26号)，确定了国有资本经营预算的支出范围，具体包括三类:一是资本性支出，二是费用性支出，三是其他支出。在其他支出项中，虽然提出了支出的内容可安排用于社会保障等领域，但是也只是在特殊的情况下，另外也没有规定相应的支出比例，更没有给出具有可操作性的流程。因此，我国目前的国有资本经营预算支出制度中缺乏以民生为导向的具体规定，这也直接影响到国有资本经营预算在实际支出过程中民生支出所占的比重。

(二)实际执行中预算支出并非以民生为导向

通过我国财政部网站上所公布的数据可以发现，从2012年至2015年国有资本经营预算支出明显没有以民生为支出导向。2012年中央国有资本经营支出预算数为875.07亿元，用于资本性支出和费用性支出799.97亿元；用于民生性支出70.1亿元，其中：调入一般公共预算用于保障和改善民生支

出50亿元，国有股减持补充社保基金支出20.1亿元。2013年中央国有资本经营支出预算数为1 083.11亿元，用于资本性支出和费用性支出939.69亿元；用于民生性支出84.29亿元，其中：调入一般公共预算用于保障和改善民生支出65亿元，国有股减持补充社保基金支出19.29亿元。2014年中央国有资本经营支出预算数为1 578.03亿元，用于资本性支出和费用性支出1 200.67亿元；用于民生性支出194.42亿元，其中：调入一般公共预算用于保障和改善民生支出184亿元，国有股减持补充社保基金支出10.42亿元。2015年中央本级国有资本经营预算支出1 405.48亿元，用于资本性支出和费用性支出1 151亿元；用于民生性支出241.36亿元，其中：调入一般公共预算用于保障和改善民生支出230亿元，国有股减持补充社保基金支出11.36亿元。虽然近几年国有资本经营预算支出在民生领域支出总额逐步增长，但是民生支出比重仍然较低(见表1)。

表12012年-2015年国有资本经营预算支出结构表

数据来源：通过财政部网站整理所得。

二、国有资本经营预算支出应当以民生为导向

(一)国有资本经营预算支出用于民生有着充分的理论基础

首先，产权理论。我国是社会主义国家，在所有制方面是以公有制为主体，生产资料的所有权归属于全体人民，也就是说，全体人民是国有资产的真正所有者；既然全民拥有对其的所有权，那么获得国有企业的利润分红也是全民的合法权利。其次，委托代理理论。委托代理理论的核心任务是研究委托人如何制定相关奖励监督契约来避免道德风险和逆向选择，从而实现自身的效用最优。不管是什么领域，委托代理理论是普遍存在的。就我国国有资产的管理而言，我国法律明确规定了全民拥有国有资产的所有权，政府则作为其代理人，对国有资产进行管理，因此全体人民作为国有资产的所有者享有资本收益的成果是理所当然的。最后，社会分红理论。英国经济学家詹姆斯·米德(James Meade)是最先提出“社会分红理论”的国外经济学者，他认为公共资源的所有者是公民，国家将公共资源进行投资，应将所获得的一部分收益作为积累基金，另外的剩余部分收益作为红利分配给公民[2]。其核心思想是将国企红利直接分配给人民，让全体人民直接受益，改变目前的间接受益方式，但是就我国目前来看，全民分红的实施环境并未健全，其成本和执行度仍是一道难题，所以国有资本经营预算支出可最大限度地向民生领域扩充，改善社会福利。

(二)国有资本经营预算的社会属性决定了其支出的民生性

国有经济在我国国民经济中占有重要地位，而国有经济作为政府职能的延伸必然拥有非营利性的功能，而国有企业作为其经济载体也必然拥有相同的功能[3]，因此国有资本经营预算不仅仅具有“营利性”，同时也具有“公共性”的社会属性，故其目标定位和功能也应理所当然地体现“公共性”。然而，目前在国有资本经营预算支出中，资本性和费用性支出所占额度较大，而民生性支出所占额度较低，大量预算资金又流回国企，形成自我循环的怪圈，造成投资过热，资金的使用效率低，没有体现出“取之于民，用之于民”的原则，更没有充分体现国有资本经营预算的“公共性”的社会属性，所以应以民生为导向扩充国有资本经营预算在民生领域的支出范围和比重，改善民生，切实维护全民作为国有资产所有人的合法权益，让全体人民享受到国有资本所发挥的作用。

(三)和谐社会的构建必然要求国有资本经营预算支出向民生倾斜

虽然我国经济获得了高速发展，但是目前却出现了“国富民穷”的奇怪格局，政府与企业收入的增长速度明显高于居民收入的增长速度，行业和个人之间的收入分配有着明显的差距，国有企业及其内部职工的收入明显高于非国企及其内部职工，这极易造成社会心理的不平衡，进一步对劳动者的生产积极性产生不利影响，导致社会矛盾的激化，不利于推动我国经济的发展。因此，以民生为导向的国有资本经营预算支出有利于改善人民的生活水平，有利于减少社会的收入分配差异的格局，化解社会矛盾，对于构建和谐社会有着重要的意义。

(四)以民生为导向的国有资本经营预算支出是促进经济发展的强大动力

拉动我国经济增长的三大动力是消费、投资和出口，其中消费是拉动经济增长的主要力量，而在过去我国经济发展的过程中，投资和出口对经济增长的贡献远超于消费作出的贡献，存在着内需不足的困境，所以，应促进内需，建立良好的消费环境，激发居民的消费潜力，为推动经济增长发挥积极作用。国有资本经营预算的职能是对国有资本收益进行分配管理，若将国有资本收益更多地投入到社会保障等民生领域，提高社会保障水平，改善人民的生活，缩减收入分配的差距，改善贫富悬殊的现状，则有利于增强居民的安全感，提高居民的消费积极性，从而扩大国内消费需求，促进经济发展。

三、以民生为导向的国有资本经营预算支出改革的总体目标与具体路径

(一)总体目标

目标定位上充分体现“公共性”的社会属性，具体来说，要以民生为导向，不仅要逐步扩大国有资本经营预算对于医疗、教育、卫生、养老等民生领域的支出范围与支出比例，优化支出方式与结构，还要保证预算资金执行的有效落实，确实让全体人民享受到国有资本收益，促进整个社会的和谐发展，使政府宏观调控的作用得到充分发挥。

(二)具体路径

1.从法律上保障国有资本经营预算支出的民生性

鉴于我国国有资本经营预算支出的民生化缺乏相应的制度依据，应修订相关法律，将预算支出的民生化纳入到法律体系中，使以民生为导向的国有资本经营预算支出制度具有充分的法律依据[4]。另外，从法律上明确国有资本经营预算的目标，同时也对国有资本预算的编制原则和方法、编制内容、编制基础做出详细的规定，有法可依才能执法必严，为国有资本经营预算支出以民生为导向创造良好的法律环境和提供强有力的法律保障。

(1)关于编制原则和方法。首先，国有资本经营预算的编制原则要与其总体目标保持一致，合理界定支出原则既应保证预算支出民生化的内容和范围是依据预算收入进行的合理安排，更要保证民生领域支出中各类明细支出的合理安排；其次，可以打破现有的“以收定支”的编制原则，将预算目标充分考虑进去，从而试行编制中长期的国有资本经营预算，使宏观调控的作用得到充分发挥[5]；此外，国有资本经营预算的编制方法要科学可行，如民生性支出的范围、额度、比例是否恰当，保证国有资本经营预算的民生性支出能够得到有效执行，且执行的实际效果能够符合预期。

(2)关于编制内容。首先，应调整优化预算支出的方向，可以对国有资本经营预算收入设置一个合理的比例，将部分收入调入至公共预算，使二者建立起衔接关系，既可以解决国有资本经营预算与公共预算支出项目的交叉重复的现象，又可以弥补资金缺口，提高预算资金的使用效率[6]；其次，合理确定国有资本经营预算在资本性支出和民生性支出方面的比例，优先保证国有资本经营预算在民生领域的支出金额，同时也要保证国有资本经营预算在民生领域支出比重的优先增长；最后，应细化有关民生支出的项目，可以设置明细科目，详细记录预算资金分配至具体项目的额度，确保预算资金落到实处，做到民生支出领域的专款专用。

(3)关于编制基础。应明确引入权责发生制这一目标，弥补目前收付实现制的缺陷。从法律上确立权责发生制在国有资本经营预算会计核算中的地位，并且完善会计基本准则，如健全会计要素，会计要素是会计核算的基础，其设置要根据预算会计的特点以及相关交易活动的内容；同时，还要界定核算范围，重点把握预算资金的分配和使用情况；另外，会计科目的设置应遵循既对接又独立的原则，根据预算资金获取的来源、性质以及预算资金使用的用途、功能来设置具体的会计科目，以提供完整的信息。总之，要完整地将国有资本经营预算资金用于民生领域的整个支出过程进行确认、记录和计量，以便于最后将资金使用的实际结果与预算目标进行对比。

2.健全相关审计监督制度，保证预算支出民生化的有效执行

我国经济高速发展，国企实力也越来越强，国资预算所覆盖的范围也越来越广，其发挥的作用也越来越明显，因此，关于国资预算的审计监督工作也显得格外重要。审计的目的在于考察国有资本预算资金是否落实到位，是否按照有关程序执行，资金使用的最终结果是否符合预算目标。完善的审计监督制度能够进一步规范国有资本经营预算的支出，对促进经济发展和社会和谐有着重要的意义。

(1)建立一套规范的审计程序，保证审计工作的全面性。国有资本经营预算一般经历编制、审批、执行、评价四个环节，针对这四个环节，可以建立一套事前监督、事中监督、事后监督的专门的审计程序。首先，事前监督，主要是对所编制的预算总表、明细表进行审查，审查其是否覆盖全面、完整，编制格式是否正确，编制方法是否科学，是否具有执行度；对所编制的内容进行审查，预算资金的分配额度、比例是否合理，是否细化至具体项目以及是否与总体目标发生冲突；阅读以前年度的审计报告，根据以前年度发生的重大问题及未解决的问题，结合本年度预算表所审计的内容出具审计报告，并报送人大，为预算的最终审批提供参考。其次，事中监督，主要是对预算资金的执行情况进行跟踪审查，一是审查预算资金是否按照有关程序执行[7]，是否合法合规，是否存在非法操作的行为，是否落实到具体项目，以及实际执行是否符合预算安排；二是针对以前年度尚未解决的问题，对应相关资料做进一步调查，以及对本年度预算执行过程中所出现的问题分析原因并及时调整纠正。最后，事后监督，主要包括三个方面：一是对各预算执行单位的执行效果进行审查，审查其是否认真履行职责；二是审查对预算执行过程中所出现问题的调整方法是否有效，是否通过合规程序得到批准，所出现的问题是否有效落实与解决；三是审查具体项目的实际支出内容与预算是否一致，实际使用结果是否与预期效果相一致。这三方面审查后，修改审计报告并报送人大，为下年度预算的审批提供依据。

(2)建立一支高素质的审计人员队伍，提高审计水平。一方面，引进人才，扩充审计人员队伍。近年来，随着国有资本经营预算覆盖范围的逐步扩大，与之相关的审计工作也随之增加，要求审计内容的具体化与审计程序的复杂化，而政府的审计工作人员缺乏已不能满足于日益增长的审计需求，所以应该壮大审计人员队伍。另外应实行考核淘汰制度，定期考核，以筛选出高素质、高水平的审计人员。另一方面，审计工作的进展效率关键在于审计人员是否具有专业水平，为了保证审计工作的质量，应当组织审计人员学习相关法律法规，并有针对性地对审计人员进行培训，提高其职业素质和审查水平。

3.完善其他相关的配套机制，促进制度之间的协调作用

构建以民生为导向的国有资本经营预算制度，不仅需要法律上的保障，也需要审计制度的监督与控制，还需要其他制度的配合，只有做到这些，才能使以民生为导向的国有资本经营预算制度的功能和作用得到充分发挥。

(1)建立预算分析报告制度。根据预算管理的需求设置一个专门的小组，针对当年度所编制的国有资本经营预算收入支出表出具预算分析报告，预算分析报告不仅仅只是罗列简单的收入支出数据，更多的是分析这些数据背后的原因和影响，因为这些数据不只是简单的数据拼凑和加重，每一个数据背后都具有丰富的情况变化。国有资本经营预算管理也不仅仅只是涉及一个领域，因此预算分析报告一定要结合具体的情况来分析。根据预算管理的要求及时反馈预算管理的情况，在对预算分析的过程中要根据相关实际情况，极大程度地立足于基础数据，与以前年度的预决算数据进行比较、分析，清楚明确地推断出本年度预算收入及支出执行的完成情况以及揭示其内外部原因；同时要注意相关环境和政策变化所带来的影响，结合具体情况分析所发现的问题并提出建议，最终提交对本年度预算的审批执行以及下一年度预算的编制有参考价值的预算分析报告。

(2)建立信息披露制度。国有资本经营预算支出以民生为导向的目的就是让社会公众享受到国有资本收益的果实，信息披露制度作为一种媒介，能够很好地让社会公众了解预算资金的使用方向。可以建立完整的财务报告制度，财务报表关系到是否能向利益相关者提供全面、可靠、重要的信息，并直接影响到社会公众的判断和评价，因此应参照企业会计财务报告的相关经验，建立一套规范的国有资本经营预算的财务报告制度来披露相关信息。在财务报告的形式上，改变过去缺乏完整性的财务报告的状况，不能仅集中于披露预决算信息，信息披露要全面、完整、透明，项目列支要详细分类，不能过于简化；在财务报告的内容上要体现相关性、可靠性、及时性、重要性的原则，反映财务状况、运营绩效，提供对国有资产的管理、使用和配置情况，反映政府的受托责任。社会公众根据政府所公开的信息，可以了解到预算资金使用的实际结果以及使用效率，从而判断是否与预算相符，有利于对政府的职责进行监督。

(3)建立绩效评价制度。针对国有资本经营预算支出的执行效果建立一套绩效评价制度，使国有资本经营预算支出在管理上得到强化。通过建立相关评价标准对预算资金的实际管理和实际使用结果进行考核评价，全面了解预算支出的相关情况，获得预算资金有关配置使用的信息[8]，如通过利用绝对指标可以直接了解预算资金用于民生领域的额度，利用相对指标可以了解预算资金用于民生领域所占的比重、使用的结果和效果、成本与效益的配比性。根据考核评价的结果可以发现问题并寻找原因乃至解决问题，改善支出管理中的缺陷，进一步优化支出方式和支出结构，提高预算资金的使用效率。同时该制度的建立对预算资金的支出使用具有一定的控制约束作用，有利于促进国有资本经营预算制度的不断完善。

[1]林松昌.公有制的本质与国有企业利润分配改革[J].经营管理者,2014(7):218.

[2]黄娇蕊.福建省国有资本经营预算支出研究——基于民生财政视角[J].福建金融管理干部学院学报,2013(2):27-33.

[3]顾功耘,胡改蓉.国有资本经营预算的“公共性”解读及制度完善[J].法商研究,2013(1):77-84.

[4]陈少晖,朱珍.民生财政导向下的国有资本经营预算支出研究[J].当代经济研究，2012(4):32-38.

[5]文宗瑜.深化国有资本经营预算管理改革的中长期目标[J].地方财政研究,2011(4):18.

[6]刘剑文,郭维真.论我国财政转型与国有资本经营预算制度的建立[J].财贸研究，2007(4):61-70.

[7]邵娟.关于国有资本经营预算管理的探讨[J].现代经济信息,2011(8):87-93.

[8]张婷,孔玉生,宋文阁.国有资本经营预算支出绩效评价研究[J].财会月刊，2009(8):11-13.

(责任编辑：张蕾)

2015-11-09

艾贞言(1992-)，女，福建师范大学经济学院硕士研究生。

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1004-342(2016)01-49-05