我国农用水权效率损失与政策改进

2016-08-23戎丽丽胡继连

河南社会科学 2016年2期

关键词：排他性水权农用

戎丽丽，胡继连

（1.济南大学　经济学院，山东　济南　250002；2.山东农业大学　经济管理学院，山东　泰安　271018）

我国农用水权效率损失与政策改进

戎丽丽1，胡继连2

（1.济南大学经济学院，山东济南250002；2.山东农业大学经济管理学院，山东泰安271018）

农业是耗水量最多的产业，其水资源有效利用系数低的现状，降低了农用水资源的利用效率。水权排他性作为产权质量的主向量特征，直接影响着水资源的经济效率。现实中，农用水权是排他程度不高的乡镇俱乐部产权，排他性权利被弱化，抑制了水权转让且降低了水资源的利用效率。究其原因，一是农用水权排他性界定过程中忽视了内部管理成本存在，界定后的农用水权俱乐部的现实规模大于最佳界定规模；二是农用水权的分配成本和监督费用较高，与实施界定的预期收益相比较，个人的理性选择导致出现集体非理性的后果。据此，可以通过城市部门提供灌溉和计量设施及私人投资供给的方式，推进农民用水协会的运行以及利用熟人社会的声誉机制，降低内部管理成本和监督成本，提高水资源的利用效率。

农用水权；水权排他性；乡镇俱乐部产权；水资源配置效率；水资源利用效率

一、引言

（一）水资源利用现状

在世界范围内，中国作为世界上水资源最短缺的13个国家之一，水资源的有效利用率仅占发达国家水平的1/3。根据全国2004—2014年间的用水数据显示（详见表1），在我国的水资源消耗中，农业用水占用水总量的比重最低为2010年的61.26%，最高为2004年的64.63%。近十年，农业用水量一直占全国用水总量的61%以上［1］。因此，在农业、工业、生活和生态用水这四类用水主体中，农业部门作为耗水量最大的用水部门，其用水效率水平和节水的现实状况直接关系到整个社会的用水效率。因为农业用水量中的90%以上都是农用灌溉用水，故农业用水主要是指农用灌溉用水。根据表1中的数据，从全国范围看，农业节水灌溉面积占有效灌溉面积的比重最低是2004年的37.35%，最高为2012年的49.95%，即全国范围内农业部门采取节水行为的比例还不足50%，11年来的平均水平仅为42.8%。根据《河南省统计年鉴》数据，2012—2014年河南省农业节水灌溉面积占灌溉面积的比重分别为23.5%、25.5%和28.5%，更是低于全国的平均水平。根据水利部对全国所有省级区域的农田灌溉水有效利用系数的对比结果，2014年全国农田灌溉水有效利用系数为0.53，河南省的有效利用系数接近0.6；即便在全国处于领先水平的山东省其有效利用系数也不尽理想，山东省水利厅测算的2015年山东省农田灌溉用水有效利用系数仅为0.634［2］，还有接近37%的灌溉水资源被浪费掉。再综合考虑节水效果的因素，表明目前农业节水的实施程度与效率较低。由此可以看出，在全国范围内农业灌溉用水的节水空间会更大。

（二）问题的提出

目前中国农用水资源短缺已是不争的事实，鉴于我国水资源的利用现状，农业部门作为最大的用水主体，其农用灌溉用水有效利用系数低、实施节水行为比例低的问题，是导致水资源大量浪费的重要原因，不仅降低了农用水资源的利用效率，更进一步加剧了水资源严重短缺的问题。目前，优化配置水权和水市场是一项具有行为激励和环境资源优化配置功能的环境政策，普遍被认为是管理水资源和实现节水的有效手段，且在国际和国内均取得了一定成效。因此，研究农业用水的相关水权问题对提高水资源的利用效率与经济效率具有重要的理论研究价值和现实意义。从产权经济学角度分析，导致农业用水效率低下的本质原因是农业灌溉用水的俱乐部产权属性，导致现实中的农用水权的排他性产权（水权质量的主向量特征）被弱化。因此，科学分析农用水资源的排他性产权，对于提高农用水资源的利用效率和配置效率具有重要的现实意义。

表1　2004—2014年全国用水情况

二、农用水权排他性的内涵及产权性质

（一）农用水权排他性的概念界定

我国的农用水权主要包括水资源所有权、取水权、供水权、用水权以及其他一些衍生的权利［3］，即农用水权是由多项权利构成的权利束而不是特指某一项权利。具体来说，根据《中华人民共和国水法》“水资源归国家所有”的规定，灌溉农户或用水户仅是农用水资源的使用权主体，而国家才是真正的所有权主体，同时各个地方水利部门、灌区和供水企业享有取水权。水资源经济效率包含配置效率和利用效率两方面，其中配置效率是基于水权交易、水权转让行为等再配置的效率。本文研究的是农业用水户使用和处置水资源的行为，故农业用水户在一段时间内对农用水资源的使用权是农用水权权能中的研究重点，对应的产权主体是各个农业用水户。产权排他性指的是只能由产权所有者自身承担其拥有、使用资源所产生的所有成本及收益，包括对产权进行转让获利以及其他处置的权利，并能够将其他主体排除在外以保护其应有收益［4］，即产权主体拥有该物品的所有垄断性权利并且对外有足够的排斥性。据此，农用水权的排他性是指农户对水资源使用权的垄断特征，有能力保护其拥有的水权并阻止他人使用、占用或处置。根据产权经济学理论，产权结构的差别会导致经济产出的不同，自亚当·斯密以后的经济学家普遍认同，最有效率的产权结构是具有强排他性的私有产权这一理论假说［5］。而有效率的产权结构包含六个要素，分别是产权的排他性、可转让性、分割剥离程度、行使性、积贮性和限定性，这六个方面决定了产权质量的优劣。其中，产权排他性是产权质量六要素中最基本的特征，其强度直接影响着其他五个要素的状况，由此决定了产权属性和产权质量的高低，进而影响产权效率。因此，农用水权的排他性和排他强度是决定水资源经济效率高低的重要因素。

（二）农用水权的产权属性是典型的俱乐部产权

我国不同地区在水文、地形等方面存在较大的差异，农用水资源的利用方式主要有地下水井灌区和地表水灌区两大类。其中，地表水灌区又分为河流灌区和水库灌区，多是通过县、乡镇专门的灌区管理机构来对水资源进行分配、管理和使用。根据《中华人民共和国水法》规定，这些不同类型灌区的农用水资源的使用权都是归灌区内农户所有，而具体实施分配水权和管理水资源利用的则是灌区管理处及各级排灌处。例如，河南赵口灌区采取分级负责的管理模式，灌区的主管机构是河南省豫东水利工程管理局下属的赵口分局，其主要负责整个灌区的供水、用水和各部门的协调、干渠及支渠的工程养护与维修。除了开封市、尉氏县、鄢陵县分别设有引黄管理机构，其他县市还没有相应的引黄管理机构。以山东聊城位山引黄灌区为例，位山灌区管理处是市级专管机构，负责将灌溉水资源分配到各县（市）、区的排灌处；县（市）、区排灌处是县级专管机构［6］，其主要职能是将获得的灌溉水资源再进一步分配到各乡镇层面；灌溉水权界定到各乡镇层面后，乡镇内部未做更细致的分配。从上面两个灌区的管理模式可以看出，乡镇集体的灌溉水资源归乡镇内部所有农户共有，凡是内部成员均可使用，即对内不存在排他性；但集体内的水资源短缺时，成员间的用水行为具有一定的竞争性。本乡镇范围之外的农户则无权使用和消费，这部分水资源是被排除在消费行列之外的，即对外具有排他性。由此得出，农用灌溉水资源是一种以乡镇为单位，对外具有使用上的排他性，对内具有消费竞争性和使用上非排他性的俱乐部物品，其产权属于俱乐部水权形式。

三、农用水权排他性被弱化的现实及效率损失

（一）农用水权排他性被弱化的现实

1.农用水权对俱乐部之外的成员的排他性不完全

根据俱乐部产权的理论性质，乡镇农用水权这一俱乐部应该有能力将非成员完全排除在消费之外，并保障其内部成员（乡镇内的农业用水户）的用水收益。而在实际利用中，乡镇内的农户不能阻止或排除工业、服务业等非成员对灌溉水资源的使用。现实中，工业、服务业等非农用水部门缺水时，通常是向灌区管理机构或地方水利部门购买农用灌溉水资源，但诸多分散的农业用水户虽然不同意却无力阻止这一行为，即农户对城市工业企业等非俱乐部成员的排他性权利现实中被弱化，并且农户也不能得到相应的利益补偿，即农户无论是在行使排他性权利或是争取排他性收益方面，均不能实现完全排他。以河南群库灌区和山东位山灌区为例，河南群库灌区的有效灌溉面积有2.11万公顷，灌区负责21个乡镇、345个行政村的供水及统一调度。灌区向农业供水的价格是0.0528元/立方米，但农业供水的成本则是0.147元/立方米，灌区通过实施节水进而提高灌溉水资源利用效率的方式，将节余的农用水资源以0.46元/立方米的价格转让给中州铝厂。根据实地调查，位山灌区涉及8个县（市）、区的用水管理，农用灌溉水权仅界定到乡镇层面。依据规定，位山灌区每年从黄河渠首引得约6.8亿立方米的农业灌溉用水，其产权主体是灌区内的全体农户。由于水资源短缺的现实和农业用水优先的原则，聊城市辖区的两个发电厂每年都存在用水短缺问题。由于灌区向工业企业和农业部门供水的价格上存在巨大差异，发电厂每年从位山灌区购买1亿立方米的灌溉水资源以满足工业生产，这部分被转移的水资源性质由原有的灌溉水变为工业用水，完成了灌溉水资源“农转非”的过程。分析上述两个案例中水权转让的实施过程，群库灌区和位山灌区管理机构是实际出售农用水权方，且出售水权的收益归灌区支配和所有，而农户作为灌溉水资源的真正产权主体却未能参与交易，也没有获取应有的转让收益或补偿。目前，全国此类“农转非”现象非常普遍，但由于农用水权排他性不完全的现状，导致灌溉水资源“农转非”的交易并非农户自愿实施，“交易”后引发了诸多冲突。

2.俱乐部内的成员不具有使用上的排他性

俱乐部的规模对产权排他程度有直接影响。一般而言，产权排他程度高低与俱乐部的规模大小成反方向变化，即规模越小，排他性越强。囿于水资源计量的成本考虑，除了节水示范点等少数地区，绝大多数农用灌溉水资源一般都界定到乡镇这一层面，由此决定了乡镇是农用水资源俱乐部产权的最小规模单位。在乡镇农用水权俱乐部内部，农用水资源归所有农户共有，农户间没有排他性。对农户的大水漫灌、跑漏水等浪费水的负外部性行为，其他农户无权制止和采取措施治理；同理，对农户实施节水的正外部性行为，该农户无法拥有其节余下的灌溉水的收益权和处置权，也不能阻止他人的无偿使用。因此，在乡镇农用水权俱乐部内，成员间是完全不具有排他性的。

综合俱乐部产权对内和对外两方面的分析，农用水权是具有一定排他性但排他程度较低的俱乐部产权形式。

（二）农用水权排他性被弱化后的效率损失

1.农用水权排他性弱化引致的配置效率损失

产权质量决定着产权效率，故农用水权质量也决定着水资源的经济效率高低，其中排他性这一主向量特征对水资源的配置和利用效率的影响最大。水资源日趋稀缺，产权排他程度越强，农用水资源的使用效益越大；相反，水权排他性被弱化，经济效率则越低［7］。提高农用水权配置效率的途径有两个：一是通过提高一级市场上的水权初始分配效率，二是通过提高水权在二级市场上的再配置效率，即水权流转市场的效率。根据科斯定理，水权转让市场的运转是实现水资源再配置效率的有效手段。排他性完全的产权结构是进入市场进行转让的前提，农用水权排他性弱化的现实却限制了农户间的水权流转的发生［8］，阻碍了农用水权在不同主体、行业和部门间的重新配置。一方面，农用水权俱乐部内的成员间没有排他性，致使农户间没有进行水权转让的可能；另一方面，当非农用水户使用农用水资源时，俱乐部内的农户没有能力实施排他性权利，水资源“农转非”现象并不是农户的自愿转让行为，这就不利于水权转让市场的良性发展。

从塔里木河流域发生的多起农用水权转让案例，以及黄河流域的河南群库灌区和山东位山灌区这两个大型地表水灌区的农用水权转让案例来看，农用水资源向城市、工业部门的转让过程中，从交易谈判、价格协商到交易实施，都是由当地的灌区或水利管理部门与当地工业企业交涉。在这里，行使农用水权各项权能的不是作为产权主体的农业用水户。水资源“农转非”的收益归灌区或地方水利部门拥有和支配，主要用于灌区的管理、河道清淤以及弥补农业水费收缴不足的部分。农户在水权转让过程中既未能行使其权利又无法获得合理的转让收益。现行的水资源“农转非”是以牺牲农业用水户的排他性产权和收益来完成的。农业用水户缺乏节水并进行出售的激励，限制了水资源从用水效率低的农业部门向用水效率高的工业、商业部门的合理流转，不利于水权流转市场的良性发展，由此降低了水权市场配置水资源的效率。

2.农用水权排他性弱化导致的利用效率损失

水资源的利用效率或运用效率是指一个区域、部门或生产单位如何利用既定、可支配的水资源以实现最大限度的产出。由于农业用水户无法行使其排他性产权并获取合理的收益，作为理性经济人，农业用水户的用水习惯是，在保障农作物安全的前提下，最大限度地用水，往往采用大水漫灌的方式，普遍存在灌溉频率高、用水量大、跑漏水严重等现象；因为无法享有节水收益，农户没有主动实施节水的意愿和行为，农业灌溉用水比重多年维持在70%左右，节水农业发展缓慢。比较2004—2014年这11年间的全国用水情况，其中，农业用水占用水总量的比重一直都在60%以上，平均水平为62.7%；而节水灌溉面积占有效灌溉面积的比重仅为37.35%—49.95%，平均水平为42.8%。以河南和山东两个农业大省为例，河南省2005—2014年间的农业用水占全省用水总量比重最低是2014年的53.85%，最高是2006年的65.44%［9］，近10年来的农业用水占用水总量比重的平均水平是57.62%。分析山东省2000—2014年间的用水情况，2000—2010年间农业用水比重占全省用水总量的70%以上，2011—2014年间农业用水比重分别为68.85%、69.54%、68.70%、68.39%，略低于往年75%的平均水平［10］。2014年全国农田灌溉水有效利用系数为0.53，河南省2014年测算的农田灌溉水利用效率为0.6，2015年山东省农业灌溉用水的实际有效利用系数也仅为0.634，与世界平均0.7—0.8的利用系数还有较大差距，大量的农用水资源被浪费掉。与此同时，城市中的很多工业企业、商业部门却存在水资源严重短缺的问题。由于农业用水优先的惯例，这些用水效率高的非农部门很难再获得生产用水指标，必须通过购买的方式获取其所需的水资源，但水权交易达成的数量和概率非常低，因此，诸多企业因为缺水而被迫减产或调整其原有生产计划。由此说明，正是农用水权排他性被弱化的现状，致使节水农业发展缓慢，最终出现了用水效率低的农业部门浪费水与用水效率高的工商业部门缺水之间的矛盾，整体上降低了农用水资源的利用效率。

四、农用水权排他性被弱化的诱因

排他性最强的私有产权是效率最高的产权结构，而农用水权的俱乐部产权属性导致了水资源的效率损失，故通过分析农业水权的产权界定状况，可以得出导致其排他性弱化的本质原因。

（一）水权界定时忽略了内部管理成本的影响

产权界定和实施的总成本由产权排他成本和内部管理成本两部分构成。在下文图1中，用MCA表示界定水权的边际排他成本，用N表示追逐水资源价值的人数，随着N的增加，MCA越低。内部管理成本是针对缺乏排他性的公有产权而言的，是水权所有者为限制水资源的过度使用以实现净产出的增加，在决策制定和执行时所付出的所有成本，包括在农用水权俱乐部产权内部所发生的管理费用、时间成本及信息成本等，在图1中用MCB表示。内部管理成本与产权的排他成本不同的是，随着追逐水资源价值的人数的增加，其边际内部管理成本也逐渐增加。因此，边际排他成本（MCA）和边际内部管理成本（MCB）二者共同决定了水权界定的边际总成本（MTC）大小，即MTC=MCA+MCB。

根据成本收益决策理论，比较农用水权排他性界定、实施的收益和成本，通过构建农用水权界定规模的均衡数量理论分析模型，能够得出农用水权俱乐部的“现实规模”，并且能推断出农用水权俱乐部的“最优规模”及其成员数量，具体分析如下文图2。

在图2中，横轴表示农用水权俱乐部的规模及成员数量，纵轴表示界定水权的成本及收益，MCA是水权界定的边际排他成本，MB表示界定水权的边际收益。现实中，农用水权的界定成本只考虑了边际排他成本，即MCA与MB的交点处B是水权界定的“现实规模”，此时农用水权俱乐部的成员人数为Q1，是现实中乡镇农用水权俱乐部的产权规模和其成员即农业用水户的数量。但水权界定后还有内部管理成本的存在，因此农用水权的界定规模应由边际总成本与边际收益决定。由上可知，边际总成本MTC=MCA+MCB，即MTC曲线是产权界定的边际总成本，因此水权界定的“最优规模”应该是MTC曲线与MB曲线的交点A，对应的农用水权俱乐部的最佳成员数量为Q*。很明显，Q1＞Q*，即现实中的农用水权俱乐部内的成员数量高于最优规模下的成员数量，也就是说，目前农用水权乡镇俱乐部产权的界定还未达到更清晰的程度。由此说明，正是由于水权界定时仅考虑边际排他成本而忽略了边际内部管理成本的影响，使得现实中追逐农用水资源价值的人数Q1高于最佳的人数Q*，导致现行的农用水权的排他程度处于较低的水平。因此，农用水权俱乐部产权有界定到更小规模的潜力和需求，并能更好地促进农用水资源利用效率的提高。

图1　产权界定成本

图2　农用水权俱乐部的规模

（二）农用水权界定中的排他成本较高

产权的排他成本，是指确定排他性权利的过程中所耗费的资源的投入成本［11］。水权的排他成本包括两种类型：一是界定和分配产权的成本，二是监督和执行的成本［12］。二者共同决定了农用水权排他性产权界定的程度。

1.较高的产权界定和分配成本使农用水资源的终端计量难以推行

能够将农用水资源在物理形态和价值形态上划分界限，并分配给多个用水主体所耗费的成本，是农用水权排他性的界定和分配成本。因为水资源随时间、空间变化及流动性强的自然属性，精确计量每个农户用水量的难度较大。而通过建设封闭的灌溉管道、渠系，并在每个农户的田间地头安装先进的测量设备并逐一安装水表，据此按照实际用水量来征收水费，能够实现灌溉农用水权的清晰界定。现阶段，购买测速计量设备及铺设封闭管道的花费较高，尤其是在分散的农户中推行一户一表，会使每个农户承担的水权排他性界定和分配成本非常高，与现行水资源的稀缺价值相比较，农用水权的终端界定实施难度较大。作为农用水权的产权主体，农业用水户没有能力去独自承担这些高昂的成本，加之无法保证获得精确界定水权后的全部收益，因此，由农业用水户承担购买设备的成本来计量和界定农用水资源是不可能的。而现行由国家或地方政府负责灌溉工程及设备投资的供给机制，存在着投资少、管理复杂及维护困难等问题，难以满足现代节水农业发展的需要。即现行的水利设施供给机制不能解决农用水资源的终端计量问题，将农用水权界定到乡镇层面这一公共领域，不能满足对农用水权排他性权利清晰界定的需求。笔者曾实地调研一座受世界银行资助进行供水的村庄，该村庄耗费较高的成本才实现了农用水权的强排他性。由于该村庄地势高，农业灌溉难以利用当地的黄河水，通过世界银行的资助共打取了29眼机井，修建了10座桥涵并安装潜水泵等配套设施，以及埋设了9.2千米的PVC低压管道和6.5千米的农用电缆，同时给全村110户村民每户发放一张射频卡，由此实现了农用水权界定到户的私有产权模式，农户分配的水权具有非常强的排他性。据此可计算出实现农用水权排他性的界定和分配成本，其中，一套潜水泵的成本为3000元，平均每户分摊的计量成本为790元左右，加上打井及管道等费用，实施农用水权界定和分配到户的排他性成本非常高。

2.农用水权界定中的监督和执行成本高，难以保障产权的排他性权利的实施

由于信息获取不充分，农用水权的各项权能在交易、转移过程中会出现各种外部性问题，产权所有者将这些外部性成本或收益内部化以后所产生的成本，是实现农用水权排他性所付出的监督和执行成本。农用水权的监督和执行的排他成本主要分为两类：一是对管道、防渗漏渠系、流速仪、水表等设施产生的维修费和管理费；二是监督者在执行任务时所发生的时间成本和信息搜寻、交易、谈判协商的费用等。从维修费用分析，上述农田水利和计量设施多属于公共资源，其产权所有者是国家或集体，故存在着农业用水户不爱惜水利设备甚至故意损坏等行为，必然增加管道设施的维护费用；从监督成本分析，充当监督者角色的是地方水利管理部门，由于监督者和农业用水户间存在着信息不对称，水利部门监督众多且分散农户的取水、用水及使用灌溉设施等，要耗费大量的人力、物力和财力成本，即便如此仍难以保障农用水权排他性的实施。另外，上述这些监督和执行成本是可变成本，随着时间的变化会重复发生，且随着交易次数、谈判和协商次数的增加而增加，更加制约了农用水权排他性权利的界定。

五、农用水权排他性的界定与改进

根据上述对影响农用水权排他性产权界定的因素分析发现，提高农用水权排他程度的关键是尽可能清晰界定排他性产权，并科学、有效地保障农用水权排他性产权在实践中的实施。

（一）改革原有水利设施的供给方式：推进农用水资源终端计量的实施

现实中，农用水权排他性的界定成本高，其供给者主要是国家和地方政府，农田水利工程及终端计量设施是典型的公共物品，使得农用水资源处于一种“开放的公共池塘”领域。而通过在水利设施供给机制中引入城市部门和私人投资相结合的方式，有利于推进终端计量的实施，并推进排他性产权的进一步界定，改善农用水资源的利用效率，且促进水权流转以提高农用水资源的配置效率。

1.灌溉和计量设施由城市部门供给

目前，全国范围内农业采取节水行为的比例还不足50%，近10年平均水平仅为42.8%。处于节水领先水平的山东省2015年水资源的有效利用率也仅为0.634，水资源浪费率接近37%；另一农业大省河南省2014年农用灌溉水的利用系数为0.6，因此农用水资源的节水空间巨大，而城市中的部分工业企业的用水效率高且大量缺水，有购买农用水资源的需求。水利部门向农业部门供水价格远低于向工业部门的供水价格，甚至是低于其供水成本。如河南群库灌区向农业供水的价格是0.0528元/立方米，而将节余下的农业灌溉水资源向中州铝厂进行工业供水的价格为0.46元/立方米，二者价格相差9倍，转让总量每年达528万立方米以上；位山灌区向工业和农业供水的价格差距更大，聊城发电厂除去位山灌区分配的用水指标后，每年还缺水3000万立方米，以1.7元/立方米的价格购买节余的农用水资源，而该地区正常向城市工业企业供水的价格是3.2元/立方米。实践中，上述中州铝厂与聊城发电厂两家企业是通过以较低的价格来购买灌溉水资源以满足其生产用水需求。而调研的另外一个大型钢厂，则是通过为当地农户提供新的灌溉方式、计量设施等投资以实现农业节水，再利用置换出来的农用水资源进行生产。由此看出，由于工业部门用水短缺且水价高而农业部门浪费水且水价低，故存在着农用水权向工业部门转移的潜力。但农用水权存在无法计量到户的现实，农业用水户作为农用水权的主体，无法清晰界定其排他性产权，将其多余或节余的水权出售给工业等城市部门更无从谈起，无法实现水资源从低效率部门向高效率部门的流转。鉴于此，对农用水资源有需求的城市部门的工业企业、用水大户或某个行业组织，可通过投资灌溉设施改造及终端界定计量等工程，以实现农用水权精确计量到户，由此来促进农户实施节水。上述组织购买农户节余的农用水资源的价格介于农业供水价格与工业供水价格之间，即高于农业水费而低于城市工业用水价格，交易可使得城市工业企业等部门及农户均获益。这种由城市工业企业等部门提供设施投资的方式，既可以解决资金缺乏问题，促进农业节水，又可以将农用水权转移到用水效率高且缺水的城市工业企业等部门，满足其生产用水的需求，提高了农用水资源的利用效率，并实现了水资源在不同行业和空间上的再配置。以日本为例，在不改变农业部门优先用水的惯例下，由城市部门出资提供灌溉和计量设施的方式，促进了节水农业的发展，最终成功解决了工业、农业等部门之间的用水矛盾。

2.农田水利和计量设施由私人投资供给

私人投资的供给机制与城市部门投资的供给原理相一致。私人投资的主体并非一定为工业企业等城市部门，也可以是农业用水户等其他投资主体。该种供给方式通过对计量、农田水利等设施的投资、建设和采取股份合作、承包等经营形式，从而获取一定的农用水权。实质上，私人投资获取的农用水权是为了获利，它们倾向于将其拥有的水权股份转让给那些水资源短缺的企业或部门，其营利目的较强；而工业企业等城市部门投资的目的是为了解决本部门、本行业用水短缺的问题，是直接消费那些节余下的农用水资源。因此，私人投资与城市部门供给二者在投资目的、对农用水资源的处理方式上存在较大差异。

（二）让农户参与灌溉管理：降低俱乐部产权内部的管理成本和监督费用

在早期的灌溉管理机制下，农业用水户仅是政府水利部门提供灌溉服务的对象，并非灌区管理的直接责任主体。这种现状造成其从不关心灌溉设施的运营和维修，甚至还有蓄意的破坏行为，加剧了农田水利设施的损坏程度和速度，而且农业用水户普遍存在浪费灌溉水的现象，为此需要付出高昂的监督费用和内部管理成本。自20世纪80年代后，各个国家的政府及水资源管理机构逐步意识到原有的单纯由政府管理农用灌溉水资源和水利设施的体制，存在着管理成本高、难以进行有效监督及运行成效低等问题，必须进行相应的管理体制改革。鉴于此，可考虑让用水户参与、协助或负责灌区末端的水利设施使用和维护等管理中来，即用水户参与农用水资源灌溉管理的体制。目前，包括中国在内的多个国家均在积极推进用水户参与式管理的灌溉体制，并取得了较好的成效。农户参与灌区管理是在政府的支持下，由所有农户协商并组建的一种非营利性的灌溉运营组织，农户以灌区主人的身份积极参与各级管理，而政府则从宏观的政策、法规以及技术上给予帮助，最终形成一种农户自主管理且管理民主化的灌区管理体制［13］。

1.农户参与灌溉管理的形式

农民用水协会是最常见的农户参与灌溉管理的组织形式。如埃及自1996年成立农民用水户协会后，国家将建好的农田灌溉渠系交给当地的用水户协会，其运营产生的各种费用和效益均由用水户协会承担和拥有，政府和水利部门的主要职责是对灌区农户进行相关技术培训。土耳其政府自从将灌溉管理权交付给农民用水协会后也取得了良好的效益，具体表现在三方面：一是由于政府将灌溉管理权转移给农民用水协会，水利部门大大降低了对灌区灌溉运营和设施维护的费用，管理费用仅是原有水平的1/3；二是用水协会对当地的供水、需水状况更为了解，能够结合不同用水户的用水需求，对灌溉水资源进行高效且合理的分配，提高了农用灌溉水资源的配置效率；三是在没有大量增加灌溉用水量的前提下，土耳其的粮食产量大幅度增加，提高了水资源的利用效率。农民用水协会一般由居住比较集中的、有一定地缘关系的若干农业用水户和用水小组构成，成员间相互熟悉和了解，因此，用水协会能够掌握充分的信息，与政府多级的科层管理体系相比较，对灌溉水资源和灌溉设施可以进行更高效的管理，且其发生的信息搜寻费用、组织费用和时间费用等管理成本更低，可有效防止损坏水利工程设施和过度用水等破坏性行为。因此，农民用水协会的实质是激励农业用水户对灌溉工程、设施的使用、监督和管理做到像所有者一样地负责，以此达到降低农用水权监督费用和内部管理成本的目标，从而将农用水权的俱乐部规模界定到更小的范围，实现更高效率的产出。另外，相比较原来无组织、分散的农户而言，农民用水协会作为灌溉管理组织，在与非农部门如大企业等进行水权交易谈判时，信息获取更充分且讨价还价能力更强，更能真实反映和代表农业用水户的利益，使农业用水户能够真正获得、享有应得的水权转让收益。如此以来，该模式增强了农业用水户采取节水以进行水权转让获利的意愿，在提高农用水资源灌溉效率的同时，又实现了水资源向高效用水部门的转移，最终实现水资源的重新配置。

2.提升农民用水协会运行效率的措施

影响农民用水协会发展最为重要的因素是管理成本，因此提高农民用水协会运转效率的关键是如何降低协会的管理成本。一是尽量减少农民用水协会管理成员的数量，通过在灌溉期间集中、临时雇用渠系维护人员等方法，来保证协会正常运转并实现节省开支的目的。二是农民用水协会的办公场所可设立在村委会，以减少场地费用开支。覆盖的农户数量及范围是影响农民用水协会运行效率的另一个因素。农户对协会及参与管理制度的了解、认知程度决定农户参与灌溉管理的意愿。首先，灌区及地方水利部门应加强对农业用水户参与管理及农民用水协会作用的宣传，介绍和传授周边地区开展用水户参与管理的成功案例和经验，让农民充分认识和了解农民用水协会的作用，进而提高农户参与灌溉管理的积极性。其次，政府应为农户参与灌溉管理提供完善的制度环境，建立农民用水协会的激励和约束机制，协调好地方水利管理部门与农民用水协会之间的关系。

（三）利用熟人社会的声誉机制：改进水资源利用效率

美国学者鲁道夫·芮切特和埃里克·弗鲁博顿认为，激励监督者负责的最好方法是让监督者成为其监督物品的所有者。农业用水户既是农民用水协会的委托人，即农业用水户的用水行为将会影响其他成员的利益，同时农业用水户又是用水协会的代理人，即成员间存在监督关系，加上农业用水户间相互了解，因此他们之间会产生相互监督机制。相互监督机制是指在委托—代理关系中，组员或代理人相互监督而无须委托人监督的一种机制［14］。组建农民用水协会的成员由于居住集中、相互熟悉，且有共同认可的道德标准和要求，由此构成了一个熟人社会。在熟人社会内部，成员间的相互影响和约束，逐渐形成某些特定规则，由此产生熟人社会的声誉机制。声誉即声望和名誉，是在信息获取不充分的情况下，一方参与主体对另外参与主体的认知，是在长期的多次重复博弈中，参与人根据以往的行为及结果进而对参与主体的类型、偏好等做出的分析和判断。根据重复博弈理论，对囚徒困境式的有限次重复博弈的结果依然是囚徒困境，即博弈双方不会采取合作的行为；而无限次重复博弈则会出现博弈双方先进行合作的结果，即参与双方考虑到未来的长远利益可暂时放弃当前利益而选择合作，其中，参与人以往博弈阶段的声誉是决定下一阶段是否采取合作的隐形契约。因此，声誉机制是交易中不诚实的参与人所要承担的由于其违约导致对方终止后面交易所造成的所有损失，包括未来的机会收益以及在市场上由于其声誉下降所导致的其他损失。声誉机制的存在依赖三个条件：一是参与者之间的博弈行为是无限次重复，这是形成和判断声誉的前提，农户间的用水行为本身就是无限次重复博弈；二是参与者是理性经济人，能够考虑未来的长远利益；三是任何参与人的违约行为能够被及时发现并传播。农民用水协会成员之间的灌溉行为均符合上述三个条件，因此理论上利用农村熟人社会的声誉机制能够提高灌溉水资源的利用效率，实现农田水利设施的有效监督。农民用水协会内的农户构成了典型的传统熟人社会，农户间相互熟悉，有着共同认可的道德标准和约束规范。在利益方面，农用灌溉水资源和水利设施归全体农户所有和使用，浪费农用水和破坏水利设施的违约农户造成的损失由全体农户承担，因此，其他农户会对违约农户进行制止或惩罚。在道德方面，在农村熟人社会环境下，由于农村口口相传的传播机制，违约农户的行为将被迅速传播，会受到来自其他农户的强烈舆论压力，农民用水协会甚至可将浪费水等行为违约者从协会中驱逐出去，违约农户不仅要经受用水经济利益的损失，更是在道德感和价值感上承受更大的压力。因此，为维持良好的声誉，农业用水户间的相互监督，能促使农户自我约束用水行为，可以有效避免偷漏水、浪费水等行为。

农民用水协会的代表和执行委员会主席大多可由当地的用水大户与种植能手以及有一定社会地位、一定威望的村民担任。他们在熟手以社会中具有较强能力和较高信誉，其节约用水行为可对其他农户起到示范作用，引导其他农户积极采取措施实施节水。他们长期生活在当地熟人社会网络之中，了解并掌握熟人社会的声誉机制和道德力量，可利用声誉机制中的约束和惩罚机制，对浪费农用水资源、破坏水利设施的行为进行有效的管理。因此，对众多分散的农户而言，发挥农民用水协会成员间的相互监督机制及熟人社会声誉机制的作用，可以对灌溉工程设施和农用水资源的利用行为实现有效监督，进而提高水资源的利用效率。

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