新西兰政府数据开放机制及对我国的启示

李志新

(国家行政学院，北京 100089)



新西兰政府数据开放机制及对我国的启示

李志新

(国家行政学院，北京 100089)

摘要：“政府数据开放共享”是目前政府与学界的重要议题之一。各国希望通过开放政府数据来推动经济的转型。文章通过论述新西兰政府数据开放的法律依据和实施原则、具体措施、实施现状和特点，探讨其对我国的启示。

关键词：数据开放；数据共享；新西兰；政府数据；政府主导

2015年8月31日，国务院印发《促进大数据发展行动纲要》，纲要将“加快政府数据开放共享”作为主要任务列出，由此可见国务院对“政府数据开放共享”的重视程度。更深一层来讲，数据开放是大数据发展的基础，也是推动产业创新发展、培育新兴业态、助力经济转型的根本所在。

2014年度的《全球开放数据晴雨表》中，新西兰仅次于英国、美国、瑞典，位列第四名；在亚太地区，领先澳大利亚、新加坡、日本等国，为第一名[1]。不同于英国及美国“以商业应用”为主导的数据开放模式，新西兰的政府数据开放以政府为主导。其独特的模式及经验，对我国的政府数据开放实践有重要意义。

新西兰的数据开放肇端于国土资源部( Land Information New Zealand)对地理数据的开放，逐渐深入到其他部门及地方政府。数据开放是在新西兰政府全面推动“政府开放(open government)”的背景下推广而行的，由国家服务委员会(state service commission)制定行动目标，信息通信技术部(ICT)负责具体项目的实施。新西兰政府数据开放发展历程为[2]：2008年建立跨部门的“新西兰开放政府信息与数据项目”；2009年发布国家数据开放平台www.data.govt.nz ；2010年新西兰政府通过“新西兰政府开放获取特许框架”( NZGOAL， New Zealand Government Open Access and Licensing Framework )；

2011年通过了“开放及透明政府宣言”(Declaration on Open and Transparent Government)、“新西兰数据及信息管理原则”(New Zealand Data and Information Management Principles)、“优化公共服务结果项目”(Better Public Services Results programme)；2013年，在开放数据的基础上确定了“国家反贪污战略”。

1新西兰政府数据开放的法律依据及实施原则

新西兰对政府信息的立法开始得比较早，立法体系也比较完善，1982年即通过了《官方信息法案》(Official Information Act)，1993年通过了《隐私权法》(Privacy Act)，2005年发布了《公共记录法案》(Public Records Act)。针对部门及地方政府数据开放的实践需要，新西兰政府制定了前文所述的“开放及透明政府宣言”“新西兰数据及信息管理准则”“新西兰政府开放获取特许框架”。政府所发布的数据开放项目均以上述三文件作为前提及依据。

1.1 开放及透明政府宣言[3]

宣言称，政府所掌握的数据所有权为全民所有，因此政府有义务主动向公众开放高质量的公共数据，以促进经济、社会及文化的发展，并将公民及企业纳入到政府决策中来；数据开放共享将提高政府效率，缩小政府规模，增强政府决策的科学性；数据开放共享可以促进中央政府、政府部门、地方政府以及企业的合作；公共数据应秉持公开、实时、尽可能免费等准则，但私人及保密数据应给予充分保护。

1.2 新西兰数据及信息管理原则[4]

新西兰政府规定了七项数据及信息管理原则：(1)开放原则。除了相关法律明确规定应保护的信息和数据外，政府数据原则上应予以开放。(2)保护原则。私人数据、秘密及机密数据应予以保护。(3)方便获取原则。数据和信息应在网上主动公开，并应对所有人持公平开放态度。(4)公信力和权威性原则。为保证数据的公信力和权威性，政府在开放数据时应保证数据的准确性、相关性、实时性、一致性以及中立性等。(5)精细管理原则。政府是公民的代理人，政府数据归全民所有，因此政府对政府数据的整个生命周期都负有管理的义务。对数据的精细管理不仅包括定期更新技术，也包含与其他部门共享数据、向公众开放数据等增加数据利用率的行为。(6)合理收费原则。使用政府数据原则上为免费，不过，政府部门可收取由于邮寄等原因发生的少量费用。(7)重复使用原则。政府在开放数据时应依据“新西兰政府开放获取及特许框架”，保证数据具有较高质量、机器可读、符合政府公布的元数据格式等特点。

1.3 新西兰政府开放获取特许框架[5]

政府拥有的数据可以分为有知识产权的数据和没有知识产权的数据两大类，该框架即是指导政府部门如何开放两种数据的指引性文件。针对具有知识产权的数据，框架将这类数据标准化为CC协议(Creative Commons，知识共享协议)；而对于没有知识产权的数据，框架通过援引“未知权利人”声明，达到数据开放的目的。

框架长达50页，共150条，不仅描述了政府数据和个人数据的版权、软件的版权以及无版权数据如何处理的问题，还以图文的方式给出了政府部门如何逐步借由框架处理自己的数据。

特许框架的使用解决了数据的版权问题，解决了数据再利用时，可能会侵犯到原版权所有者权益的问题，为数据开放共享解决了后顾之忧。基于此，新西兰政府要求政府部门、地方政府在开放自己的数据集前，要确保每个数据集都符合框架的规定及要求。

2数据开放具体实施措施

不同于美国、英国的由需求方带动的数据开放模式，新西兰由政府推动数据开放，各部门及各地方政府对本部门的数据进行逐一检视，凡符合要求的数据都应予以开放。

2.1 明确职责

数据开放是在“政府开放(Open Government)”的大背景下进行的，因此在中央政府，数据开放由国家CIO(GCIO，Government Chief Information Officer)负责。GCIO的目标就是建立一个单一的、合作共享的信息通信技术体系，以提高公共服务质量。

在部级层面，建立了两个领导小组：政府开放数据管理小组(Open Government Data Chief Executives Governance Group)和政府开放数据执行小组(Open Government Data Steering Group)。管理小组由国土资源部、内政部、统计部等部门的相关官员组成，负责制定及修改跨部门数据开放共享项目，执行小组负责项目的施行与监督。

在各政府部门内部，还任命了数据专员[6]。数据专员负责本部门数据开放政策的贯彻实施，每年向本部门的部长汇报开放数据的实施情况。

数据专员的主要职责[7]有：确保本部门的高质量数据得以开放，以供外部人员或跨部门共享使用；建立本部门数据开放程序；将数据以规定格式发布到国家统一数据开放平台(http://data.govt.nz)；监控哪些数据被再次使用，由谁使用以及怎样使用，并对上述监控建立科学流程。

由于各个组织的大小、职责多少不同，因此其人员设置也会不一，其框架大体可用图1来表示。其中实线表示的是上下级关系，也即对数据是否开放的法定批准程序；带箭头的虚线表示的是予以开放的数据的流动方向及过程。

其中各个节点人员的特征及职责如表1所列。

图1　人员及信息流

2.2 数据开放程序

政府数据开放过程可具体划分为七个步骤：数据发现、数据的评估及择优、数据计划、数据批准、数据准备、数据公布和数据维护。

第一步，数据发现。在这一步中，要形成一个“数据仓库”，努力探寻本机构产生和收集到的所有数据，即使这些数据已经是公开的(比如年度报告虽然已经公开，但其中的报表应作为数据纳入到“数据仓库”中)；对数据类型进行内部评估；对外界的需求进行评估(外界需要本单位什么数据、什么类型的数据等)，最终形成一个“候选数据表单”。

第二步，数据的评估及择优。先在机构内部对数据进行评估，选出“高质量数据”；寻求法律、技术等部门的建议，明确可开发的高质量数据；明确统一数据平台(data.govt.nz)可支持的数据格式；从法律角度(Official Information Act)明确开放数据的层次，进而形成高质量数据表单。

第三步，数据计划。对单个优选过的数据集制定相应的开放实施计划(如制定管理计划、重复利用计划等)。

第四步，数据批准。每个数据集都应该由法律顾问、二级管理者签字；签字后，数据集应由“高级数据专员”汇总，由主管部长批准后，方能开放。经批准后的数据可用于本部门的年度报告。

第五步，数据准备。将已经批准的高质量数据集按照统一规定的格式转化为可重复使用的数据文件、元数据文件和相关文件等。

第六步，数据发布。将准备好的文件发布到统一开放数据平台上(data.govt.nz)。

第七部，数据维护。对已经发布的数据要定期进行更新，要对关联数据进行公布，要定期对元数据进行更新等。

2.3 数据员工作流程

对于每个数据员来说，面对单个的文件及数据，可用下面的流程图来确定该文件或数据是否进入备选开放数据集中。

图2数据员工工作流程图

3新西兰数据开放现状

2009年建立的开放数据平台data.govt.nz是新西兰政府开放数据最重要的渠道。到目前为止，该网站共包括22个大类，3825个数据集，网站设立了首页、目录、数据需求、应用案例、论坛、联系我们和站点分析七个主题。网站提供的数据涵盖PDF、HTML、DB、Spreadsheet、XML、API、CSV等多种格式。由于新西兰鼓励政府数据开放，因此，该网站的内容涉及到各行各业，比如农业、教育、健康、司法、人口、地理和旅游等。

Data.govt.nz为统一开放平台，主要开放的是政府部门及政府机关的数据性信息。除了该网站外，geodata.govt.nz为用户提供地理性数据信息。地理数据是新西兰最早开放的数据，现在该网站共有7000多条相关数据。Statisphere.govt.nz发布统计类数据， www.archives.govt.nz公布政府文书类数据。这四个网站公布的数据几乎可以涵盖新西兰政府的所有可公开信息及数据。

基于公开数据，现在已经有较多的应用案例。比如，基于消费数据开发的家政管理系统。该系统可分析家庭消费情况，帮助个人监督自己的消费，增加储蓄；基于高尔夫球项目相关数据建立了高尔夫球课程系统，帮助高尔夫球爱好者参加培训，节省开销等。

4新西兰政府开放数据的特点

新西兰政府开放数据主要有以下三个特点：

(1)尽可能开放。新西兰政府的数据开放是为政府开放服务的，政府开放及数据开放都是对公民知情权的一种尊重。开放数据可以促进经济、社会及文化的发展，从而达到决策公开的目的；数据开放能提高政府效率，防止政府腐败的发生；数据开放可以探索出新的政府与地方、政府与企业、政府与个人的合作新模式。正是由于这些原因，新西兰政府规定，除了有明确规定不予开放的数据外，其他数据都应开放(open by default)。

(2)开放与保护相结合。政府要求有关部门和机构在开放数据之前，必须对数据进行审核，要充分考虑到数据是否涉及隐私、国家机密、商业秘密以及版权等问题。在开放数据之前，必须要排除掉那些可能会危害公共安全、侵犯个人隐私和企业利益的数据。在国家CIO小组成员中，还设置了一个首席隐私官(CPO，Chief Privacy Officer)，而在各个部门及机构中，都设置了隐私官的职位，以保证个人隐私得到保护。

(3)完善的管理体系，标准化的运作机制。新西兰的数据开放以政府为最主要推动力，并非借助企业及公民的需求。因此，为了保证数据开放能够长久、稳定的推行，必须有健全的管理体系与运作机制。在管理层面，新西兰政府采取“一把手+CIO”的模式，一把手对数据开放项目负责，而CIO负责具体的实施工作。在部门领导层构成中，CIO同样为决策层成员。这样的管理体系赋予数据开放较高的重要性。在具体的操作、实施环节，各级人员都有比较完备的指导文件，每个操作人员可根据自己所在岗位，按标准流程进行工作，避免了数据开放过程中的失误、错漏等情况的发生。

5对我国的启示

政府开放逐渐成为世界各国的大趋势，数据开放作为政府开放的重要内容，势必会得到党中央和国务院越来越多的重视。通过对新西兰政府开放数据的研究，我们可以得到如下的启示：

5.1 加强相关法律法规的建设

有法可依，才能做到“名正而言顺”，才能让政府数据开放走上正轨。目前，我国与此相关的规定有《中华人民共和国政府信息公开条例》和新近出台的《大数据行动纲要》，较之于新西兰及其他主要发达国家的法律法规，具有数量少，针对性不强的缺憾。因此，应建立起完善的法律法规体系，这其中不仅要包括促进数据开放的法律法规，也应建立关于网络安全、隐私保护等的法律法规，保证数据开放的安全、规范发展。

5.2 建立健全行政体系

新西兰在国家层面有GCIO，部门设置主管部长和数据协调员负责相关事宜，基层设立数据员，具有完善的三级行政体系。我国的信息公开、政务公开工作没有完整的行政体系，并且大多放在了办公厅下面，属二级、三级部门，存在着领导推动力度不够大，沟通不畅等问题。从已有的经验看，信息公开工作能做好的地方，都是将信息公开作为“一把手”工程来抓。因此，我们应吸取国外先进经验，建立健全适应中国国情的数据开放行政体系。

5.3 明确人员职责，建立监督机制，减少自由裁量权

数据开放对数据质量有较高要求，要保证数据的时效性、完整性和准确性。人员职责不明确、监督机制缺失会导致工作人员自由裁量权增多，从而造成数据开放质量较低的问题。因此，应学习新西兰的“政府主导模式”，将人员职责明确到个人，这才能为建设监督机制提供保障，进而达到提高数据质量的最终目的。

新西兰的数据开放取得了巨大的成功，它所取得的成绩和经验值得我们学习，特别是“以政府为主导”的数据公开模式值得我们研究。当然，在学习先进经验的时候，我们也必须牢记：政策只有与本国的实际状况相适应才能发挥好的效果。我国幅员辽阔，人口众多，社会环境复杂多样，所以，在制定政策时，必须要全面学习国外的先进经验，结合自身的社会、经济等环境，制定切合实际的方针政策。

参考文献：

[1] Bill English,Louise Upston.New Zealand at forefront of open data[EB/OL].[2016-01-11].http://www.beehive.govt.nz/release/new-zealand-forefront-open-data.

[2] Open Government Partnership: New Zealand Action Plan 2014-2016[EB/OL].[2016-01-11].http://www.ssc.govt.nz/node/9657.

[3] Declaration on Open and Transparent Government[EB/OL].[2016-01-13].https://www.ict.govt.nz/guidance-and-resources/open-government/declaration-open-and-transparent-government.

[4] New Zealand Data and Information Management Principles[EB/OL].[2016-01-13].https://www.ict.govt.nz/guidance-and-resources/open-government/new-zealand-data-and-information-management-principles/.

[5]NZGOAL[EB/OL].[2016-01-14].https://www.ict.govt.nz/guidance-and-resources/open-government/new-zealand-government-open-access-and-licensing-nzgoal-framework/.

[6] Toolkit for Agencies[EB/OL].[2016-01-14]. https://www.ict.govt.nz/guidance-and-resources/open-government/toolkit-agencies/.

[7] Agency data champions handout[EB/OL].[2016-01-15]. https://www.ict.govt.nz/assets/Uploads/Documents/Visio-Agency%20Data%20Champions%20handout_0.pdf.

(责任编辑：孟凡胜)

中图分类号：G203

文献标识码：A

文章编号：1006-1525(2016)04-0123-06

作者简介：李志新，男，馆员。

收稿日期：2016-01-25

Analysis of Data Opening of Government of New Zealand and Its Enlightenment to China

LI Zhi-xin

(Chinese Academy of Governance， Beijing100089， China)

Abstract：Open sharing of government data has become one of the most important topics for the government and academia. Governments hope to promote economic transformation by opening data. This paper discusses the enlightenment to our country by discussing the legal basis,the implementation principles, the specific measures, status and characteristics.

Key words：data opening; data sharing; New Zealand; data opening of government