不同层级检察机关的功能定位与权限划分

韩成军（中国政法大学，北京　100088）

不同层级检察机关的功能定位与权限划分

韩成军
（中国政法大学，北京100088）

我国现行《宪法》第一百二十九条规定，人民检察院是国家的法律监督机关，但立法并未对检察机关的层级功能与权限划分作出明确规定，仅笼统规定上下级之间具有领导关系，各级检察机关的职能上下对应。世界各主要国家和地区的检察制度，在中央和地方检察机关的层级关系上，大体可以分为三种类型：一是垂直领导型，即国家（联邦、中央）的检察机关领导各级地方检察机关，地方上级检察机关领导下级检察机关，该类型有俄罗斯、日本。二是互相平行型，即国家（联邦、中央）的检察机关和地方的检察机关平行，相互之间无隶属关系，该类型为美国。三是混合型，即国家（联邦、中央）的检察机关和地方的检察机关平行，但在地方检察机关的层级关系上，不同层级的地方检察机关之间有领导与被领导关系。伴随着检察职能的不断扩充和强化，为充分保障检察权的独立、统一行使，自成体系、垂直管理和组织进一步严密化的改革方向已日益成为各国检察机关管理体制改革的主旋律。

检察机关；功能；定位；权限划分

一、我国检察机关的宪法定位及功能

（一）我国检察机关的宪法定位

我国现行《宪法》第一百二十九条规定，人民检察院是国家的法律监督机关。检察机关负有维护宪法尊严、保证宪法实施的神圣职责。恢复重建30多年来，伴随着我国经济社会全面发展和民主法治建设深入推进，检察机关忠实履行法律监督职责，依法惩治危害国家安全和社会稳定、侵犯人民群众合法权益的刑事犯罪，加大查办和预防贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪力度，切实强化对诉讼活动中执法不严、司法不公等问题的法律监督，为保证宪法和法律的正确有效实施做出了积极贡献。检察机关的宪法定位，对于维护社会主义法制的统一、尊严和权威，对于保证司法、执法机关严格、公正、文明、清廉执法，对于维护社会公平正义，具有十分重要的意义①。

（二）检察机关的职能

按照通说，我国的检察权分为职务犯罪侦查权、公诉权和监督权三大领域。另外，从控权的角度看，我国检察权也可以划分为制约性检察权和监督性检察权：制约性检察权包括公诉权、批准逮捕权；监督性检察权包括诉讼监督权和职务犯罪监督权。诉讼监督权又可分为侦查监督权、审判监督权、刑罚执行监督权和民事、行政诉讼监督权。公诉权是一系列权力的复合体，兼具制约性与监督性，其包含了部分监督权，如抗诉权、部分侦查监督权和审判监督权，但公诉权的本质属性应是制约性②。检察监督权与公诉权在共存于检察权之中的同时，两者又形成了交叉关系。

（三）人民检察院组织法的规定

1.相关规定

新中国成立以来，1949年12月颁布了《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》，1951年9月颁布了《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》及《各级地方人民检察署组织通则》，1954年9月颁布了《中华人民共和国人民检察院组织法》，1979 年7月颁布了《中华人民共和国人民检察院组织法》（1983年修订，以下简称为《检察院组织法》）。

在检察机关的权力性质和地位上，《检察院组织法》第一条规定了检察院是国家专门的法律监督机关，行使国家法律监督权。在检察机关的功能上，《检察院组织法》第四条规定，人民检察院通过行使检察权，镇压一切叛国的、分裂国家的和其他反革命活动，打击反革命分子和其他犯罪分子，维护国家的统一，维护无产阶级专政制度，维护社会主义法制，维护社会秩序、生产秩序、工作秩序、教学科研秩序和人民群众生活秩序，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，保护公民的人身权利、民主权利和其他权利，保卫社会主义现代化建设的顺利进行。

在检察机关的职权上，《检察院组织法》第五条规定，各级人民检察院行使下列职权：（一）对于叛国案、分裂国家案以及严重破坏国家的政策、法律、法令、政令统一实施的重大犯罪案件，行使检察权。（二）对于直接受理的刑事案件，进行侦查。（三）对于公安机关侦查的案件，进行审查，决定是否逮捕、起诉或者免予起诉；对于公安机关的侦查活动是否合法，实行监督。（四）对于刑事案件提起公诉，支持公诉；对于人民法院的审判活动是否合法，实行监督。（五）对于刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法，实行监督。

2.不同层级检察机关的功能与权限划分现状

在层级划分与层级关系上，全国检察机关四级建制，管辖范围与各级法院相对应，与行政辖区相对应（直辖市分院除外），上级检察机关领导下级检察机关。不过，立法未对检察机关的层级功能与权限划分作出明确规定，仅笼统规定上下级之间具有领导与被领导关系，各级检察机关的职能上下对应③。于是，形成了四级检察机关：权力配置上的“倒三角形”，办案任务分配上的“正三角形”，职能配置上的“圆柱形”重叠。

立法也未对各级检察机关的主要职能进一步作出细化规定。但在业务承担上，根据《刑事诉讼法》第二章关于管辖的规定和历年来的统计数据，区县检察院承担了80%以上的案件办理，可以定义为完全的办案机关；地市（州、分）级检察院管辖危害国家安全、恐怖活动案件以及可能判处无期徒刑、死刑的案件，主要办理大要重案；省（自治区、直辖市）级检察院承办全省性的重大刑事案件，数量很少，其主要职能是业务管理和业务指导；高检院直接承办案件就更少，仅限于全国性的重大刑事案件，主要职能是制定司法解释和检察政策，进行宏观的业务管理以及部分具体案件的办理和指导。各级检察机关承担的主要职能不同，所设功能定位也应不同。

二、我国不同层级检察机关的功能定位与权限划分的历史考察

（一）1949—1953年：人民检察制度创建和奠基时期

伴随着中华人民共和国的诞生，人民检察制度作为新中国国家政治法律制度中的基本制度之一也逐步建立起来。《中国人民政治协商会议共同纲领》规定废除旧的法律和司法制度，建立人民司法制度。《中央人民政府组织法》规定组织最高人民检察署为国家的最高检察机关，最高人民检察署的职权是对政府机关、公务人员和全国公民之严格遵守法律，负最高的检察责任。《共同纲领》和《中央人民政府组织法》的上述规定，确立了中华人民共和国的检察制度及检察机关在国家制度和国家机构中的重要地位④。

1949年11月2日，最高人民检察署检察委员会通过《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》（以下简称《试行组织条例》），同年11月20日，中央人民政府毛泽东主席批准该条例。这是新中国关于检察制度的第一个单行法规⑤。《试行组织条例》规定，我国检察机关的任务是保障国家法律得以严格的遵守。《试行组织条例》对新中国检察机关的职权范围、领导体制、最高人民检察署的内部设置和有关部门关系等，作了具体规定。在这一框架下，最高人民检察署完善了内部设置，1950年开始着手建立地方各级检察机关⑥。

值得强调的是，在这一时期，我国检察机关的法律监督性质已经明确。1950年8月6日，最高人民检察署《人民检察院任务及工作报告》指出：“检察署与法院，虽则都是司法机关，而前者是法律监督机关，它的任务在于检察各种违反法律事件，后者是法律审判机关，它的任务在于受理和判决刑民等诉讼事件。”

在其后1950年7月26日—8月11日召开的第一届全国司法会议上，检察机关的思想建设、制度建设、工作任务等得到进一步明确⑦。根据这次会议精神，为了加强人民检察制度的建设，最高人民检察署在实施《试行组织条例》的基础上起草了《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》（以下简称《暂行条例》），进一步修改了《各级地方人民检察署组织通则》，并经过一年的运行，于1951年9月3日报请中央人民政府委员会第十二次会议通过，毛泽东主席于9月4日发布命令公布实施。这两部法律对于中国检察制度建设以及检察机关功能地位的确立具有重要的意义⑧。

在这两部法规中，已经确立了检察机关的法律监督地位。《暂行条例》第二条、第三条规定中央人民政府最高人民检察署为全国人民最高检察机关，对政府机关、公务人员和全国国民之严格遵守法律，负最高的检察责任。最高人民检察署受中央人民政府委员会直辖，直接行使并领导下级检察署行使下列职权：（一）检察全国各级政府机关、公务人员和全国国民是否严格遵守中国人民政治协商会议共同纲领、人民政府的政策方针和法律法令；（二）对反革命及其他刑事案件，实行检察，提起公诉；（三）对各级审判机关之违法或不当裁判，提起抗诉；（四）检察全国监所及犯人劳动改造机构之违法措施；（五）处理人民不服下级检察署不起诉处分之声请复议案件；（六）代表国家公益参与有关全国社会和劳动人民利益之重要民事案件及行政诉讼⑨。

在这个阶段，对作为整体的检察机关的法律监督的功能定位已经有了明确的认识，对最高人民检察署的功能定位做出了明确规定，“为全国人民最高检察机关，对政府机关、公务人员和全国国民之严格遵守法律，负最高的检察责任”⑩。

（二）1954—1966年：人民检察制度的发展与波折时期

1954年，我国召开了第一届全国人民代表大会，制定了中国第一部成文宪法，同时通过了《国务院组织法》《人民检察院组织法》等一大批基本法律，从而以《宪法》的形式确立了国家的政治、经济体制和有关行政、司法权力的行使。在检察制度的发展上，最大的成就是确立了人民检察院的宪法定位。与检察制度初创时期的有关立法规定相比较，《宪法》和《人民检察院组织法》进一步发展和完善了我国的检察制度。这主要表现在：

一是改变了检察机关的名称。即将各级人民检察署改为各级人民检察院，从而形成了全国人民代表大会及其常务委员会之下的国务院、最高人民法院、最高人民检察院的“一府两院”体制，突出了检察机关在国家机构中的地位。二是调整了检察机构的设置。第一，鉴于大行政区的党政机构已经撤销，撤销了最高人民检察署在各大行政区设置的分署；第二，增加了专门人民检察院的设置。三是重新确定了检察机关的垂直领导体制。新中国成立之初，曾经在一段时间实行过垂直领导体制。后来根据1951年颁布的《各级人民检察署组织通则》，改为双重领导体制。54《宪法》和《人民检察院组织法》又重新确定了垂直领导体制，规定：地方各级人民检察院均独立行使职权，不受地方国家机关的干涉；地方各级人民检察院和专门人民检察院在上级人民检察院的领导下，并且一律在最高人民检察院的领导下进行工作。四是适当调整了检察机关的职权。如增加了对于侦查机关侦查活动是否合法的监督权，增加了对刑事判决执行的监督权，等等⑪。

《宪法》和《人民检察院组织法》的颁布实施，有力地推动了检察制度的建设。到1955年底，各级检察机关已经基本上普遍建立起来；1956年上半年，各级铁路、军事等专门人民检察院也基本建立⑫。但是，自1957年开始，中国的法治建设却严重偏离中共八大所确立的目标，基本上处于停滞状态。1960年中共中央又通过精简机构的方法，将最高人民法院、最高人民检察院和国务院公安部合并办公，由公安部党组统一领导，从此不存在独立的法院和检察院系统⑬。

（三）1967—1977年：人民检察制度的中断阶段

1966年开始的“文化大革命”，对中国的法治造成了一系列影响，司法体制被彻底破坏。1966年8月以后，全国各级公安、法院、检察院机构先后被彻底地毁坏，司法组织陷入极度的混乱。在这一过程中，检察事业的发展也告中断。1969年检察院制度被取消，并在1975年《宪法》中以宪法的形式将检察机关的权力赋予各级公安机关，“使检察机关被非法撤销的事实，得到国家根本大法的确认”⑭。

（四）1978年至今：人民检察制度的重建发展时期

十一届三中全会以来，我国逐步恢复和发展了被“文化大革命”破坏殆尽的司法体制。1978年恢复检察院的工作，1979年制定了《人民检察院组织法》，规定了检察院的设置及有关问题。现已形成了由最高人民检察院、地方各级人民检察院以及军事检察院等专门人民检察院构成的人民检察院组织系统，从而初步形成了科学的、互相制约的司法体制。

对于检察制度而言，十一届三中全会以来，恢复重建后的检察机关继续以列宁的法律监督理论为指导，并得到迅速发展。1979年全国人大常委会委员长彭真在五届人大二次会议上作了《关于七个法律草案的说明》，指出：“列宁在十月革命后，曾坚持检察机关的职权是维护国家法制的统一。我们的检察院组织法运用列宁这一指导思想。”在随后通过的《人民检察院组织法》中第一次明文规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”1982年通过的《中华人民共和国宪法》第一百二十九条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”第一百三十一条规定：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”一个既独立于审判机关，又独立于行政机关的法律监督机关被第一次写入国家的根本大法，这是“一府两院”中最后明确宪法性质的机关，它不但标志着我国检察制度的成熟，也标志着国家基本政治制度的完善。也就是说，随着1979年《检察院组织法》和1982年《宪法》的制定，我国在国家法律层面完全确立了检察机关法律监督的功能定位⑮。

我国检察权的设置在以列宁的法律监督理论指导的同时，结合我国国情和长期检察工作的实践经验，对列宁的法律监督理论有所发展⑯。主要表现为以下几个方面：第一，我国检察机关的法律监督不是苏联的最高监督，而是来源于全国人民代表大会的授权。第二，我国的检察权赋予各级人民检察院，而不像苏联那样由总检察长个人行使。第三，在检察机关内部设立检察委员会，实行会议制，贯彻了民主集中制原则。第四，在检察权的行使上，体现了公安机关、人民检察院、人民法院分工负责、互相配合、互相制约的原则。这是中国检察权行使程序中的首创，是独一无二的。第五，我国检察权的行使把职务犯罪作为对国家机关和国家工作人员实行监督的重点，形成对国家工作人员的司法弹劾制度⑰。

三、域外上下级检察机关功能定位与权限划分

（一）域外检察机关层级关系类型考察

综观世界各主要国家和地区的检察制度，在中央和地方检察机关的层级关系上，大体可以分为三种类型：一是垂直领导型，即国家（联邦、中央）的检察机关领导各级地方检察机关，地方上级检察机关领导下级检察机关，该类型有俄罗斯、日本。二是互相平行型，即国家（联邦、中央）的检察机关和地方的检察机关平行，相互之间无隶属关系，该类型为美国。三是混合型，即国家（联邦、中央）的检察机关和地方的检察机关平行，但在地方检察机关的层级关系上，不同层级的地方检察机关之间有领导被领导关系。如法国、德国、英国。

1.垂直领导型

即便是国家结构不同，检察机关层级设置不一，但在该体制下，一般实行全面的上下级领导被领导关系，中央检察机关对地方各级检察机关具有明确统一的领导权，地方各级检察机关之间也存在着明确的上下级关系。典型国家有日本、俄罗斯。

（1）日本

日本实行单一制，其检察机关包括最高检察厅、高等检察厅、地方检察厅和区检察厅四个层级。各级检察厅首长分别被称为检事总长、检事长、检事正和上席检察官。根据日本检察厅法等法律的规定，其最高检察厅对其下三个层级的检察厅有领导权，高等检察厅在辖区内对其以下两个层级检察厅有领导权，地方检察厅领导其辖区内的区检察厅。

在日本法上，每一名检察官都是一个独立的官厅，都是一个独立行使检察权的国家机关，与法院对应的不是检察厅，而是检察官，检察厅只是检察官处理检察事务的场所。所以为了防止这些单个的检察权在行使时出现失误，让他们正确反映国家意志，使全部检察职能更有效地发挥出来，日本在组织上设立了检察官同一体原则。

检察官同一体原则，表现为上司的指挥监督权、上司的事务处理权及移转权⑱、部下临时履行上司的权限等。通过这样的制度设计，就将身为一个个独立官厅的检察官编入了一个统一的组织体，以在机能上形成一个所有的检察官无论何时都作为一个整体进行活动的机构，并使检察权的行使保持整体上的统一性⑲。

（2）俄罗斯

俄罗斯实行联邦制，共有85个联邦主体，其检察机关系统包括联邦总检察院、联邦主体级别检察院以及地区级别检察院，其各级检察机关首长分别称为检察总长和检察长。俄罗斯虽然名为联邦制，但是联邦总检察院对地方各级检察院有统一的领导权，上级检察院对下级检察院也有明确的领导权。其宪法明确规定，下级检察长（亦即下级检察机关）必须服从上级检察长与俄罗斯联邦总检察长的领导，全俄罗斯检察机关是一个“统一集权系统”⑳。

2.互相平行型

美国检察机关之间的关系基本特点是：各层级检察机关之间的领导和被领导关系微弱，各检察机关办案的分散性和独立自主性很强。其中，中央检察机关对地方检察机关无领导权；州检察系统内虽然在名义上存在上下级关系，但是实践中绝大多数流于形式；各市镇检察机关彼此间相互独立，同时也独立于联邦和州检察系统；唯独在联邦检察机关系统内具有一定的组织性和领导性。美国的检察机关分为三级，在国家层面上为联邦检察机关及其下设的联邦地区检察官办公室㉑，在地方层面上有州检察机关、市镇和郡县检察机关㉒。美国的国家结构为联邦制，联邦之下为州，州之下分为市镇或郡县。三种不同层级的检察机关之间在具体办案中不会发生上下级关系。联邦检察机关和州检察机关以及联邦地区检察官办公室、郡县检察官办公室和市镇检察官办公室之间在管辖地域上无可避免地会发生重合，但是彼此在管辖事项上并不发生重合：联邦地区检察官办公室管辖联邦法律明确规定的事项，州内各郡县检察官办公室管辖联邦法律规定事项之外、各州法律明确规定的事项，市镇检察官办公室管辖的则是州法律规定事项之外、各市镇法律规定的事项。所以，它们彼此之间无所谓上下级关系，而是并行不悖，各行其道。

3.混合型

法、德两国在检察机关之间关系方面的共同点是：中央检察机关对地方检察机关无领导权，地方检察机关之间则存在着明确的上下级关系和领导关系。英国包括苏格兰、英格兰、威尔士和北爱尔兰四个地区。英国虽然是单一制国家，但英格兰及威尔士地区与苏格兰地区采用了不同的检察制度，设置了不同的检察机构，彼此间互相独立，互不隶属。北爱尔兰实行类似于英格兰的法律制度，2007年后高度自治，类似于我国的港澳地区。英格兰和威尔士地区于1986年成立了皇家检控署，仅接管了英格兰和威尔士地区各地警察侦查之刑事案件的公诉权。英国的总检察长仅对英威地区的检察机关具有监督权和领导权。另外，反严重欺诈局、税务和海关起诉署、社会保障部、贸易与工业部及健康与安全执行委员会对特定刑事案件均有独立的公诉权。这些系统之间彼此独立，互不隶属㉓。

（二）域外不同层级检察机关内设部门及权限的设定

1.垂直领导型国家：日本

日本检察厅的内部设置有部、局等，设部的检察厅称为部制厅。高等检察厅均为部制厅，设有事务局、总务部、刑事部、公安部、审判部等，以日本最高检察厅设置部局及职能为例：事务局下辖总务科和会计科，负责人事、工资、文书受理、发送，预算执行、国有资产管理等相关事务；总务部下辖企画调查科、检务科及信息系统管理室，负责宣传、培训、被害人保护、救助、上诉、证据物品的管理、判决执行等相关的事务。刑事部下辖刑事事务科，负责一般刑事案件、未成年人犯罪案件、交通案件和违法乱纪相关的案件等；公安部下辖公安事务科，负责恐怖组织犯罪、不支付工资及劳动灾害引发的犯罪、外国人犯罪等，指导在全国各地发生的这些案件的侦查、处理及起诉业务；公判部下辖公判事务科，负责除了出庭支持上告审（和最高法院相关的）案件及管辖和上告审案件的进行相关的事项外，还要对有被害者参加的刑事案件的相关事项进行企画及立项，以及对全国高等检察厅、地方检察厅的检察官的公诉业务进行指导等；监察指导部2011年由原来的监察室升格而来，专门负责对各级检察官违法乱纪行为的监督、调查。

地方各级检察厅的部局根据实际略有变动，地方检察厅大部分为非部制厅，检察官直接由检事正领导，区检察厅通常不设部、局，多数仅有2～3名助理检察官，处理仅判处罚金刑的交通事故案、可能判处三年以下徒刑的盗窃案等轻微刑事案件。

2.互相平行型国家：美国

美国各级检察机关内设机构：

联邦检察机关州检察机关郡县市镇检察机关司法部各地州检察长办公室（下设若干小组）州地区检察官办公室（下设若干小组）郡县市镇检察官办公室（下设若干小组）刑事局联邦检察官行政办公室联邦地区检察官办公室

3.混合型：德国

联邦检察院，包括位于联邦最高法院的联邦总检察长（联邦检察院）和位于联邦最高法院第5刑庭的联邦检察分院。根据《德国法院组织法》第142条第1款第1项规定，在联邦最高法院的检察机关的职权由联邦总检察长和一个或多个联邦检察官行使。

联邦检察机关州检察机关位于联邦最高法院的联邦总检察长（院）位于联邦最高法院第5刑庭的联邦检察分院地方高等检察院（下设处）地方检察院（下设处）区检察院（工作人员非检察官，从司法辅官中选任）

德国各州检察机关内逐层设置主要业务部门（大处）、组（处）、股（科）。内设部门由各州检察长经州司法部的同意后自行确定。如柏林地方检察院设有8个主要业务部门（大处），每个主要业务部门（大处）下辖4～7个组（处）、每个组（处）又辖5～10个股（科）。大处或处的首长都被称为主任检察官。

（三）总结

1.检察管理体制改革和发展的主要趋势

伴随着检察职能的不断扩充和强化，为充分保障检察权的独立、统一行使，检察机关自成体系、垂直管理和组织进一步严密化的改革方向，日益成为越来越多民主法治国家检察改革的选择之路，构成了检察机关管理体制改革的主旋律 。

2.检察一体逐步加强

一是上下级检察机关和检察官之间存在着上命下从的管理关系；二是各地和各级检察机关之间具有职能协助的义务；三是检察官之间和检察院之间在职务上可以发生相互承继、移转和代理的关系㉕。

四、我国不同层级检察机关的功能定位与权限划分的建议

（一）最高人民检察院的功能定位与权限划分

最高人民检察院属于全国检察机关的领导机关。随着社会分工的发展，管理要求越来越高，管理项目愈来愈细，鉴于现代社会精细化管理的需要，在最高人民检察院所设业务部门应当精细化和专业化，应在保持现有厅局和处室职能基本不变的基础上进一步完善。最高人民检察院领导各级检察院和专门人民检察院，确定检察工作大政方针，部署检察工作任务，制定各级检察院的人财物管理制度，制定办案规则规范下级检察院办案程序，制定检察队伍管理制度，优化检察内设机构设置与管理。建议今后加强以下几方面的工作：

1.强化职务犯罪办案工作。直接办理在全国有重大影响的案件，特别是重大职务犯罪案件的侦查，以及认为需要自己依法直接受理的其他刑事案件的侦查，领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的侦查工作。

2.进一步加强司法解释工作。司法解释权是最高人民检察院的一项重要权能。法律规定不完善、不具体，或者在执行中出现对法律条文的不同理解时，均需要通过司法解释来解决。

3.强化对省级院的领导。党的十八届三中、四中全会确定省以下检察院实行人财物统一管理，而省级院并无如此大规模人财物的管理经验，为防止省级院管理能力不足引发相关问题，及省级院人财物管理权力过于集中影响对高检院上下级领导关系特别是检察政策的统一，应进一步加强对省级院领导班子和重要岗位的领导力度。建议在最高人民检察院和省级院之间建立领导班子和重要岗位人员转任制度，省级院班子成员中除检察长外至少应有1人是由高检院派员担任。要在全国确立两个层次的交流转任制度，一是在高检院和省级院之间的交流转任；二是在省级院和地市区县院之间的交流转任。将最高人民检察院和省级院之间的交流转任制度化，可以实现以下两个目标：一是进一步加强高检院对省级院领导的力度。毕竟全国有30多个省级院，最高人民检察院对各省级院的实际运转情况很难做到有效管理。确立人员转任交流制度后，最高人民检察院按照岗位需求，在各省级院管理层（正副职院领导及部分中层正职）和最高人民检察院中层管理层（厅长、处长）以及地市级院中特别优秀的厅处级干部之间定期（三年）或不定期转任。二是人员流动起来，能充分调动地方检察机关工作人员的工作积极性。目前，最高人民检察院和省级院的人员交流有限，除院领导外基本上属于封闭运行。最高人民检察院的中层管理人员和省级院的院领导流动起来后，最高人民检察院和省级院就形成了一个大棋盘，能够实现业务有效衔接和有效指导。

（二）省级院的功能定位与权限划分

省级院属于管理机关，主要负责各省的检察官管理，包括招录、遴选、晋升、惩戒、检察业务指导和督察，办理在全省有重大影响的刑事案件等。主要权限划分如下：

1.领导、指导下级检察机关。

2.省以下检察院的人财物管理。

3.依法定职权办案。主要是三大诉讼法的规定，特别是上级检察院交办、辖区内有重大影响，下级院申请上级院查办的职务犯罪案件的侦查。

4.层报发现的应由上级院行使的职能。

5.领导监督下级院对高检院相关政策及指示的执行情况，确保辖区检察政策的统一并与最高人民检察院保持高度一致。

（三）市级院（设区的较大的市）功能定位与权限划分

根据相关法律的管辖规定，地市级院主要承办无期徒刑以上的大要案件及危害国家安全、恐怖活动等严重刑事案件，虽然其部分业务部门，如抗诉部门对辖区院具有业务指导功能，但主要还是以办案为主，故应定性为办案机关。其权限主要包括：

1.领导、指导下级检察机关。

2.协助省级检察院对同级和下级检察院进行人财物管理。

3.依法定职权办案，特别是上级检察院交办、辖区内有重大影响的、下级院申请上级院查办的职务犯罪案件的侦查。

4.层报发现的应由上级院行使的职能。

5.领导监督下级院对最高人民检察院相关政策及指示的执行情况，确保辖区检察政策的统一并与最高人民检察院保持高度一致。

（四）县级院功能定位与权限划分

资料显示，全国80%的案件和人员在基层院，故区县院应定位为办案机关。其权限为：依法定职权办案；层报发现的应由上级院行使的职能；确保辖区检察政策的统一并与最高人民检察院保持高度一致等。

另外，省级检察院分院、跨行政区检察院及专门检察院的功能定位与权限划分，同地市级院基本相同。

注释：

①李定达：《国家赔偿工作的检察监督》，《云南大学学报（法学版）》2012年第1期。

②③王日春：《检察监督与法律监督的解读》，《社会主义研究》2009年第3期。

④李士英主编：《当代中国的检察制度》，中国社会科学出版社1988年版，第20页。

⑤李士英主编：《当代中国的检察制度》，中国社会科学出版社1988年版，第21—22页。

⑥李士英主编：《当代中国的检察制度》，中国社会科学出版社1988年版，第23—24页。

⑦李士英主编：《当代中国的检察制度》，中国社会科学出版社1988年版，第26—34页。

⑧⑬徐鹤喃：《制度内生视角下的中国检察改革》，《中国法学》2014年第2期。

⑨赵丹：《我国检察机关职权范围与领导体制的转变》，《第三届国家高级检察官论坛文集》2007年11月。

⑩徐桂芹：《检察院作为“法律监督机关”的历史解释与思考》，《东岳论丛》2013年第10期。

⑪王桂五主编：《中华人民共和国检察制度研究》，法律出版社1991年版，第65页。

⑫王桂五主编：《中华人民共和国检察制度研究》，法律出版社1991年版，第66—67页。

⑭王桂五主编：《中华人民共和国检察制度研究》，法律出版社1991年版，第74页。

⑮赵靖：《论中国特色社会主义检察制度》，《西南农业大学学报（社会科学版）》2008年第5期。

⑯汤维建、徐全兵：《人大对检察机关的监督研究》，《中国刑事法杂志》2014年第1期。

⑰田文丰：《试论中国封建社会的御史制度与我国现代检察制度的异同》，《课程教育研究》2015年第7期。

⑱根据上司的事务移转权，上司可以采取如下措施：（1）替换正在担任侦查的检察官；（2）决定由担任侦查的检察官以外的其他检察官进行处理；（3）决定由起诉检察官以外的检察官出庭进行公诉；（4）替换出庭公诉的检察官；（5）决定由和刑事审判相关的检察官以外的检察官提起上诉。

⑲徐尉：《日本检察制度概述》，中国政法大学出版社2011年版，第37—40页。

⑳李小红：《“法律监督”、“检察权”与“诉讼监督”——从理论到文本的辨析》，《河南警察学院学报》2012年第4期。

㉑在美国联邦检察系统内存在着相对明确的上下级领导关系。联邦地区检察官要接受联邦中央机构（设在美国司法部内，如刑事局、联邦检察官行政办公室）的领导。

㉒美国的市镇和郡县在行政上都隶属于州，都是在州之下，由州设立，不同的是在其具体形成上，市镇由当地居民投票申请、经州政府特许后成立，而郡县是由州政权出于管理需要自行设立的，因此市镇较之郡县具有更强的自治性。在这种背景下，市镇检察机关成为市镇自治的产物而非州政权意志的结果，郡县检察机关则是由州政权主动设立。所以，在美国，并非市镇都设有检察机关，但是郡县则一定设有检察机关。

㉓邓洪涛：《中外检察机关职权运行关系比较》，《法学杂志》2009年第9期。

㉔㉕王祺国：《省级以下人民检察院实行垂直管理体制研究》，《首届国家高级检察官论坛文集》2005年12月。

责任编辑凌澜

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1007-905X（2016）02－0057－07

2015-10-26

韩成军，男，河南新乡人，中国政法大学诉讼法学研究院兼职研究员，法学博士、博士后。