发达地区失地农民养老保障制度建设※——基于对江阴市的调研数据

周建再 代宝珍

发达地区失地农民养老保障制度建设※
——基于对江阴市的调研数据

周建再 代宝珍

内容提要：失地农民是伴随着工业化与城镇化推进而出现的一个特殊群体，失地农民养老保障制度建设是建设和谐社会、提高社会公平性的重要内容之一。该文基于对江阴市失地农民养老保障制度的研究，发现：经济发展是支撑以江阴市为代表的失地农民保障制度改革发展的关键；“即征即保”政策可保证失地农民获得长久的可预期养老收入；“断保”现象需要通过提高失地农民的就业水平等方式解决。政策建议如下：（1）城镇化必须紧随着工业化、经济国际化和农业现代化同步进行，这是保障失地农民的养老权益的基础；（2）政府应把失地农民养老保障体系建设作为推动城镇化及地方经济发展的核心来抓；（3）切实解决失地农民的就业问题是保证农民在失去土地后深度融入城镇生活并持久获得制度保障的重要措施。

失地农民养老保障制度建设

一、前　言

失地农民是伴随着城镇化而出现的一个特殊群体。由于土地征用制度不完善农民土地权益往往受损严重，易陷入养老困境。在失去土地后因其先赋身份的局限而常被边缘化。即便获得失地补偿，也因缺少长期规划而陷入老年贫困。同时，传统的“土地养老”方式无法继续，而致家庭养老方式遭到弱化。尽管可以以土地置换社会保险，但因制度不统一而待遇差异难以支撑养老所需（纪晓岚、朱逸，2011）。

现有文献多从两个方面对失地农民养老保障问题进行研究。一是失地农民养老保障权利研究。林俏的研究表明，发达地区土地价格高，但农民获益仅占征地收入的10%至15%，权益受损较一般地区更为严重，政府行“公共利益之名”而“未负相应之责任”，农民没有获得公平的社会保障权（林俏，2013）；汪小红认为，政府对“土地财政”的依赖以及土地产权制度缺失和失地农民主体性的缺位使得失地农民的权益成为了“制度牺牲品”，所以，需通过建立失地农民的利益表达机制来保障其社会保障权 （汪小红，2014）。有研究表明，土地产权不完善及社会保障制度不完善是直接导致失地农民利益受损的原因，失地补偿过少以及社会养老制度缺失直接侵害了失地农民的养老权（赵小青、李进，2016；张燕、张汉江，2007）。王习贤比较了发达国家农业人口市民化的经验，认为通过完善立法以及促进就业是从制度及社会融入这两个维度上解决失地农民养老保障问题的根本之策 （王习贤，2014）。二是失地农民养老保障方式及待遇水平。应建立家庭、市场、社会保险等相容的组合型养老方式，构建失地农民养老保障网，特别是应该通过就业安置的办法使失地农民完成从农民到城镇职工的身份转变，从而融入城镇保障网（肖渊、李芙蓉，2016；周毕芬，2015）。失地农民无业及职业不稳定是影响其未来家庭养老及社会养老的最大障碍，通过商业保险与社会保险相结合方式可从根本上解决失地农民的养老问题（刘蕊，2015；尚颖、张源，2015）。综上所述，学者们分析了失地农民养老保障问题存在的原因及解决路径，这些研究从不同层面综合和归纳了失地农民养老问题的成因和对策，具有一定价值。但对失地农民保障措施如何设置，待遇水平达到何种程度等具体细节常缺少详细资料，未能实例探讨失地农民养老保障的确切现状及存在的问题。

失地农民是城镇化的伴生群体，而城镇化主要源于工业化。由于发达地区的工业化水平常高于一般地区，农民失地现象更为突出（冀县卿、钱忠好，2011）。发达地区的城镇化进程较早，在应对失地问题方面有更充足的财力支撑以及更丰富的经验，其制度设置往往较为完善，因此，归纳和总结经济发达地区的失地农民养老保障经验和教训可以提供其他地区的失地农民群体的养老保障情况进行研究，发现新问题，从而更好促进失地农民养老保障制度建设。

江阴市隶属江苏省无锡市，是我国东部经济发达的县级市之一，该市在经济社会发展、人口结构和社会保险制度等方面都具有典型的发达地区特征。当地的失地农民养老保障政策多次受到国家部委的肯定，其具有较高研究价值。本文以江苏省江阴市为例，通过挖掘当地做法，探讨发达地区失地农民养老保障措施的优势和存在的问题，并提出完善我国失地农民养老保障体系的政策建议。

二、资料来源与方法

本文以机构调查及知情者访谈作为江阴市失地农民保障的政策文件及数据资料的主要来源。一是通过机构调查，收集当地相关政策文件和近6年来的主要数据；二是对部分社会保险的管理人员进行半结构深度访谈；三是通过田野调查，了解失地农民对相关政策的看法。

三、结果与讨论

1.江阴市失地农民养老保障制度概况

江阴市于2004年8月正式通过统一的政策规范失地农民保障政策①2004年8月6日颁布的《江阴市历次被征地农民基本生活保障暂行办法（澄政发〔2004〕79号）》及《江阴市被征地农民基本生活保障暂行办法（澄政发〔2004〕80号）》分别对政策推行前及之后的失地农民生活保障（包括养老）进行了规定。，政策将失地农民分为四个年龄段并给予不同保障（见表1）。保障资金由市财政补贴50%，镇、开发区（含村、组）承担50%，具体来源为国有的土地的变现部分历年征地补偿安置费。2010年当地颁布文件②2010年7月1日颁布 《关于历次被征地和被征地农民中就业年龄段人员参加企业职工基本养老保险的意见 （澄政发〔2010〕82号）》和《关于进一步完善被征地农民基本生活保障制度的意见（澄政发〔2010〕83号）》。，规定2009年12月1日前纳入且仍处第二、三年龄段的失地农民，可自愿参加城镇企业职工基本养老保险，个人缴费部分由被征地农民承担，企业缴费部分由开发区、临港新城承担，其余由市、镇（街道）财政按规定比例承担③折算城镇职工基本养老保险缴费年限15年（1995年1月1日至2009年12月31日）所需缴纳的基本养老保险费，以历年公布的企业职工基本养老保险缴费基数下限乘以所对应的历年缴费比例确定，总计31895元，其中个人缴费8086元，企业缴费23809元。；该时点之后的第二、三年龄段失地农民统一纳入城职保，另按月发放2年生活补助费，四龄段人员发放保养费并逐年提高。

2014年7月 《江阴市征地补偿和被征地农民社会保障办法（澄政规发〔2014〕1号）》将年龄段重新划分为三个年龄段，其中16周岁以下为第一年龄段，女16至55周岁、男16至60周岁为第二年龄段，女55周岁、男60周岁以上为第三年龄段。以2013年12月1日为基准点，对这一龄段失地农民，一次性给付生活补助费；对二龄段失地农民统一纳入城职保；对三龄段失地农民的社会保障资金计入保障资金专户中的个人账户，用于逐月发放养老补助金，基准日前实施征地的，仍按原规定执行（见图1）。

2.江阴市失地农民养老保障筹资概况

2010年以来，江阴失地农民的退休年龄前成年人群逐渐纳入城镇职工基本养老保险制度，并实现“即征即保”，2010年至2015年期间，纳入城镇职工基本养老保险，政府缴费部分约为1.46万元/年，个人缴费部分约为0.48万元/年，统筹部分保费由政府承担（来源于置换收入），个人部分由安置补助费（不足部分由个人另外承担）提供（见表2）。由于参加城职保时间可按从事农业生产的时间往前递推，而且由个人安置补助费用等构成的保障资金由个人账户中的资金冲抵，农民纳入城职保往往不需另外缴费。

3.江阴市失地农民养老保障覆盖情况

（1）城镇职工基本养老保险覆盖的失地农民。到2015年底，江阴市户籍人口约有125万，其中失地农民近30万、约占户籍人口的四分之一。如前文所述，因失地农民保障政策的不同而产生了两类制度性养老保障群体，一是纳入城职保的成年失地农民，二是享领养老补助金的退休失地农民。前者在2010年以来的人数均在95%以上，这部分人群目前约有20%进入了退休年龄。

表1　江阴市失地农民保障政策（2004年8月-2014年7月）

表2　基金人均筹资标准（单位：元）

图1　江阴市被征地农民养老保障资金来源（2014年以来的政策）

①未退休失地农民。由表3和表4可见，2010年至2015年期间，江阴失地农民总数增长缓慢，19岁以下年龄段城职保缴费人口数量自2010年以来有了大幅下降，纳入城职保的低龄段失地农民人口比重降低、高年龄段人口比重上升的趋势较为明显，这是一部分前期参保的失地农民在缴费满15年 （或补缴满15年）之后参保之故。从参保缴费总人数看，2010年至2015年期间的城镇职工基本养老保险参保缴费男女失地农民总人数稳定在22万左右。

②已退休失地农民。表5、表6是按男女分开统计的参保退休失地农民年龄结构。由表5和6可见，2010年以来，享受城职保退休金待遇的失地农民维持在总人数4.5万左右，至2015年底，已达4.76万人。

（2）城镇职工基本养老保险未覆盖的失地农民。由表7.8可见，2010年至2015年期间，城职保未覆盖的男性及女性失地农民多集中在男60至69岁年龄段、女50至59岁年龄段、占比分别在95%和90%以上。该人群占江阴总人群的比重小、逐步提高这部分人群的养老待遇水平对于提高城乡居民养老保障均等化水平有重要意义。

4.江阴市失地农民养老保障制度运行情况

表3　参保缴费的男性失地农民年龄结构　（单位：人）

表4　参保缴费的女性失地农民人口结构　（单位：人）

表5　参保退休失地农民的人口年龄结构（男）　（单位：人）

近年来，江阴市失地农民养老保障水平提高明显。城职保未覆盖的退休失地农民的养老保养金从2010年的250元每月提高到2016年的670元每月，加上城乡居保养老金（2016年标准为每月280元）①《关于调整2016年度居民养老保险待遇的通知》，江阴市人力资源与社会保障网，http：//www.jyshrss.gov.cn/a/201601/ 18ul5fy50tsk8.shtml，两项相加，2016年的养老收入为960元。纳入城镇职工基本养老保险失地农民的养老金水平则从2010年的人均1260元提高到2015年的1959元。此外，还有包括房屋拆迁补偿以及从事非农活动所获的各项类收入，农民在失地后的生活水平不低于失地之前。

表6　参保退休失地农民的人口年龄结构（女）　（单位：人）

表7　退休年龄段城镇职工基本养老保险未覆盖失地农民（男）　（单位：人）

表8　退休年龄段城镇职工基本养老保险未覆盖失地农民（女）　（单位：人）

经走访，研究组了解到，失地人群对失地养老政策尤其是“即征即保”政策普遍持支持的态度。但是，在城职保覆盖的人群中也普遍存在“断保”现象。主要原因是缺乏工作技能和缺乏养老规划，这在一定程度上降低了“即征即保”政策的福利效应。

四、结论与政策建议

本文通过分析江阴市失地农民的分类养老保障措施、人口结构、保障水平等，有如下发现：

第一，经济发展带来的工业化及及至城镇化是失地农民问题产生的主因，这促成了发

达地区较为完善的失地农民保障政策的推出。

第二，逐步将适龄失地农民纳入城职保制度保证了失地农民能够获得长久的可预期收入。

第三，人口老龄化对失地农民养老保障系统长期稳定运行有重要影响。

第四，“断保”已成为降低失地养老保障政策福利效应的重要方面。

基于以上发现，本文有如下政策建议：

第一，稳定强劲的经济发展是保证高水平失地农民养老保障政策推行的关键，这对于提高发达地区乃至全国失地农民保障制度建设极为重要，所以，地方政府解决失地农民保障问题应当首先立足于发展地方经济，同时，在土地收益分配中应尽可能照顾失地农民的利益。

第二，通过把劳动年龄失地农民纳入城镇职保以及提高城乡居保、城镇职保及失地农民养老补助金（保养金）水平，是推动失地农民保障制度顺利推行以及保证土地征用顺利实施的关键。

第三，切实解决失地农民的就业问题，是保证农民在失去土地后深度融入城镇生活并持久获得城镇职保制度保障的重要方面。

1.李永友、徐楠：《个体特征、制度性因素与失地农民市民化——基于浙江省富阳等地调查数据的实证考察》，《管理世界》2011年第1期。

2.刘源超、潘素昆：《社会资本因素对失地农民市民化的影响分析》，《经济经纬》2007年第5期。

［责任编辑：徐元明］

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1009-2382（2016）08-0068-05

※本文系国家自然科学基金“基于农村医疗保障制度的老年居民慢性病管理模式研究”（项目编号：71203080）、中国博士后科学基金特别资助“基于新农合慢性病管理的农村卫生人力发展策略研究”（项目编号：2015T80520）、江苏省“六大人才高峰”第十一批高层次人才项目“江苏省农村老年参合居民慢性病管理模式研究”（项目编号：2014-JY-004）、江苏大学高级人才科研启动项目“UBI保险业务的国际经验及在中国的应用”（项目编号：15JDG106）、江苏大学高等教育教改研究课题“保险学专业应用型人才培养模式研究”的中间研究成果。

周建再，江苏大学财经学院讲师、博士；代宝珍，江苏大学管理学院副教授、博士（镇江212013）。