教育创新理论视角下的农村教师支持政策：困境与出路

赵丹++杨雪秋

【摘 要】随着我国义务教育逐步踏入“后普九时代”，义务教育均衡发展进程中的农村教师问题日渐突出。由此，文章运用教育创新理论的3个模型——培育模型、协助模型和增援模型，从微观、中观和宏观3个不同角度，分析当前西部农村义务教育学校教师资源短缺及不均衡配置的现状，从教育政策创新、政策实施及教师资源均衡配置的角度，提出改善西部农村义务教育学校教师资源的支持政策，并提出教师支持政策的实现路径。

【关键词】教育创新理论；农村教师；支持政策

【基金项目】本文系国家自然科学基金青年基金项目“西北区域义务教育均衡发展与教育资源共享模式的构建研究——基于GIS的空间计量分析”（编号：71203180）、西北农林科技大学大学生创新项目“教育创新理论视角下的农村教师支持政策研究——基于西部地区的实证调查”（编号：1201510712203）的成果。

中图分类号：G633.34 文献标识码：A 文章编号：1671-0568（2016）21-0004-03

一、研究缘起

国务院于近5年出台了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》《乡村教师支持计划（2015～2020年）》等一系列支持政策，特别提出：“发展乡村教育，教师是关键，必须把乡村教师队伍建设摆在优先发展的战略地位。”然而，受城乡发展不平衡、交通地理条件不便等因素影响，当前乡村教师队伍仍然面临职业吸引力不强、补充渠道不畅、优质资源配置不足、结构不尽合理、整体素质不高等突出问题，制约了乡村教育的持续健康发展。基于当前西部农村义务教育学校教师资源短缺及不均衡配置的现状，本文运用教育创新理论的3个模型——培育模型、协助模型和增援模型，并采用质性研究、个案调查方法，对四川省Z市F县F乡中心校所在片区及其所辖的完全小学、教学点进行实地调研，深入分析农村教师资源配置现状、教师支持政策问题并提出改进措施。

二、F县义务教育发展及师资配置基本情况

F县有各级各类学校311所，在校中小学、幼儿园学生14.03万人，在职教职工6228人；法人级学校91所。课题组调研的H乡距F县城50公里，地势偏远，片区内有九年制中心学校1所，村小2所，私立校1所。该乡共有正式教师52人，其中绝大多数任教于中心学校，而3所村小分别仅有正式教师2人、3人和1人（见表1）。但与之相对比，全乡11名代课教师却全部任教于村小。这说明中心学校和村小的师资配置极不均衡。而从总体教师资源情况来看，中心学校师资水平也不尽如人意，因为其教师中有相当一部分是从村小抽调上来，初始学历较低，教师质量亟待提升。

三、农村教师支持政策的现实困境

1. 教师资源供给政策难以落实，导致教师缺编、流失严重

F县目前学校教职工总编制为6940人，实际占编6066人，缺编874人，缺编率为12.6%。虽然目前F县采取了支教轮岗、定点招考村小教师，以及改善生活办公条件的方式来缓解教师流失问题。但是，在临市待遇较高、工作条件较好等拉力下，F县教师吸引力小，优秀教师外流现象仍然严重。此外，省上双选政策要求双选对象只能是硕士研究生，条件高，偏远地区进人困难，面向乡村教师补给的定向培养方案实际落空，实施困难。所以，F县目前乡村教师补给仍然依赖于由高校毕业生自主报考的公招。至今，完整有效的补充机制尚未建立。就此，F乡中心校Y老师就在访谈中说：“现在最严重的问题就是缺编，老教师退得多，新教师不够，而且都是招考来的，大多以本乡镇为主。”

2. 县域内教师调配、交流政策往往被虚化

首先，教师调配多为“农村到城区”的单项调配模式，城乡倒挂现象严重。虽然F县在关于《F县教育局关于教职工调配管理的相关规定》中明确规定：“距县城较远乡镇教师调出数，原则上不得超过当年该乡镇新进和调入教师数量”，但在2014年调入F学区农村学校的22位教师中，所有调职者均从偏远农村学校调离。农村学校教师“引不入、留不住”现象越发严重；其次，轮岗交流政策将偏远农村学校与中心学校割裂开来。2014年，F县以“片区内部交流为主，城区教师下乡支教为辅”的方式对38名校长、124名教师实行了轮岗交流（见表2）。F乡村小教师不参与轮岗交流，即轮岗交流仅仅局限于片区内优质资源学校，这违背了轮岗交流政策的初衷，不利于教学质量的提高和教育公平的实现。

3. 农村教师财政支持政策难以落实，绩效考核机制不合理，导致教师无法安心教学

在市场化机制影响下，教育作为一项长期且效益不明显的投资，缺乏竞争性，县级财政往往在“粥少僧多”等条件限制下无法向教育倾斜。F县2013年财政收入为6.09亿元，教育经费支出总计750万元，仅占总财政收入1.23%。因此，F县教师绩效工资水平、津贴补助水平远远低于其他地区。然而，作为村小及教学点的主要教师，代课教师工资仅仅达到最低标准，劳薪不同步影响了其职位认同感、自豪感，也抑制了工作积极性。H乡代课教师W老师说：“代课老师的工资都是中心校发的，几乎没有福利，而有编制的（教师）工资由县级财政直接发放。我觉得上面对我们的关心不够，感受不到教师应有的自豪感。”此外，学校绩效考核通常以全县平均成绩为基准，学生考试成绩与教师工资挂钩，忽略了农村学生与城区学生的实际差距，乡村教师工作量极大、但绩效考核却不占优势（见表3）。代课教师L老师说：“村小的孩子基础差，而且老师几乎包班，不能门门精通。保证学生的安全是乡村教育中最基础的工作，成绩没办法强求，但是我们付出的努力一点也不少，仅仅以成绩来衡量（工资）实在是不太能接受。这肯定与素质教育相矛盾。”endprint

4. 教师培训政策执行不彻底、教师素质整体偏低

“没经费”“没师资”是乡村学校中普遍存在的两大难题。F县村小、教学点教师大多来源于本乡、本村，多为民办教师转正或代课教师，没有接受过系统正规的教育，学历低、基础差，加上常年在偏远地区工作，信息闭塞，教学任务繁重，知识陈旧而且难以更新，整体素质偏低（见表4）。此外，在教师培训政策落实方面存在偏远地区乡村教师培训机会少、时间短，且人员多局限于年轻教师等问题。Z老师说：“片区内培训一般都是年轻教师去，每次差不多两三人，老教师一般不参与。”此外，还存在执行困难的问题。一名学校行政人员反映：“很多政策都没有完全执行。地方政府资金缺乏，也缺乏上级部门的监督检查。”

四、农村教师支持政策改进建议

1. 宏观层面——增援模型

义务教育属于纯公共产品范畴，是国家政府的责任。首先，国家必须明确其提供义务教育这种纯公共物品的责任与义务，以实现农村教育均等化为目标，将农村义务教育作为公共财政支出的重点，逐步缩小农村义务教育的地区间和学校间的差异；制定优惠政策，加大对省、市、县的工作支持力度。其次，各省级政府应严格按照教育规划纲要的要求，确保每年财政性教育经费占GDP的4%，逐步提高教育经费所占份额；应综合调控区域财政经费，向偏远地区倾斜，并且实行“专款专用”“拨款入户”，由此缓解各市、县地区资源配置不均的矛盾。此外，还应以政策引导为突破口，拓宽乡村教师来源，畅通高校毕业生、城镇教师到乡村学校任教的通道，并加强本土化培养；逐步完善乡村教师补充机制并形成“越往基层、越是艰苦，地位待遇越高”的激励机制。

2. 中观层面——协助模型

市、县层面应以教师调配、轮岗交流、在职培训为重点，打破城乡学校存在的实际壁垒，将乡村教师纳入调配、交流范围，逐步形成上下交流、城乡互动的双向调配体制。此外，还应在保证工资、津贴足额按时发放外加大教师工作环境改善力度，以教师需求为导向采取，如教师公租房、周转房计划、食堂宿舍建设等有效措施，不断改善乡村教师的工作生活条件。同时，可以采取教师评职、评优、骨干教师选拔向边远农村学校倾斜制度，以提升乡村教师地位，增强职位吸引力。

3. 微观层面——培育模型

学校可将优秀的代课教师（须有取得教师资格证、工作认真踏实、工作积极性高等限制条件）纳入编制准入考核内，既可缓解中心校教育经费紧缺问题，又能有效弥补缺编问题。此外，编制的获得也是一种激励措施，可提高乡村教师工作积极性和职业认同感、荣誉感。学校要逐步完善教师考核工作制度，健全分类考核评价标准，在素质教育目标指导下对教师实行有效、公平的考核。对于工作量极大、工作时间长的乡村教师进行适当补助，尽量做到同工同酬，以经济补贴缓解其心理负担。学校还应加大学校内部培训力度，拓宽培训渠道，加强与其他学校的交流互动。对在学校内部考核不过关的教师实行重点培训，在县级以上的培训中应当保证代课教师也有公平的机会。

参考文献：

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（编辑：易继斌）endprint