《中小企业促进法》的评析与完善

摘 要：《中华人民共和国中小企业促进法》（以下简称《中小企业促进法》）自2003年1月1日起施行，成效与缺陷并存。随着配套法律、法规、规章、政策等的出台，《中小企业促进法》的施行得到了强有力的支撑，但仍然存在一些问题。在中小企业的界定标准问题上，需要采取定性定量复合的界定标准并进一步细化“从业人员”的规定；在管理机构的问题上，需要合并各部门职能并转移给中小企业司和中小企业局，形成一套统一的中小企业管理体系；在施行效果的评估问题上，需要对评估作出明确的规定，以及时发现并完善《中小企业促进法》存在的一些问题。

关键词：中小企业；促进法；问题；评述；完善

世界各国90%以上的企业是中小企业，它们在促进经济发展、增加社会就业、推动技术创新、维护社会稳定等方面发挥着越来越重要的作用。然而，作为国家促进中小企业发展的核心法律，《中小企业促进法》在实践中暴露了其存在的一些问题。在比较法的视角下，发现并完善《中小企业促进法》存在的问题，不仅有利于《中小企业促进法》的有效施行，更有利于进一步促进中小企业的健康发展。

一、《中小企业促进法》存在的问题

1.中小企业的界定标准问题

根据《中小企业划型标准规定》，我国把中小企业划分为中型、小型、微型三种类型，即主要结合行业特点，根据企业从业人员、营业收入、资产总额等指标进行界定。质言之，我国采用了行业特点与定量界定相复合的界定标准，缺乏定性界定标准。所谓定量界定，是指以企业的资产总额、营业收入、从业人员等能够量化的指标来界定；所谓定性界定，是指从独立所有、自主经营、较小的市场份额等能够反映中小企业本质特征的标准进行界定。定性界定标准的缺失，导致实践中对中小企业的界定过于僵化，无法从企业的本质上对中小企业进行界定。

其次，对“从业人员”的规定不明确。《中小企业划型标准规定》中规定，“企业类型的划分以统计部门的统计数据为依据”，没有直接明确“从业人员”的范围。然而，《中国劳动统计年鉴2013》和劳动统计制度在“再就业的离退休人员、民办教师以及在各单位中工作的外方人员和港澳台方人员是否计入职工统计”的问题上存在争议，需加以明确。

2.中小企业的管理机构问题

我国的中小企业管理机构相当复杂——根据《中小企业促进法》第四条的规定，中小企业管理机构主要有国务院、国务院负责企业工作的部门、国务院有关部门、县级以上地方政府及其所属的负责企业工作的部门和其他有关部门等。实践中，负责管理中小企业的机构主要有工业与信息化部的中小企业司、地方的中小企业管理局（处）、农业部的乡镇企业局、工商管理局等，国家科委、劳动部、国内贸易局等也或多或少地参与中小企业的管理。“多部门管理”弊端显露：机构重叠、政出多门，导致众多部门针对不同类型、不同所有制、不同规模以及中小企业的不同业务范围进行管理和指导；再者，管理机构之间存在一定程度上的利益冲突，在缺乏必要协调的情形下，使得法律落实和政策执行的成本增大、效率降低。

3.《中小企业促进法》施行效果的评估问题

法律的施行效果是非常重要的问题，也应当是立法者最为关注的问题。《中小企业促进法》作为中国首部促进中小企业发展的核心法律，在中小企业的地位愈显突出的大背景下，自然备受社会各界和政府机构的关注，尤其是施行效果的评估问题。然而，《中小企业促进法》并未对施行效果的评估作出规定。在实践中，全国人大常委法工委、工信部等已经意识到评估的重要性，先后公布了“全国人大常委法工委关于《中小企业促进法》有关制度立法后评估工作情况的报告”、“工信部关于请协助开展《中小企业促进法》立法后评估问卷调查工作的通知”等。虽然以上两个文件都提及了对《中小企业促进法》的评估，但涉及的广度和深度远远不够，需要对施行效果的评估作出更加明确的规定。

二、域外法规定及评述

1.域外法的界定标准及评述

通过域外法的相关规定可以发现，界定标准并不是单一的，而是复合性的，即行业特点、定量标准、定性标准的复合界定标准。具体而言，行业特点是普遍采用的标准，采用定量标准的国家占多数，采用定性标准的国家相对较少。定性界定标准有助于从长远的角度把握中小企业的概念，在内涵上更具科学性和稳定性。资产总额、营业收入、从业人员等标准仅仅是中小企业显现出来的外部特征，而独立所有、自主经营、较小的市场份额等标准更能反映中小企业的本质。当然，由于定量标准易于量化，操作性很强，而且能够在一定程度上反映质的外化特征，因此，定量界定与定性界定的复合更有利于科学、合理地界定中小企业。

2.域外法的中小企业管理机构及评述

美国的SBA是一个独立的、专门性的联邦机构，其机构本身和所制定的政策都具有较高的权威性，能够为中小企业的发展提供全方位的服务。日本设置了中小企业厅（隶属于通商产业省），在各级地方政府设置中小企业科，形成了一个统一的、有层次的中小企业管理机构的体系。相反，英国的中小企业管理机构呈现出“一个核心、多元管理”的特点。一个核心，是指贸易工业部负责主要的政策的制定和法律的执行，并协调政府各部门间的分工合作；多元管理，是指企业联盟、培训与企业委员会、教育与就业部、环境部等也参与促进中小企业发展的活动。英国的“多部门管理”弊端百出，不利于促进中小企业的有效发展。

3.域外法的施行效果评估现状及评述

针对中小企业促进法的评估，大多数国家并未作专门性的规定，而是援用立法评估的一般规定。然而，也有国家在中小企业促进法中明确了评估的规定，例如日本和德国。根据《日本中小企业基本法》第十条、第十一条的规定，政府必须定期进行必要的调查，公布调查结果，以便详细的了解中小企业的实际情况，并向国会报告采取的相关措施；根据《德国巴登——符腾堡州中小企业促进法》第二十四条的规定，州政府必须定期向州议会汇报相关促进措施的作用和成果监测情况，以便不断地对相关措施进行改进，促进中小企业的发展。由此可见，国外的立法评估经验已经较为完善，不仅在观念上重视促进措施带来的实际影响，在技术上也有了定性定量复合等先进方法，这些观念和技术皆值得借鉴参考。

三、《中小企业促进法》的完善建议

1.界定标准的完善建议

（1）增加定性界定标准。定性界定标准以独立所有、自主经营、较小的市场份额等指标作为界定标准，更能反映中小企业的本质，因而采用定性界定标准更能科学、合理地对中小企业进行界定。其次，定性界定标准能够防止大企业滥用权利。面对经济利益的诱惑，可能存在部分大企业为了获取促进中小企业发展的优惠措施而投资设立中小企业，从而挤占中小企业的“蛋糕”份额。在此情形下，其设立的中小企业虽然符合定量界定的标准，但实质上却拥有资金、技术、管理等方面的明显优势，需要通过增加定性界定标准对其加以“剔除”。

（2）细化从业人员的规定。由于劳动统计年鉴和劳动统计制度对从业人员的规定存在矛盾之处，而从业人员又是界定“中小企业”的重要组成部分，因此，《中小企业促进法》有必要对“从业人员”作出明确规定。比较而言，欧盟的“年度工作单位”更能反映一个企业在经营活动中真实的用工情况和用工需求，而且兼职员工和非雇用员工的工作实际上也是企业工作总量的一部分，应当将之纳入“从业人员”的范围。

2.管理机构的完善建议

（1）在中央层面，《中小企业促进法》应当明确中小企业司的设置、地位和职责等规定。根据国务院发展研究中心的一项课题调研报告显示，“国家应成立一个正部级中小企业管理委员会，类似美国的小型企业管理局。”不论是中小企业管理委员会抑或中小企业司，其核心目的都是在中央层面设置统一的中小企业管理机构。

（2）在地方层面，《中小企业促进法》应当明确中小企业管理局的设置、地位和职责等规定。相应地，地方的中小企业管理机构也需要调整，例如乡镇企业局、工商管理局、旅游服务业等管理部门对中小企业的管理职能，将由中小企业管理局统一承担。

从中央到地方，中小企业司和中小企业局形成一个统一的、有层次的中小企业管理体系——既有中央的统一领导，又充分发挥了地方的基础性作用。作为中小企业的“代言者”，统一的管理机构才能够研究并制定反映中小企业需求的政策、协调冲突的利益关系、增强法律的施行效果和政策的执行效果，在激烈的市场竞争中，为中小企业的发展保驾护航。

3.评估施行效果的完善建议

《中小企业促进法》应当对评估的主体、内容等作出规定，以便科学、合理地开展评估工作。第一，评估主体——由中小企业司或中小企业局主导，联合其他部门成立评估小组。由于《中小企业促进法》的针对性较强，且中小企业司或中小企业局对该法的内容、实施情况等更为了解，所以由其主导的评估小组更能够胜任对《中小企业促进法》进行评估的工作。第二，评估内容——纵向层面，对《中小企业促进法》的操作性、执行性、有效性及存在的问题进行评估；横向层面，从资金支持、创业扶持、技术创新、市场开拓和社会服务等方面出发，全方位的评估对经济、社会和环境产生的影响，并就重大问题或关键条文进行重点评估。

总之，在评估过程中，应当始终以《中小企业促进法》给中小企业带来的实际影响为重点，并全方位的评估该法对经济、社会和环境产生的影响。在探讨相关促进措施是否合理、可行的基础上，通过评估多角度地分析《中小企业促进法》在实践中的施行效果并提出完善建议，以促进中小企业的健康发展。

四、结语

《中小企业促进法》就像大海中的领航者，在骇浪和风雨中带领舰队前行，这不仅需要航向的准确性，更需要舰艇自身的坚固性。中小企业的界定标准就是航向指标，明确指出《中小企业促进法》促进的对象；中小企业司和中小企业局就是舰艇架构，统筹制定政策、承担职责；施行效果的评估就是对舰艇的定期“检修”，能够及时发现并解决问题。中小企业对经济发展、科技创新、社会就业的影响如此重大，《中小企业促进法》也在实践中不断地接受着检验。更多的探索需要致力于探析《中小企业促进法》存在的问题并逐步完善，以促进中小企业健康、快速地发展。

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作者简介：刘晓（1992- ），女，汉族，重庆，北京师范大学，民商法学硕士