国家审计结果公告、公众参与及国家治理研究

2016-08-12靳思昌

会计之友 2016年16期

【摘要】一系列国家治理危机的出现促使以政府为主导的一元治理向以公众参与的多元化治理模式转变，公众参与国家治理需要客观、公正的信息来支持，而国家审计结果公告为公众有效参与提供了一条获取可靠信息的途径。文章在分析国家审计结果公告实现国家治理内在机理的基础上，提出社会公众通过参与财政资金审计结果公告实现经济治理，参与经济责任审计结果公告实现政府治理，参与环境审计、社会保障资金审计以及专项资金审计结果公告实现社会治理，从而达到公众与政府良性互动，实现从政府本位向公民本位、社会本位转变，以高度契合政府“善治”的执政理念。

【关键词】国家审计结果公告；国家治理；公众参与

【中图分类号】 F239.44 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2016）16-0104-06

一、引言

我国正在经历深刻的社会转型，一些社会问题的复杂性、变动性对政府治理国家的能力构成严峻的挑战，以政府为单一治理主体的治理模式越来越难以适应社会发展变革的需要，由此引发了一系列国家治理危机。多元化的权力利益引发多元化的利益诉求，为实现各自的权利必然会产生公众参与。公众需要通过掌握准确、充足的信息才能将参政意识转变为影响政府决策的行为，在这种情况下，公众就迫切需要掌握大量的信息。据统计，我国各级政府部门掌握着近90%的社会信息资源和3 000多个数据库。公共选择理论认为，政府及其公共部门也是“经济人”，也会从自身利益考虑，大多数情况下选择不向公众公开信息，而且会为了掩饰业绩或实现个人利益而向社会提供虚假的公共信息。这样政府与公众之间的信息数量和质量不对称就成为影响公众参与国家治理的桎梏，但WTO要求政府透明化的外在压力以及应对信息技术革命的内在动力促使着政府不得不公开政府信息。作为国家治理重要参与者的社会公众因缺少专业知识而难以对所获取的信息作出客观的判断，这样就需要一个独立的、有专业胜任能力的第三者来对这些信息进行鉴证。国家审计结果信息不仅具有更大的可信性，直接反映和验证了公共受托责任的履行情况，而且为公众监督政府提供了有效途径，所以审计机关通过发布审计结果公告，调动公众参与意识，拉近国家审计机关与公众及服务对象之间的距离，促进政府行为和行政方式发生改变，创建与公众多边沟通的渠道，以维系政府与公众的和谐关系。与此同时，公众通过国家审计结果公告获得了知情权、参与权、监督权，实现了审计监督与社会公众舆论监督的有机结合。本文在文献综述的基础上，分析国家审计结果公告实现国家治理的内在机理，提出实现国家治理的路径。

二、国家审计结果公告与公众参与的相关文献综述

（一）国家审计结果公告的文献综述

我国学者对国家审计结果公告的研究是从2002年开始的，所取得的研究成果比较丰富。张立民和丁朝霞[1]从信号论和信号传递机制出发，解读审计公告所传递的信号，揭示了审计公告之所以引起“审计风暴”，是因为审计公告传递审计质量、审计独立性、民主法治进程和服务于公众、公众参与的信号。张立民和聂新军[2]通过对审计信息产权角度下审计结果公告的解读，阐述其基本理念和经济学基础，对国家审计结果公告进行制度框架的构建。郑小荣[3]实证结果表明，审计结果公告质量特征对于公告质量具有显著的正向影响、审计结果公告质量特征水平与其重要性负相关、审计机关公告行为具有明显的策略性特征。郑小荣和尹平[4]研究得出，审计结果公告既深刻影响公告利益相关者的利益，又深受利益相关者行为的影响。

（二）公众参与的文献综述

随着现代国家治理模式由政府独自担当国家治理任务向政府、市场和公众共同参与完成国家治理任务的转变，公众参与已经成为社会发展的显性需求。公众参与理论的先驱安斯坦（Arnstein）[5]认为，公众参与是公民权力运用的一种方式，是对权力的再分配，在政治、经济等活动中无法掌握权力的公民，通过公民参与能使他们的意见被有计划地列入考虑，作为政府行动的参考。Garson and Williams[6]提出，公众参与是在方案的执行和管理方面，政府提供更多施政回馈的渠道以响应民意，并使民众能以更直接的方式参与公共事务，以及接触服务民众的公务机关的行动。俞可平[7]认为，公众参与是公民通过一定的渠道对公共事务表达意见，并且对公共事务的决策和治理产生影响的行为。王鹏[8]指出，公众参与是公众为了维护自身利益和社会利益而自愿地通过各种合法方式参与社会管理的行为。可见，公众参与治理是参与式民主与治理相结合的结果。

上述研究结果从多种视角对国家审计结果公告和公众参与进行了积极的探索，为我们提供了方法论方面的有益借鉴。然而大多数研究成果将国家审计结果公告与公众参与割裂开来进行研究，缺乏二者的综合一体化研究。还没有发现有学者从公众参与的视角来研究国家审计结果公告服务国家治理，其实，无论是国家审计结果公告还是公众参与都是为了实现国家的善治。公众参与国家治理既有深厚的理论基础，又有很强的现实需求。因此，从公众参与视角来研究国家审计结果公告治理功能及其实现机制具有深刻的理论价值和现实意义。

三、国家审计结果公告实现国家治理的内在机理

（一）国家审计结果公告受众边界的演进及效应分析

1.国家审计结果公告受众边界的演进

我国的国家审计结果公告是由国家审计署发起的，在制度规范的基础上进行全国推广。国家审计结果公告受众边界的演进分为三个阶段。（1）国家审计结果仅向国务院报告（1983—1995年）。审计结果在审计机关和被审计单位只有个别人知道，很少向社会公开，社会公众对国家审计机关的工作内容、职权和使命知之甚少。此阶段的国家审计署默默无闻，原因可能不在于其未能审计出诸多大案要案，而在于审计出来的大案要案因种种原因未能纳入社会公众的视野。（2）国家审计结果向国务院、全国人大报告（1996—2002年）。审计结果向人大报告，体现了审计的双向服务功能，有利于促进人大加强对权力的监督。在此阶段，尽管每年年底，国务院都会向全国人大常委会递交关于审计整改结果的工作报告，但整改报告并未向公众公开。这样既无法实现对公众的回应，也无法利用公众舆论向其他未作整改的部门施加压力。（3）国家审计结果向国务院、全国人大及公众报告（2003年至今）。社会公众对审计公告中的问题进行全方位、多角度的评价和批判，依靠舆论力量促进政府及其相关部门增强审计整改的自觉性和主动性，不断规范自己的行为，依法行使自己手中的权力，有效实现国家治理。可见，随着国家审计结果公告受众边界的逐渐增大，在社会上产生的影响是逐渐扩大的，如2004年的“审计风暴”持续时间之长，参与人数之多，舆论影响之大，便是例证[9]。至此，已形成了一个公众委托国家审计监督政府，国家审计又向公众报告审计结果的循环系统，符合“谁委托审计就应向谁报告”的审计公理，使国家审计机关真正代表社会公众的利益。

2.国家审计结果公告的效应分析

（1）提高公众知情权。从国际惯例来看，公民权利包括财产权、人身权和知情权。目前，我国《行政诉讼法》已将公民的财产权和人身权纳入保护范围，但公民的知情权还没有纳入法律保护范畴。而国家审计结果公告不仅保证了公众对国家审计结果信息的可获得性，实现了公众的知情权，而且增强了审计结果的透明度，告诉社会公众审计机关做了什么，接受社会公众的监督。“公众知情”减少了政府与社会公众之间的信息不对称，实现从政府垄断信息向政府与公众之间的信息均衡转变，从单向沟通向双向沟通转变，有助于促进理性行为和公众参与。知情的实质就是履行国家审计结果公告的法律责任和实现公民的知情权。社会公众对国家审计结果公告作用越了解，越知道国家审计功能是为了披露被审计单位的违规活动，就越有机会参与国家治理。

（2）促进政治文明。国家审计结果公告是促进政治文明的重要内容。国家审计机关代表国家和公众利益履行审计监督职责，通过审计结果公告形式披露问题和向社会公众反映审计结果，将被审计单位违法违纪行为公开，引起社会谴责和相关政府部门的关注。通过舆论压力迫使被审计单位接受审计意见和建议，从而发挥审计监督、舆论监督和社会监督的合力作用，消除“弊政”和“惰政”，促进依法行政，提高公共服务质量，推动政治文明发展。

（3）提高国家审计质量。审计机关向社会公布审计结果，不仅将审计过程与审计结果公布于众，而且也将审计机关的工作质量公布于众。审计质量是审计人员发现问题和披露问题的联合概率。能否发现问题反映了审计人员的专业胜任能力，而能否披露问题反映了审计的独立性。可见，审计机关发现了问题并披露出来，有利于提高审计质量。另外，国家审计结果公告不仅来自于被审计单位的监督，而且来自于社会各界的监督。第一，来自被审计单位的监督。被审计单位在公众舆论的压力下，对报告中讲得不适当的，或者不符合事实的内容会更加敏感，会更关心审计质量。第二，来自社会各界的监督。审计质量如何，应该发现的问题发现了没有，应该处理的问题处理得是否到位，都会受到舆论监督。这些监督都会对审计工作形成无形监督，促使审计机关加强审计质量控制，降低和防范审计风险。

（4）提高审计机关的社会地位。国家审计结果公告使更多的人了解国家审计，了解国家审计在整个国家治理体系中的重要性。因此，在社会公众的监督之下，审计机关会尽力搜集充足的审计证据、严格遵循审计程序、出具客观公允的审计报告等维护审计机关形象，提高审计机关的社会地位。因国家审计结果公告而诱发的“审计风暴”，不仅提高了审计机关的知名度，扩大了审计的影响力，增加了社会公众对政府和国家审计的信任度，而且认为国家审计开始真正发挥监督制约作用。

（二）国家审计结果公告与公众参与协同服务国家治理的理论分析

国家治理的目标是“善治”，即使公共利益最大化的社会管理过程。为实现这种目标要求国家治理模式不断从政府主导的一元治理向国家、市场及社会多元化并治演进。这样不仅要求国家审计结果公告，而且要求公众参与。因为国家审计结果公告是公众参与的前提和基础，公众参与则是国家审计结果进一步公开的民主动力。二者相互促进、互为完善。

1.国家审计结果公告是公众有效参与国家治理的前提条件

纵观当今世界各国，无论是资本主义国家还是社会主义国家，其财政收入主要来源于各种税收和国有资产的经营收益或出让收益，社会公众无论是作为纳税人还是国有资产的所有者，都有权了解这些资源运用的经济性、效率性和效果性。国家审计对政府公共部门的资源使用情况所进行的审计监督，理应将其审计结果告知社会公众，以使社会公众有效地了解国家资源的使用情况和履行对国家资源使用情况的监督权[10]。公众参与国家治理是以公众对国家治理信息的了解为前提，社会公众只有充分掌握了国家治理信息，才能对政府的行为作出评价、判断，提出建设性的建议，实现与社会的良性互动[11]。国家审计信息的公开程度、效果直接影响社会公众参与权的实现程度、效果。而国家审计结果公告向公众传递了国家审计是服务于作为终极委托人社会公众的信号，推动公共资金的来源、分配、使用等情况都置于社会公众的监督之下，确保公众在参与国家治理时与政府之间的信息对称，从而调动公众参与国家治理的积极性，创造更多直接参与治理的机制。公众积极参与使其更多地了解政府管理者对受托责任的履行情况，提升公众参与治理的有效性，促进政府治理水平的不断提升。如果缺乏国家审计结果信息，公众参与就失去了参与所需可靠信息的来源，就会导致公众参与找不到突破口，也会影响公众参与的热情和积极性，参与就无从谈起，即使参与也是盲目的参与，这样就无法有效地实现国家治理，这就决定了在公众参与过程中，公众必须享有充分的知情权。如果仅有国家审计结果信息公开，而缺乏公众的积极参与，国家审计结果公告也只能是形同虚设，没有任何实际意义，也无法兼顾利益相关者的利益诉求、无法与政府实现良性互动，同样无法实现有效的国家治理。因此，必须推进国家审计结果公告与公众参与的双向互动[12]。例如，在2003年“非典”期间，中华慈善总会共收到770万元捐款。其中的原因是多方面的，慈善机构的审计结果信息不公开是重要原因之一。而在审计署于2003年12月12日向社会发布《审计署关于防治非典型肺炎专项资金和社会捐赠款物审计结果的公告》之后，公众因获取经过审计鉴证的信息后积极参与，捐赠数量急剧增加。可见，国家审计结果发布后向公众传递的积极信号以及公众接受这一信号后的积极回应，对国家治理具有现实意义。

2.国家审计结果公告使公众获得知情权的同时为公众反馈互动创造条件

国家审计结果是国家审计在过滤不实信息、降低信息风险、增加信息价值之后形成的，不仅赋予或增加了经济信息的可信性，而且促进或披露契约的执行情况[13]。国家审计结果公告将审计执法纳入公众监督的视野，对内可以促进审计干部严格履行职责，秉公执法，对外可以起到警示和威慑作用，从而让国家审计从内部监督变为社会监督，形成审计监督、舆论监督以及社会监督的整体合力。同时，国家审计机关还应关注社会公众作为不同层面的信息用户对审计结果信息的反馈情况。审计结果信息的传递和反馈本身就是公众与审计机关之间相互交流、沟通和影响的双向过程，是互为因果的反馈机制，这种反馈互动使得审计机关利用这条通道与公众进行沟通，促进国家审计结果本身的优化和国家审计结果传递机制的不断改进。

3.国家审计结果公告为实现合作式治理创造条件

在利益主体多元化的社会，政府要实现“善治”的治理目标，就必须和包括社会公众在内的其他治理主体进行深度合作，共同解决治理问题，这样就要求公众参与治理。公众参与治理使公众从原来公共管理客体的角色，回归到公共治理主体的角色。国家审计结果公告使国家审计结果监督主体多元化。从国家审计发挥“免疫系统”功能来看，国家审计力量的有限和现行审计边界存在审计盲区，致使对经济社会运行风险的感知能力、渠道有限。公众参与可以弥补国家审计力量的不足、审计边界的盲区以及舆论监督威慑力的不足，及时发现和纠正公共政策的失误和偏差，从而使公共决策更加科学和优化，不断提高国家审计服务国家治理的效果，从而为实现合作式治理创造条件。

4.国家审计结果公告目标与公众参与目标的一致性为二者协同奠定基础

国家审计通过发挥监督、评价与鉴证职能来实现国家治理，相应的，公众参与治理在国家审计中的主要路径应该是通过监督政府行为而实现的。公众的监督是根据审计结果公告所提供的信息，实现国家审计监督与公众形成的舆论监督有机结合，促使政府施政行为向实现善治的方向发展[14]。美国审计署前总审计长戴维·沃克[15]指出，“对公共资源的责任是国家治理的关键，同时也是健全的民主制度的重要因素。立法者、政府官员、社会公众需要了解政府提供服务是否遵循了经济性、效率性、效果性，是否遵循了经济法规，同时，相关人员还要了解政府项目是否实现了目标和取得了成果，以及从中耗费如何。政府管理者应当对其各种活动以及相关结果向立法机构与社会公众负责”。国家审计结果公告意味着国家审计透明度的增强以及国家审计结果监督权的多元化，可以弥补公众参与由于专业知识缺乏与不足的局限，有利于国家审计更好地履行职能，促进政府部门提高公共服务水平，改进政府绩效。社会公众通过公开的审计结果来了解公共部门的绩效情况，扩大国家审计的监督力、威慑力，为更有效参与对公共部门及其人员的绩效评价打下良好基础，从而服务于国家善治。

四、国家审计结果公告治理功能的实现路径

国家审计作为实现国家治理的重要制度安排，本身并不会自动实现国家治理。只有通过国家审计结果公告向公众传递信息，公众在获取这些信息后进行及时、积极的参与，才能有效地实现国家治理。国家治理具体包括经济治理、政府治理和社会治理。因此，本文提出社会公众通过参与财政资金审计结果公告实现经济治理，参与经济责任审计结果公告实现政府治理，参与环境审计结果公告、社会保障资金审计结果公告以及专项资金审计结果公告实现社会治理。如图1所示。

（一）社会公众通过参与财政资金审计结果公告实现经济治理

经济治理是实现国家治理的前提和基础，而国家财政是实现经济治理的物质保障和经济基础。在实现经济治理的过程中，由于契约的不完备、信息的不对称以及监控不到位，国家财政资金存在被滥用的风险，所以，加强对国家治理活动的监督，首要任务就是针对国家治理基础的“财政资金审计”，实现“财政资金运用到哪里，审计就跟到哪里”。通过财政资金审计结果公告来实现“管好钱”，提高财政资金使用绩效。

1.通过财政资金审计结果公告披露政府公共受托经济责任履行情况，让社会公众根据财政资金审计结果公告对政府受托经济责任进行评价，以督促相关部门健全财政体制机制，细化财政预算编制，切实管好“钱袋子”，减少政府的“掠夺之手”，增加政府的“辅助之手”，实现国家治理中的经济治理。

2.国家审计机关发布财政资金审计结果公告，把审计出的相关问题置于社会公众的监督之下。提高财政资金信息的透明度，引起社会公众关注与自己利益相关的纳税运用信息，对政府相关部门和被审计单位形成强大的舆论压力，促使政府相关部门严格按照法律办事，促使违法违规单位加强对审计结果的执行，实现国家治理中的经济治理。

3.公众参与财政资金审计结果公告为市场经济公平竞争、诚实、信用提供保障。随着政府采购资金的逐年增大，尤其是公共财政的建立，将财政资金审计结果公告可以预防不正当竞争和欺诈行为，实现国家治理中的经济治理。

（二）社会公众通过参与经济责任审计结果公告实现政府治理

政府治理是国家治理的核心。人民赋予国家的行政权是政府治理得以正常运转的政治基础。根据公共选择理论，政府官员也是“经济人”，有可能受个人利益的驱使，利用公共权力谋取个人利益，从而偏离公共目标。因此，通过经济责任审计对政府官员及其手中的权力运行情况监督，重点对其行使运用公共权力和落实国家治理责任进行监督，着力于“管好权”，从而将权力关进制度的笼子。经济责任审计结果公告增加了公众的知情权，进而激活公众的参与权、监督权，公众就会基于对自身利益的关注而主动投身于政府治理之中，而他们在为自己利益奔走呼吁的同时也必将促进公共利益的实现，实现政府治理。

1.社会公众参与经济责任审计公告促进政府治理沟通机制的完善。经济责任审计结果公告可以使社会公众作为国家权力的授予者了解自己的代理者是否完成了其应负有的经济责任，扩大社会公众对领导权力运行状况的知情权，在社会公众与政府之间形成相互沟通的渠道，发挥社会公众作为国家主人的监督作用，促进政府治理沟通机制的完善。同时，审计机关将移交司法、检察机关的案件予以公开，让社会公众了解经济责任审计工作的成果，推动舆论和社会监督，促进政府治理参与机制的完善[16]。

2.社会公众根据经济责任审计结果公告可以监督相关部门严肃执法。监督纪检部门根据经济责任审计结果惩处违法违规的党政领导干部，监督组织人事部门根据经济责任审计结果肯定、表扬和提拔使用一批正确履行经济责任、工作实绩突出的领导干部，澄清一些被诬告的领导干部，依法免职、降职未能正确行使权力的领导干部，促使组织人事部门选对人、用对人。同时，经济责任审计结果公告将政府组织部门对党政领导干部的评价拓展至全社会对党政领导干部的评价，从而激励和约束领导干部提高管理水平，更好地服务于国家治理中的政府治理。

3.经济责任审计结果公告将党政领导干部的经营决策情况、经济指标完成情况、执行国家财经法规及其个人遵纪守法情况置于社会公众的监督下，社会公众根据公告结果评价领导干部是否正确履行了工作职责，是否严格遵守国家的法律法规，是否严格执行国家方针政策，对党政领导干部形成舆论监督的压力，促使党政领导干部规范自己的行为，减少腐败行为的发生，为党委政府“把好关”“管好权”，有效制约国家权力运行，实现政府治理。

（三）社会公众通过参与环境审计、社会保障资金审计及专项资金审计结果公告实现社会治理

社会治理是国家治理的根本。国家治理框架下的社会失序和市场失灵等现象频频发生表明现代社会治理日益复杂。国家审计作为经济社会中具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，应具备为政府及其部门提供处理关键性的、正在出现问题的预测能力，国家审计结果公告发挥了疏通民意、化解社会风险的作用，通过作为不同利益主体的公众参与来回应风险社会的“不确定性”。因为根据马斯洛的需求层次理论，不同的人具有不同的利益需求，这样就会从不同的视角提出涉及自身利益的诉求，促进社会治理体系的自我矫正和调适能力的提升，有利于预防、揭示、抵御经济生活中出现的或即将出现的各类风险。

1.社会公众参与环境审计结果公告实现社会治理

改革开放以来，由于我国采用以经济建设为主导的发展模式，造成对环境的负外部性日益凸显，当前的环境污染、雾霾频发便是例证。国家审计在弥补市场失灵造成环境污染的治理中，肩负着监督检查国家环境政策法规贯彻落实、资金分配管理使用和资源环保工程项目的建设运营的重任。由于环境破坏的最终后果都会转嫁到社会公众身上，社会公众有监督环境的内在动力。传统的以权力为中心排斥公众参与，不利于环境问题的有效解决，也不能有效激发社会公众参与环境治理的积极性。环境审计结果公告揭示环境政策的执行情况、重大环境违法违规问题等，为公众参与环境决策提供了有力的环境信息支持。公众的积极参与督促相关部门严肃执法和违法部门认真整改，保障和提高社会公众生态健康水平，从而实现国家治理中的社会治理。

2.社会公众参与社会保障资金审计结果公告实现社会治理

社会保障资金涉及社会公众的切身利益，是社会公众的“养命钱”“救命钱”，覆盖了社会的基层、最需要关怀的特殊群体，体现了党和政府对社会公众的关怀。社会保障资金的安全运行关系到社会公众的基本生活权益和社会稳定的大局。近年来，社会保障资金案件呈现发案数越来越多、案件规模越来越大的态势，给社会保障资金的审计监督敲响了警钟。审计机关在实施社会保障资金审计的基础上实施审计结果公告，有助于社会公众积极参与，排除体制障碍、消除制度缺陷、矫正机制扭曲及堵塞管理漏洞，弥补监督上的缺位，利用舆论的力量督促相关部门积极整改，促使国家的相关社会保障政策落到实处，实现社会治理。

3.社会公众参与专项资金审计结果公告实现社会治理

近年来，国家为了实现均衡发展和保障社会基层公众的利益，安排了诸如保障性住房、农村医疗、污水垃圾处理等专项资金。这些资金的运行质量关系到政府特定政策目标的落实程度，关系到社会转型过程中社会的和谐程度。如果这些资金被滥用意味着相关的老百姓要承受巨大的民生之苦。因此，审计机关必须加强对涉及民生的专项资金的审计监督，并实施审计结果公告，着力于“管好事”。在社会公众的积极参与下，敦促相关部门采取补救措施，及时纠正挪用滞留专项资金等违规问题，促进资金及时拨付到位、规范管理和高效使用，保障国家各项惠民政策落到实处，实现社会治理。

五、结论

国家审计结果公告与公众参与是一种协同关系，国家审计结果公告保证了公众能够获悉国家审计结果信息，公众参与有利于国家审计结果公告治理功能的更好实现。随着政府信息公开环境日益形成，审计结果公告制度的日臻完善，公民知情权意识的日益提高，必将进一步推动社会主义民主法治日益健全和完善，为公众参与国家治理创建良好的环境。社会公众通过参与财政资金审计结果公告实现经济治理，通过参与经济责任审计结果公告实现政府治理，通过参与环境审计结果公告、社会保障资金审计结果公告以及专项资金审计结果公告实现社会治理，最终实现国家善治的目标。●

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