法律完善与执法检查制度的实证研究

温　茹

(天津商业大学 法学院，天津 300134)



依法治国研究

法律完善与执法检查制度的实证研究

温茹

(天津商业大学 法学院，天津 300134)

[摘要]执法检查制度是人大常委会最常规的一种法律监督手段，发挥着促进法律完善的功能，发现现行法律自身所存在的问题，进一步修改法律、完善法律提供全面、精准的信息。但是，执法检查制度尚未得到充分有效地发挥，有着很大的完善空间。法律完善与执法检查制度的问题研究不是一朝一夕的，但是以往学者主要将视角放在执法检查制度的历史沿革、执法检查的方式方法的改进来研究二者的关系，鲜有学者从执法检查报告角度出发讨论法律完善与执法检查制度之间的联系。执法检查报告对于二者的衔接有着承上启下的作用，通过执法检查报告发现法律的不足之处，提出修改法律等建议，进一步完善现行法律。因此要把握好执法检查报告这个关键点，执法检查报告的建议内容具体化，为立法机关提供一个具体明确的指引；加大后续监督力度，落实检查建议，及时解决问题，不让法律成为“稻草人”，提高执法检查的实效性。

[关键词]执法检查制度；法律完善；实证研究

关于法律完善这一课题，学界通说认为法律完善是在立法程序之中自给自足不断补充、更新规范资源的一种实践。然而，全国人大常委会早已突破认识上的窠臼，积极寻求立法程序之外存在的法律完善途径[1]，执法检查制度应运而生。

执法检查组根据执法检查的实践，针对所检查的法律一般提出以下几种方案：(1)修改检查的法律；(2)制定新的法律；(3)制定配套的法规、规章或司法解释。然而，执法检查如何影响法律完善，二者之间是否存在明显的间隙，本文将通过对自2000年至2016年的全国人大常委会执法检查实践的研究，试图提供一个较为客观的答案。

一、 执法检查之修改法律

从制度的形成历史来看，执法检查是20世纪80年代为了解决令人不满的社会执法现象而催生的一种监督手段，因而执法检查最主要的功能定格为“监督”。根据《监督法》规定，执法检查所肩负的重要职能为针对所检查的法律法规的问题，提出修改、补充、解释等完善法律的建议。总体而言，在执法检查实践运用中，修改法律是最早也是最常用的一种法律完善方案。

(一)修改建议的概况

从2000年至2016年的执法检查实践来看，大部分的执法检查都会对所检查法律提出修改建议。从执法检查报告的内容来看，一些报告的建议比较广泛，只强调需要修改，而不是提供具体可行的建议。例如，2015年的《职业教育法》执法检查报告最后提道，“职业教育法中的一些规定已经与实际不相符合，要加快推进职业教育法和有关法律法规的修改完善工作。”

然而，有些执法检查报告则提出相当具体、详细的修改建议。例如，2015年的《水污染防治法》执法检查报告建议，“明确地方政府的环境责任，加强企业污染责任，加大对违法企业和相关责任人的处罚。明确公民治污防污的权利和义务”。执法检查组从政府、企业到个人，从评估、预测到防治，从水污染防治法到与环境保护法及相关法律，各个方面提出了宝贵的建议。

大部分的执法检查报告都是针对所检查的法律本身所存在的问题提出的建议。然而，有时执法检查组也会有针对性地对其密切相关的法律提出一系列的配套性的修改意见。譬如，2004年的《动物防疫法》执法检查报告提出，“对禁止性的规定要制定相应的法律责任，加大对非法携带动植物及其产品入境的处罚力度，加强防范措施”。

(二)修改建议被采纳的情况

自2000年至2016年，全国人大常委会共对48部法律开展了72次执法检查。在这72次执法检查中，有45份执法检查报告中提出了修改相关法律的建议，但是，只有21部法律在执法检查之后被修订。而在这21部被修订的法律中又只有15部法律受到了执法检查实质的影响。(见表1)

表1　执法检查法律修订情况汇总(2000-2016)

从执法检查与法律修订时间的间隔来看，在这15部受到执法检查实质影响的法律中，有14部是在执法检查完成后五年内得到修订。其中，1年内得到修订法律有7部，2年内得到修订法律有4部，3年内得到修订法律有1部，4年内得到修订法律有1部，5年内得到修订法律有1部，最长的间隔时间为6年。这一现象表明，执法检查与法律修订之间的时间间隔越短，执法检查报告中所提出的修改相关法律的建议被采纳的可能性就越大。

当具体负责法律修订工作的委员会或者国务院的职能部门面对执法检查组所提出的修改意见，必不是一味地全盘接受或拒绝，而是要进行一番研究、筛选。有些执法检查报告提出的建议被全盘接受了，譬如，2011年的《老年人权益保障法》执法检查(见表2)。有些执法检查报告提出的建议大部分被采纳，个别建议没有被吸收。譬如，2014年的《大气污染防治法》执法检查(见表3)。还有一些执法检查报告的大部分建议由于各种原因没有被采纳，只有个别建议被采纳。譬如，2010年《清洁生产促进法》的执法检查报告提出，“一是强化政府和企业推行规划责任；二是加强清洁生产审核制度；三是修改法律关于行政主管部门原有表述与现有部门职责分工不一致的地方，明确部门职责。”三个方面的建议，遗憾的是，如此细致的建议最终只有第二个建议被吸收。

表2　《老年人权益保障法》执法检查对该法修订的影响(2011年)

表3　《大气污染防治法》执法检查对该法修订的影响(2014)

同时我们也应该看到，人大常委会对采纳执法检查的建议保留着很大的裁量权，在45份建议修改法律的报告中，还有14份报告提出修改法律的建议至今还未修改。譬如，2000年的《城市居民委员会组织法》，2006年的《归侨侨眷权益保护法》和《节约能源法》。执法检查组针对法律所存在的问题，在执法检查报告中提出的不少中肯、有针对性、有价值的修改建议并没有或者没有及时被立法机关所采纳。这导致的后果是无法有效地发挥执法检查的效用，削弱了执法检查对法律完善的功能，而且这些立法上的漏洞带来了不可估量的社会后果。例如，早在2000年，《刑事诉讼法》的执法检查报告中指出《刑事诉讼法》存在着立法上的一些问题：1.超期羁押。2.刑讯逼供。3.律师保障不到位。针对贯彻实施《刑事诉讼法》中存在的问题，建议要加快解决超期羁押、刑讯逼供，加强律师保障。

遗憾的是，刑诉法在2012年才得到修订，对超期羁押、刑讯逼供、保障律师职能存在障碍等方面问题进行了修改，在程序上加以保障被告人的人身权利和诉讼权利。如果立法机关能够及时地采纳执法检查组的建议，通过修改法律解决上述问题，那么，浙江叔侄强奸案、聂树斌案等许多冤假错案都能够在很大程度上得以避免。

综上所述，提出修改法律建议是执法检查组最常用的一种完善法律方案，执法检查实践对于法律的修改产生了积极的、实质的作用，但是这种作用是不乐观的、是相对有限的，执法检查之于法律修改仍然存在着很大的完善空间。虽然人大常委会重视执法检查，但是由于法律没有明文确认执法检查中提出的修改建议的法律效力，是否具有一定的法律约束力，立法机关对执法检查建议的采纳仍有很大裁量权，因而修改建议并不一定会像执法检查组预期的那样对立法产生实质性的深远的影响。

二、执法检查之制定新法

除了提出修改所检查的法律建议外，制定与所检查法律密切相关的新法也是执法检查组完善法律的一种方案。

(一)制定新法建议概况

在72份执法检查报告中，有11份报告提出制定密切相关的法律。从11份执法检查报告来看，有的报告提出“加强涉农立法”这样的宽泛建议；而大部分的执法检查报告指出拟制定新法律的名称，譬如，《儿童福利法》《反家庭暴力法》。而有的执法检查报告不仅指出要制定的法律名称，还指出制定新法的具体内容。例如，2013年《气象法》执法检查报告提出，“建议尽快启动气象灾害防御法的立法进程，建立健全气象灾害防御的组织动员和应急响应机制，以更好地适应防灾减灾的需要”。

(二)制定新法建议通过情况

在这11份报告中，有6份报告中的建议在报告审议后被全国人大常委会制定通过(见表4)。当然，仅仅依据时序上先后关系推定执法检查报告所提出的制定新法建议与立法实践之间存在某种联系或者断定执法检查推动了新法的制定具有一定的困难。执法检查组提出制定新法的建议与提出修改所检查法律的建议不同，制定新法的建议不像修改建议那样具体，制定新法的建议绝大多数仅仅提到要制定新法的名称，只有极个别的提到制定新法具体的内容，因此，试图想准确了解制定新法与执法检查实践之间的实质性联系具有很大的挑战性。

从执法检查与新法制定的时间间隔来看，这6份报告要求制定新法的建议，大部分在执法检查完成后五年内得到制定。其中，1年内新法得以制定的有2部，2年内新法得以制定的有3部，3年内新法得以制定的有1部，4年内新法得以制定的有1部，5年内得到修订法律有3部，最长的间隔时间为6年。从时间间隔来看，在理论上，执法检查与制定新法之间的时间间隔较近，那么执法检查有可能在一定程度上推进了新法制定的进程。

表4　制定新法建议与新法制定情况(2000-2016)

从上文我们可以看出，由于执法检查对于制定新法提出的建议缺乏具体法律规则，因此执法检查对于制定新法的影响并没有达到其对修改法律那样的程度。对于执法检查提出制定新法的建议充其量算是一种友好的、提示性的“工作建议”。

三、执法检查之制定配套法规规章、司法解释

执法检查组在执法检查过程中，针对所发现的问题，除了提出修改法律，制定新法建议之外，还经常向国务院及其部门、地方立法机关以及最高人民法院、最高人民检察院提出制定相配套的行政法规、部委规章、地方性法规以及司法解释。

(一)制定配套法规规章、司法解释概况

在72份执法检查报告中，有28份报告提出制定各种配套法规规章和司法解释建议。从执法检查报告内容可以看出，有的执法检查组提出的建议很宽泛，有的执法检查组提出的建议很具体，这些建议都具有监督的功能，只是监督的力度不同。例如，一些报告只有简单地建议：“建议国务院尽快制定《乡镇企业法实施条例》或《实施细则》”、“尽快出台地方性法规”。这些建议相对缓和，建议内容比较简单，没有具体的规则指引，因此只是督促国务院及其部门、地方立法机关和政府能够及时地完成配套性法规规章建设以及最高人民法院能够及时地出台相应的司法解释。

但是，有些建议的监督成分明显浓厚，建议内容相对丰富，有着具体的规则指引。2015年《消费者权益保护法》执法检查报告就是一个典型的例子。该报告提出，建议国务院在今年底前出台消保法的实施条例中要对惩罚性赔偿、举证责任等进行细致的规定。建议最高人民法院在今年内出台关于消费公益诉讼的司法解释，对举证责任、诉讼范围、损害赔偿等内容加以具体规定。建议加快制定和修改地方性法规。

(二)制定配套法规规章、司法解释建议被采纳的情况

在28份报告建议制定配套法规规章、司法解释中，有21份报告建议国务院及其部门制定相关的行政法规和规章，有6份报告提出加快制定相配套的地方性法规、规章，还有6份报告建议最高人民法院、最高人民检察院适时地制定相应的司法解释。

但是，其建议被采纳的情况不容乐观，国务院及其部门对于是否以及如何落实配套法规规章的建议保持着比较大的自由裁量空间，在21份报告中只有6份的建议最终被采纳。在这些建议中有的很快就被落实，转化成具体的行政法规和规章。例如，2003年执法检查组建议“国务院及有关部门要尽快制定规范农村土地承包经营权流转等行政法规和规章”。农业部在2005年1月就公布了《农村土地承包经营权流转管理办法》。

然而，有些配套法规规章颁布的时间与提出相关建议的时间间隔相对比较长。例如，2011年执法检查组建议“国务院有关部门要出台相关配套办法”。该办法直至2015年才问世。法规、规章颁布时间与建议提出的时间如果间隔太长，我们就很难确定究竟是受执法检查的影响还是国务院及其部门独立决策的产物。当然，还有不少配套法规建议至今没有通过立法程序予以具体化。譬如，2000年建议制定的《乡镇企业法实施条例》。

相比于国务院及其部门制定配套法规规章，地方立法机关和政府表现的相对积极，执法检查报告提出制定相配套的地方性法规、规章的建议先后都被落实。虽说建议都被落实，但各地表现的积极程度有所差别。例如，在2015年11月2日的《消费者权益保护法》执法检查中执法检查组建议各地加快制定地方性法规，上海市于2016年3月15日颁布地方性法规，距执法检查仅有四个月。而2005年的《水污染防治法》执法检查中提出各地要加快制定地方性法规，直至2015年《中山市水环境保护条例》作为首个《水污染防治法》地方性法规问世。正如前文所述，由于间隔时间如此之久，很难根据时序上的先后推定执法检查与立法之间的关系。

相比较而言，最高人民法院和最高人民检察院对于制定配套的司法解释表现出的热情比较高涨。在6份关于建议最高人民法院适时地制定相应的司法解释的报告，有5份建议在执法检查后的两年内给予了回应，制定了相应的司法解释(见表5)。

表5　制定司法解释建议被采纳情况(2000-2016)

四、执法检查的完善空间

“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”执法检查作为法定的监督手段，其主要目的是促进法律完善，虽然全国人大常委会也一直强调和重视这一功能的发挥，但是执法检查此功能的发挥不尽如人意，在前文所述的执法检查实践中我们可以看到执法检查组在执法检查报告中提出的很多有针对性的、具体的、建设性的、合理的法律完善建议未能及时被采纳，因此，进一步提高执法检查对于法律完善的积极作用仍有着较大的完善空间。

(一)建议忌笼统，具体化

检验立法质量最有效的办法是法律的执行情况。只有立法者的主观目的符合客观实际情况，这样制定的出来的法律才会发挥它应有的作用。因此，执法检查往往能反映立法中存在的问题。从《监督法》第26条规定来看，检查法律、发现问题、提出建议成为执法检查报告不可或缺的一项内容，有的执法检查报告法律存在的问题方面分析得很详细，但是在法律完善建议方面就显得比较简略。例如，2012的《文物保护法》的执法检查。头重脚轻的执法检查只会让执法检查流于形式，完善法律的目的大打折扣，降低执法检查的实效性。

从上文的图表我们可以看出，(见表2、表3)执法检查组提出的建议如果对立法机关有明确具体的规则指引，其被采纳的几率就会越大。有学者曾经指出，“与法的制定相比，法的修改和补充是立法活动中成本最低、效率较高的立法活动。因此，应当积极采用法的修改和补充这种行之有效的立法方式来完善法……”[2]执法检查是宪法和法律赋予各级人大及其常委会的神圣职责和庄严使命，为了不辜负这样厚重的使命，要加大执法检查力度，增强其实效性，最关键的环节就是执法检查报告，它是法律法规实施情况的最终反映，因此执法检查报告中建议修改法律、制定新法和配套法规司法解释内容切忌笼统化，要针对执法检查中所发现的具体问题提出具体的完善建议，提高其实效性，促进我国法律的不断完备。

(二)加强后续监督

执法检查的目的是确保本行政区域内的法律、法规得到遵守和执行。对执法检查中发现的问题，要加强后续监督，督促整改，推动问题切实得到解决。全国人大常委会在后续监督这方面做得还不够到位，从笔者搜集到的72次执法检查来看，只有8部法律进行了跟踪检查，主要集中在“十五”期间。如果后续监督跟不上，整改不到位，那么执法检查之前所做的准备努力就会付之东流。因此，为了确保执法检查建议能够得到落实，问题得到解决，全国人大常委会对执法检查发现问题的整改情况要经常“回头看”，对执法检查“补炉补火”，注重加强跟踪检查，继续跟进，把整改落实当作监督的重点来抓，主攻点来攻。

但是，《监督法》只对两府一院“怎么做”作了规定，没有规定监督对象如果不履行相应的职责会承担怎样的法律责任，由于缺少法律责任的设计，常常导致人大常委会对执法检查后续监督环节脱节[3]。因此，除了要加强跟踪检查了解“一府两院”的整改情况，还要创新地建立“责任负责制”，敢于落实有关部门、有关责任人的责任。人大常委会对于敷衍了事、无故迟延履行、不认真履行其意见、决议、决定时要通报批评，促使其履行。拒不改正的，可以依法行使免职、撤职权。

五、结语

吉尔兹说，“法律就是地方性知识”[4]。执法检查制度不是舶来品，是我国各地二十多年在探索中前进，在实践中不断发展起来的土生土长的制度。执法检查先实践，后规范这一特性导致在法律完善方面还存在着不足之处。但是，全国人大常委会打破常规，创新地把执法检查与完善法律和立法两大系统进行对接，积极地寻求立法程序外完善法律的途径，这一举动令人惊叹。今后，我国的立法重点是提高立法质量，完善法律体系。全国人大常委会要建立与加强执法检查作用的长效机制，把握好“执法检查报告”这一关键环节，加大执法检查后续监督力度，保障人大常委会执法检查真正发挥作用，使得执法检查成为完善法律的有效途径，推进依法治国，建设社会主义法治国家。

[参考文献]

[1]林彦.执法检查:立法程序外完善法律的制度途径[J].北大法律评论,2010，(11)：497.

[2]周旺生.立法学教程[M].北京:法律出版社,1995:313-314.

[3]卢鸿福.执法检查十问[J].人大研究,2016，(1):25.

[4][美]克利福德·吉尔兹.地方性知识:事实与法律的比较透视[M]//邓正来,译.法律的文化解释.北京:三联书店,1998:126.

〔责任编辑：张毫〕

[收稿日期]2016-05-22

[作者简介]温茹(1993-)，女，江苏宿迁人，硕士研究生，从事比较宪法研究。

[中图分类号]D90

[文献标志码]A

[文章编号]1000-8284(2016)07-0054-06