社会组织参与养老服务供给困境成因与治理对策研究

2016-08-31何寿奎

现代经济探讨 2016年8期

何寿奎

改革创新

何寿奎

内容提要：社会组织参与养老服务供给是推行政府购买公共服务、转变政府职能、提高供给侧服务质量的有效途径，然而在实施中面临诸多困境。该文通过对社会组织参与养老服务供给的政策与现状分析，得出现行制度壁垒、权责利失衡、监管缺失是合作困境的制度性诱因；法规短板、价值取向与信用缺失是社会组织参与养老供给困境的主观诱因；需求不确定、合约不完全、市场风险是社会组织参与养老服务供给实施困境的客观诱因。进而提出落实社会组织参与养老服务的制度供给、配套法规、投资补偿，完善监督评价与服务定价机制，健全权责利动态调整机制，建立多维度治理机制及相关治理政策建议。

养老服务社会组织供给困境多维度治理

中共十八届三中全会强调，要积极推进政府购买公共服务工作，通过转变政府职能，实现建设服务型政府目标。《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）指出，应加快发展养老服务业，不断满足老年人持续增长的养老服务需求，是全面建成小康社会的一项紧迫任务。我国部分省市及经济发达地区对政府购买养老服务进行了试点。但总体上看，养老服务总量供给不足、市场发育不健全、城乡区域发展不平衡，政府办养老机构与社会养老机构的财政投入差别较大，社会组织参与养老服务的积极性不高，部分民办养老机构举步维艰，难以有效参与市场竞争，对养老机构服务监督等问题还十分突出。因为社会组织参与养老服务供给的路径和治理机制还处在探索阶段，相关配套制度和法规建设仍面临不少困难和挑战。

一、研究现状与本文分析框架

1.关于社会机构参与养老服务的现状及政府与企业服务定位

陈雷（2016）认为，社会化机构养老服务快速发展在养老服务体系中具有支撑地位而不仅仅是一种“补充”，机构养老服务在宏观与微观层面存在诸多问题，整体处于补缺型福利服务阶段，亟需对其进行综合治理和顶层设计。未来应以建设民享型机构养老服务为治理与发展战略目标，注意“以人为本”、专业化提升服务品质、注重托底性和公益性发展原则，分经济保障型、适度普惠型和民享型三个发展阶段，在立法、体制、机制及模式四个方面进行综合治理和发展。

2.关于政府购买养老服务的模式

李长远（2015）认为，各地政府购买居家养老服务主要有形式性购买、委托性购买和契约化购买三种典型模式。三种实践模式在购买主客体关系、竞争程度和政府职能定位等方面存在明显差异，需要加大政府购买力度，多举措提升服务承接方服务能力，建立分类竞购、契约化购买机制和科学合理评估机制。王名等（2008）提出政府购买公共服务的三种模式：独立关系竞争性购买、独立关系非竞争性购买和依赖关系非竞争性购买。章晓懿（2012）根据政府购买养老服务的方式以及接受补贴方式不同，认为政府购买养老服务的基本方式有：公建民营、民办公助、服务外包和服务券四种，对每种购买方式的适用范围有待进一步研究。

3.关于政府购买养老服务的绩效评价与监督

包国宪等（2012）从政府购买居家养老服务的财政效率和消费者感知服务质量两个维度构建了政府购买居家养老服务的绩效评价模型。胡光景（2012）从服务形成、服务输送和服务接收三个阶段提出养老服务的监督评价指标。吉鹏（2013）阐述了政府购买养老服务绩效的内涵并构建了政府购买养老服务的效率性评价指标和养老服务满意度评价指标。毛艳华（2016）针对居家养老服务行业制度缺失、运营效率低下等现实问题，提出政府在提供政策激励的同时，必须加大对参与机构的监管力度以保证服务质量。大多学者主要对政府购买养老服务绩效评价理论进行研究，评价指标体系还有待实践检验，如何根据养老服务绩效评价指标与评价结果对社会养老机构建立合理的激励机制研究有待深入。

本文针对社会组织参与养老服务供给实施中面临的问题，从项目维度、组织维度、制度维度、价值维度、市场维度分析社会组织参与养老服务供给合作困境的成因与合作困境形成机理，构建社会组织参与养老服务合作困境下权、责、利调整机制，从组织、分配和经营层面研究政府、社会组织、服务对象、社会公众协同参与养老服务项目多维度治理路径，提出社会机构参与养老服务合作困境治理政策建议（见图1）。

二、社会组织参与养老服务供给面临的问题与成因分析

1.社会组织参与养老服务供给现状与面临问题

一是已出台社会组织参与养老服务供给的相关政策。各地政府出台了鼓励社会组织参与养老服务供给政策，如《重庆市人民政府关于加快推进养老服务业发展的意见》（渝府发［2014］16号）和《重庆市民政局重庆市财政局关于调整社会办养老机构建设补贴的通知》（渝民发［2014］103号）规定，2014年1月1日以后建成并投入使用，符合相关条件的社会办养老机构享受新的建设补贴政策：（1）民间资本和政府投资建设的非营利性养老设施，享有相同的土地供应政策，可依法使用国有划拨土地；（2）新建、扩建或利用自有房屋改建养老机构新增床位50张以上，符合建设项目管理规定和养老机构建设标准的，市级财政对其新增床位给予每张5000元的一次性建设补贴；（3）租用房屋（房屋租期5年及以上）改建养老机构新增床位20张以上，符合建设项目管理规定和养老机构建设标准的，市财政对其新增床位给予每张1000元的一次性建设补贴；（4）对符合条件的非营利性养老机构按规定免征企业所得税，对企事业单位、社会团体和个人向非营利性养老机构的捐赠，符合相关规定的，准予在计算其应纳税所得额时按税法规定比例扣除；（5）鼓励社会力量举办养老服务培训机构，依托院校和养老机构建立养老服务实训基地，加快市级养老培训示范基地建设，把养老服务技能培训纳入城乡就业培训范围，对符合条件的参加养老护理职业培训和职业技能鉴定的从业人员按规定给予相关补贴；（6）将养老服务业作为信贷支持类行业，利用财政贴息、小额贷款等方式，加大对养老服务业的信贷投入。这些政策的出台有力地促进了社会组织参与养老服务。

图1　社会组织参与养老服务困境分析框架

二是政府购买养老服务的治理机制及配套法规有待完善。虽然出台了社会组织参与养老服务相关激励政策，但社会组织参与养老服务供给在供给主体选择机制、政府购买非经营性养老的程序、服务内容、运行管理、绩效评价、绩效付费及服务监督等方面有待完善。由于政府财力有限及相关管理制度不完善，产生政府养老服务的职能缺位或者过度管理，服务职能不够明确，服务手段及政企之间的协作机制有待改进等问题。政府购买养老服务的安全监管制度、服务定价和收益管理制度、社会组织治理机制、绩效付费及绩效评估机制，以及对社会组织参与养老服务供给的分类管理制度，养老服务的实施过程质量监管方法和社会风险跟踪评价制度还不够完善。政府购买养老服务的相关地方法规，包括地方政府购买养老服务的购买范围、购买程序、经费保障、争议解决方法，以及关于非营利组织的法律地位、税收政策优惠等政策。公私合作供给养老服务的产权制度与法规有待清晰，物有所值、供给效果评价与监督有待完善。

三是社会组织参与养老服务的补偿机制有待完善。目前，社会组织参与养老服务的成本核算依据、补偿标准、补贴范围与资金来源不够明确，对不同类型养老服务供给成本核算及支付方式没有进行差异化精细化管理。由于养老服务正外部性显著，社会组织承担不同类型养老服务公益性损耗差异较大，不同地区养老服务需求及服务成本差别较大，社会投资者承担的风险大，投资回报与经营风险补偿机制没有建立，政府购买养老服务管理办法及补偿机制不够完善，导致社会组织参加养老服务的积极性不高。

四是要多面促进社会组织壮大。目前社会组织承接养老服务的能力较弱，存在缺乏社会组织参与养老服务发展的良好政策环境，如金融机构对民办养老机构发放贷款利息高于公办养老机构，社会养老机构与公办养老机构缺乏公平竞争环境，社会养老机构面临资金筹集难、人员经费自筹、相关补贴政策不能及时兑现、社会信誉提升缓慢等问题，使社会养老机构面临经营困难，影响社会养老机构的可持续发展能力。

五是社会投资者对政府的履约和信用存在顾虑。政府方面，包括调整收费政策，相关土地优惠政策及投资补偿难以兑现，政府失信违约给社会养老项目带来直接损害的同时也不利于后期项目开展。部分地方政府在项目推广过程中本末倒置，为了吸引社会资金降低养老项目短期融资压力，作出脱离实际承受能力的承诺，最终只能以政府失信和项目失败告终。社会投资者资本方面，社会资本参与养老服务的较少，一方面是一般社会养老机构资本实力难以控制养老服务投资风险；另一方面在于对民间资本与公共部门的相互不信任，加之缺乏养老项目合约再谈判机制，纠纷处理机制尚不完善。由于养老服务项目需求不确定，受经济及政策影响因素多，缺乏再谈判机制，难以保证合约公平性，使投资者对养老项目有后顾之忧。

2.社会组织参与养老服务供给困境表现与成因分析

社会组织参与养老服务供给困境表现为：（1）分配政策维度困境：社会组织参与养老服务价格形成机制、投资补贴及财税政策难兑现出现利益博弈困境，由于社会组织参与养老服务的价格机制不完善，政府承诺的投资补贴和财税优惠政策难兑现，政府和企业存在利益博弈，使社会投资者参与养老服务的积极性不高。（2）组织监督维度困境：政府与社会组织的委托代理权责配置失衡、监管缺失而出现组织监督效率困境。政府与社会组织在养老服务上的权利、责任不够明确，特别是社会投资者承担了部分公共责任，使权责配置失衡；同时政府对社会机构的服务监管不到位，而出现组织监督维度的合作困境。（3）价值维度困境：政府与社会养老机构的价值目标指向差异与背约行为出现信任困境，表现为政府追求公共利益最大化与社会养老机构追求企业利润最大化，而出现价值目标指向差异；同时，政府不履行承诺或者社会组织不履行购买服务合同而出现信任危机。（4）市场维度困境：包括社会组织承办的养老服务需求不足，养老项目投资风险失控，养老服务市场不公平竞争，以及公益性补偿不足而陷入经营困境等。

社会组织参与养老服务项目合作困境诱致因素：养老服务类别因子，包括不同养老服务项目的性质、盈利能力大小与经营风险上的特征与差异。组织与信用因子：社会组织的融资能力，养老服务组织的治理结构，政府与社会组织的权责利配置失衡，政府与社会组织的利益取向等。制度因子：包括养老服务供给市场准入政策法规、补贴制度、绩效评价与风险管控制度等。经济因子：包括养老服务的需求与项目收益、市场主体培育与竞争状况等。上述四类因子作为社会组织参与养老服务项目的成败要素，社会组织参与养老服务供给合作相关因素相互作用下产生了合作困境。

三、社会组织参与养老服务供给困境的治理机制与对策建议

1.完善社会组织参与养老服务供给的选择准则、决策路径与采购机制

确立社会组织参与养老服务供给范围，根据政府购买养老服务的成本优势、服务对象的意愿、社会净福利及社会组织的能力等综合因素确定社会组织参与养老服务供给的种类及范围，将具有成本优势、服务对象参与度高、服务质量及效率容易评价、可以兼顾公平的养老服务项目作为社会组织参与养老服务供给的范围，结合调查分析确定出社会组织参与养老服务供给方式。对比政府购买、政府委托、政企共同参与养老服务供给方式，分析竞争性购买与非竞争性购买（委托）、公建民营与包括服务对象参与和第三方机构评价的决策制度，建立政府购买养老服务项目市场准入制度、养老项目采购招投标制等制度。分析民办公助、直接自助与公补民用、公私合作等，通过养老服务供给等不同供给方式的供给效率，以及养老服务对象满意度的差异，结合不同供给方式的优缺点选择适用的政府购买养老服务方式。

2.建立协同治理效应的社会组织参与养老服务供给困境权责动态调整机制

通过重构并优化政府、社会组织、养老对象权责边界，改变政府完全主导养老服务供给分配权的局面，提升养老服务治理效应。结合社会组织参与养老供给的服务对象、服务性质、风险特征、困境诱致因素、付费方式，建立不同权责配置下社会组织经营目标、资源配置及相关方满意度治理效应评价模型，以此为基础构建社会化养老服务项目利益各方在项目建设、服务管理决策、服务定价方面的权责体系框架。

3.构建分配政策维度的利益博弈困境治理路径

重构政府、社会养老机构的利益分配机制，从治理绩效角度构建政府参股的非经营性养老项目股权结构调整、利益分配或购买服务价格的调整路径，建立准经营性养老服务价格与政府补贴政策，完善经营性养老项目收费标准与经营权限调整路径，规范不同养老服务项目财税优惠政策；建立基于“利益均沾”的社会机构参与养老服务项目价格调整机制。规范政府购买养老服务的定价方法、定价机制及公益性服务补偿机制。养老服务的缺口补贴方式，如图2所示。

探讨社区居家养老公益性与民间资本逐利性矛盾的解决方案，即采取差异化定价方案，让社区居家养老服务采取无偿、低偿、市场价格等多种方式来进行收费，通过低偿与无偿来保证居家养老服务的公益性，通过市场价格来保证民间资本参与的营利性。根据物价水平、社会组织的运营成本、财政支付能力等因素确定合理的服务价格。分别采取政府主导价格法、平均成本补偿法、绩效价格法以及合理利润等定价方法。

4.建立网络治理视角下养老服务项目分类治理路径

加强养老服务项目信息披露与社会监督，充分利用第三方及社会公众对养老服务项目进行服务监督，公众参与项目评价与收费听证，开展社会组织参与养老项目的审计与绩效评估。针对政府对养老服务不同类型的购买模式，建立不同的治理结构，选择不同的监督方式。建立由政府、服务对象、第三方机构组成的养老服务质量评价组织，完善养老服务绩效评价制度。增强养老项目利益分配的透明度，建立公共部门、社会投资者相互制约机制。

5.完善市场维度下社会机构养老项目经营困境的治理

避免社会组织承担过多风险，结合投资成本、养老服务可变需求、风险分担确定养老服务项目经营权限调整或补偿方式。基于项目社会效率与治理成本构建合作困境的养老服务项目接管机制，建立经营困境养老服务项目应急机制，建立产权交易平台化解养老服务项目债务，通过财政资金引导和应急基金救助化解社会组织的经营困境；制定改进社会机构参与养老项目运营绩效的激励机制，促进社会组织提升管理绩效。

6.完善多元供给模式下养老服务项目过程管理

图2　养老服务的缺口补贴方式

从社会组织参与养老服务项目的建设规划、招投标、监管和评估过程出发，分析整个养老服务环节管理决策、费用支付、利益分配、管理方式、服务监督与评价对政府、社会组织和养老服务对象相关利益的影响，推行政府与行业协会共同管理，完善社会组织参与养老服务供给机制与决策制度。

7.社会组织参与养老服务供给治理政策建议

一是出台《政府向社会组织购买养老服务管理办法》，完善社会组织参与养老服务供给的地方法律法规体系。对养老服务购买的基本原则、购买主体、购买方式、购买流程、部门职责、购买服务绩效评价与服务监督作出明确规定，完善政府购买养老服务项目选择程序与标准。二是建议编制《社会组织参与养老服务供给合同示范文本》，明确社会组织参与养老服务的服务内容、服务标准、经费来源、经费使用原则及支付方式、服务监督、绩效评价与付费，合作违约及纠纷处理办法。三是培育政府购买养老服务的合格承接主体，营造公平竞争的市场环境。把政府购买养老服务与发展社会组织结合起来，建立社会组织参与养老服务从业人员标准，加快社会组织及机构养老服务建设、养老服务信息化平台建设，职业院校培养老年工程专业人才，人力资源部门加强工作人员技能培训，加强养老队伍专业化建设，建立养老服务机构实行资质管理制度。四是建立社会组织参与养老服务多元监督评估机制，完善养老服务质量控制制度与绩效管理制度。将绩效评价、养老机构资质与政府补贴挂钩，建立动态的资质与财政补贴制度。五是完善社会组织参与养老服务价格形成机制，严格养老服务资金预算与资金使用监督，推进社会组织参与养老服务预算绩效评价工作，加强养老资金的财政监督，引入第三方评估机构及养老服务对象对社会养老机构的服务状况与财政资金使用绩效进行独立评价。

四、小　结

社会组织参与养老服务供给需要解决的问题很多，如社会投资者投资收益标准的确定、社会组织承受能力验证、契约不完备性应对措施、相关方利益的动态调节、政府与社会投资者风险分担、公众对利益分配与经营状况评价及服务定价的的参与权、社会机构经营困境应对措施、服务项目提前终止解决方案与补偿决策等。

本文分析了社会组织参与养老服务供给政策环境，实施困境及其成因，提出了治理对策。得出相关结论如下：一是制度壁垒、权责利失衡、监管缺失是政府契约养老服务合作供给困境的制度性诱因，法规短板、价值取向与信用缺失是合作困境主观诱因，需求不确定、合约不完全、政策风险是社会组织参与养老服务供给实施困境的客观诱因。二是厘清了社会组织参与养老服务合作供给困境诱致因素是调整政府、企业、公众权责配置与利益分配的基础，是构建养老服务项目多主体互动机制、实施经济契约与多维协同治理的依据。三是根据养老服务的项目性质选择治理结构，构建协同治理机制、权责体系、补偿机制，推行养老服务合约监管、激励性监管、决策问责制与绩效评估制度是治理实施社会机构参与养老困境的有效途径。四是合理的风险收益分配结构是破解合作困境的关键，落实制度供给、配套法规、协商制度是推行协同治理的基础，政府、企业、社会协同治理的实质是建立在市场原则、公共利益与社会认同之上的合作。五是建立投资风险补偿与激励机制能缓解社会组织参与养老项目的实施困境，结合养老服务项目的正外部性、价值形成规律、制度风险建立价格与特许期调整及财政补偿能有效激励社会投资者。

1.陈雷：《中国机构养老服务从补缺型迈向民享型与发展转变》，《现代经济探讨》2016年第1期。

2.赵向红：《社会化养老服务发展思路与路径探索——以无锡市为例》，《社会科学家》2015年第3期。

3.张世青：《农村养老服务供给中的政府责任再探——以山东省为例》，《山东社会科学》2015年第3期。

4.姚俊：《“多支柱”社会养老服务政策的理念与设计研究——基于服务递送的视角》，《现代经济探讨》2015年第7期。

5.毛艳华：《政府购买居家养老服务监管：基于博弈视角的研究》，《西北人口》2016年第1期。

6.吴玉霞：《政府购买居家养老服务的政策研究——以宁波市海曙区为例》，《中共浙江省委党校学报》2007年第2期。

7.章晓懿：《政府购买养老服务模式研究：基于与民间组织合作的视角》，《中国行政管理》2012年第12期。

8.黄小梅：《政府购买社区居家养老服务的对策研究》，中共重庆市委党校研究生论文，2015。

9.张歌：《城市居家养老服务资金发展困境：障碍与对策——以上海为例》，《现代经济探讨》2014年第7期。

10.钱海燕、沈飞：《地方政府购买服务的财政支出效率评价——以合肥市为例》，《财政研究》2014年第3期。

［责任编辑：吴群］

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