民主集中制：党的建设制度改革的重大课题

王长江

摘 要：民主集中制是共产党的根本组织制度，是最重要的党的建设制度，也是一直以来在执行过程中总是不断碰到这样或那样问题的制度。造成现实中这种困顿状况的原因，不是民主集中制的根本原则和价值取向有问题，也不仅仅是因为“制度好，执行得不好”，而是由于其中的民主机制不健全，引发了民主机制和集中机制的失衡、上下级权力在配置上的失衡和党政关系中领导与管理、执政与行政的失衡。深化党的建设制度改革，关键在于沿着发展党内民主、实现党内分权、按权责对等的原则配置权力和理顺党政关系的基本思路，健全民主机制，使民主集中制得以完善。

关键词：民主集中制；民主机制；党的建设制度改革

中图分类号：D05；D26 文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2016）07-0021-08

深化党的建设制度改革，是党的十八届三中全会决定提出的一个新概念，是进入全面深化改革阶段向党的建设提出的一个新要求。在林林总总的党的建设制度中，首当其冲的是作为党的根本组织制度和领导制度的民主集中制。民主集中制的进一步科学化，关系整个党的建设的科学化，也是提高党的领导水平和执政能力的核心和关键。因此，从全面深化改革的高度认识民主集中制，深入思考长期以来民主集中制运行存在的问题，对于进一步改革和完善民主集中制，以便更好地坚持民主集中制，是十分重要的。

一、民主集中制的困顿

民主集中制无疑首先是一种制度。但它不是一般的制度，而是共产党的根本组织制度，甚至被作为区别马克思主义政党与非马克思主义政党的分水岭。人们熟知民主集中制这个概念，是因为它在党的文件中和人们讨论问题的过程中经常出现，党组织的活动，党的领导干部的工作，以及党内外关系的处理，遇到的大量问题都和民主集中制有着千丝万缕的联系。可以说，民主集中制与共产党同龄相伴，与此同时，它也与共产党历史上所有重大挫折相关联。这样一种困顿，需要我们对民主集中制问题认识、认识、再认识。

说到对实践中的民主集中制的评价，最常见的有两种观点。一种是对民主集中制持否定态度，认为民主集中制之所以问题不断，是因为它本身不科学，是斯大林模式的集中体现，应予放弃。另一种则是对民主集中制持肯定态度，认为这个制度本身是正确的、科学的，只是因为执行得不好才时常出问题。前一种观点直接把民主集中制视为专制，对于我们这样一个虽然饱受民主集中制被破坏之苦、但毕竟一直在坚持这一制度的党来说，显得过于简单化、绝对化，很难得到党内多数人的认同。后一种观点倒是反映了党内比较普遍的认识，值得认真分析。

民主集中制存在的问题，主要是因为执行得不好而引起，这样的说法对不对？乍一听来，这种观点似乎无可非议，但却经不住仔细推敲。概括各个层面民主集中制的实践，每当涉及问题和不足时，我们都可以发现如下特点：第一，人们都认为这个制度是好的，但“执行不好”的状况却又带有普遍性。第二，对于执行中出现的问题，责任总在“一把手”，即手中握有实权者。第三，检讨的内容，大体上都是缺乏民主作风，而“民主过多”的问题则几乎没有。从这些特点中我们不难得出一个显而易见的结论：民主集中制执行过程中发生概率最大的问题是“一把手”权力过大，缺乏民主。一种反复出现的现象往往反映出事物的内在规律性，必定与制度有着某种密切的关联，不可能仅仅跟个人有关。正如人们常说的：如果许多人都在同一个地方跌跤，就肯定不是这些人有问题，而是那个地方有问题。看来，对待民主集中制这样一个我们长期坚持、与此同时也一直在出现这样或那样问题的制度，应该进行更加深入的探索，仅仅得出一个“执行不好”的结论，显然是远远不够的。

我们先来看看党的正式文件对民主集中制的表述。以十八大党章为例，党章先是在“总纲”中对民主集中制作了这样的解释：“民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。它既是党的根本组织原则，也是群众路线在党的生活中的运用。”①接着，后面的“组织制度”一章具体阐述了党的民主集中制的六条基本原则。虽然党章有过多次修改，但对党内民主集中制内容的阐释，从党的七大以来一直保持着这种形式。关于民主集中制的另一种表述是把它扩展到国家制度。常用提法是：它“是在民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合的制度，它既是我国人民代表大会制度的组织和活动的基本原则，同时也是党的根本组织制度和领导制度”。一个民主集中制同时用“根本组织制度”“根本组织原则”“根本领导制度”“组织和活动的基本原则”“相结合”“运用”这些词来定位，已经足以说明它的复杂性。

我们在谈论一个制度时，往往是在不同层次上进行强调，而这种强调又是人们约定俗成的。例如，当讲到“共产主义制度”时，我们可能更多强调的是一种理念，一种价值追求。它体现人们之间平等、和谐、社会富足、生活充实的景象。然而在人们头脑中，它的制度形态是模糊的、原则性的。这里强调“制度”，不是说它已经有一个清晰可见、细节齐全的制度体系，而是要表明，共产主义不是一种幻想和虚构，而是可论证、可实现的目标。人所共知，共产主义代表的是一个遥远的未来，是几十代、上百代人才能完成的事情。所以，这里的“制度”更多表达的是未来的现实，以及一定能实现的信心，没有人会去刻意研究它的运行机制。如果脱离开这样的语境，一定要把它具体化到体制机制，反而会出现问题。例如，当我们误以为共产主义是近期内就能实现的理想、从而急于在现实中寻找它的体制形态时，我们就简单化地把它和平均主义、“大锅饭”联系起来，破坏了生产力，造成了灾难性的后果。

有时我们讲到“制度”，又主要强调和突出它的实用性和可操作性。例如，我们常使用“作息制度”“会议制度”“请假制度”等概念，而且往往把“规章”和“制度”连在一起使用。毫无疑问，这里的“制度”，和前面讲的正好相反，只是一个不带任何价值判断、也不直接与理念相联系的操作性规定和要求。

毋庸说，民主集中制既非前一种类型，也不是后一种意义上的制度，而是完整意义上的制度。一个完整意义上的制度，至少包含三个方面的内容：一是理念。即整个制度想要体现的价值和导向。例如，是要人们服从，还是要保证人们的充分自由？是要强调秩序，还是要激发人们的创造性？等等。二是体制框架。由体现理念、使理念具体化的一系列原则、要求、规范、程序等组成。三是机制。即一套能够使组成制度的诸要素有机连接并运行起来的系统。这三个方面相辅相成、不可或缺、不可偏废，共同构成一个制度。价值取向有偏差，可能会使体制、机制无法建立，或者即使建立了，也不是原来设想的那个制度；反过来，体制、机制若不科学，则制度的价值难以体现，甚至会适得其反。民主集中制之所以有时被叫作基本原则，有时被称为根本组织制度和领导制度，有时又特别强调其“结合”和“运用”，毫无疑问是因为，无论仅仅从哪一个方面来解释它，都难以使人们获得民主集中制的完整概念。民主集中制是一个完整的体系，包含了一系列特定的价值、逻辑、规则、运行方式乃至操作技术。“执行不好”，最多只涉及操作技术层面的问题。endprint

以制度应有的全面、系统、整体性为坐标，我们可以对现实中的民主集中制作出一个比较客观的、而不是简单化的、非此即彼的评价。

首先，民主集中制作为一种理念和原则，内容明确且高度稳定，首尾一贯，在理论上不曾发生过任何动摇和改变。由于所体现的价值和党的性质密切相关，民主集中制所要表达的取向是清晰的。一方面，民主集中制既有集中，又有民主，是两者的有机结合。另一方面，和一般组织的民主制相区别，共产党对集中更加重视，因为它更加关心党作为一个组织体现出的整体性和战斗力。这种战斗力，是党的既定价值目标得以推进和实现的重要保证。

其次，作为体制，设计中的民主集中制把民主和集中两个方面的要求都包含在了其中。列宁在1905年7月提出的民主集中制的基本组织原则是：“（1）少数服从多数。（2）党的最高机关应当是代表大会，即一切享有全权的组织的代表的会议，这些代表作出的决定应当是最后的决定。（3）党的中央机关（或党的各个中央机关）的选举必须是直接选举，必须在代表大会上进行。不在代表大会上进行的选举、二级选举等等都是不许可的。（4）党的一切出版物、不论是地方的或中央的，都必须绝对服从党代表大会，绝对服从相应的中央或地方党组织。不同党保持组织关系的党的出版物不得存在。（5）对党员资格的概念必须作出极其明确的规定。（6）对党内任何少数人的权利同样应在党章中作出明确的规定。”②这里面，既涵盖了民主所需的基本条件，也突出了强调集中的基本特点。

特别值得一提的是，当布尔什维克党早期提出民主集中制原则时，在列宁和德国革命家卢森堡之间曾经发生了一场激烈争论。列宁最初提出的概念是“集中制”，显然更强调的是集中。卢森堡也不反对集中。争论的关键在实行什么样的集中。按照列宁和卢森堡通过争论达成的共识，共产党内的集中制不应该是专制的集中制，而应该是民主的集中制。正是在这次争论的基础上，列宁提出了“民主的集中制”的概念。它既包括上面所说的集中，也包括党内的广泛民主。1905年12月，列宁主持召开的党的第三次代表大会（布尔什维克）形成的《党的改组》决议的第一条，“确认民主的集中制原则是不容争论的，认为必须实行广泛的选举制度，赋予选举出来的各中央机构以进行思想领导和实际领导的全权”③。所以，尽管“民主”在这里作为一个修饰词出现，但它却不是一个依附性的补充，而是一个定性的词，对建立之上的集中制起着定位、约束的作用。打个比方，如果集中制是一栋共产党组织的建筑，那么，民主就应该是这栋建筑的地基。

最后，作为机制的民主集中制，和前两个层面的内容比，情况则要复杂些。虽然民主集中制原则既要民主，又要集中，在价值取向上明确追求两者的有机统一。但是，就机制而言，两者并不天然协调、密不可分。相反，在运行中，处理不好，还会存在一定的矛盾。有助于实现集中的规则、要求和程序，可能会在一定程度上对民主构成限制；而有助于实现民主的规则、要求和程序，很有可能不利于集中。因此，可以说，在民主集中制中，民主和集中是两个既相互联系、又相对独立的机制。民主机制健全，不一定必然带来集中机制的健全；反过来，集中机制健全，也并不必然为民主提供保证。

在列宁领导的布尔什维克党的民主集中制实践中，我们看到的就是后一种情况。列宁倾注了大量心血来构建和完善集中机制，使布尔什维克党能够迅速适应当时在地下、秘密状态下领导革命斗争的需要。与此同时，民主的机制却由于客观条件不具备而始终未能健全起来。历史并没有给列宁太多的机会。我们看到，布尔什维克的党内民主，主要靠的是列宁本人的民主作风和党的早期领袖们的相互信任。列宁长期生活在西方，建党又深受西欧社会民主党的影响，在思维方式上有着深厚的民主传统底蕴。我们知道，西欧社会民主党十分强调民主，甚至由于强调民主而常常陷入党自身统一不足的境地。不妨说，列宁的“集中制”，很大程度上针对的是这种散漫状态。但对于民主的原则，列宁本人是恪守不移的。列宁的民主作风后来得到人们的一再肯定和颂扬。例如，研究者经常引用列宁在处理德俄布列斯特条约问题上的民主作风为案例。列宁的提案一次次被否决，但他坚持用说服的方式，反复做工作争取，最终使条约为全党所接受。这个案例本身很感人。不过，从另一方面讲，在缺乏机制保障的情况下，这等于把党内民主的保证放在了列宁及其他领袖个人身上。那么，列宁去世之后会出现什么样的情况？党内民主还能不能继续？当集中机制高效运转而民主机制不存在的时候，如果把斯大林这样一个缺乏民主作风的人放到总书记位置上，会出现什么样的结果？这是一个很现实的问题。

需要指出的是，到了斯大林时期，客观上有了通过广大党员参与的方式建立人们普遍信任的中央权威机构的条件。然而十分遗憾，这时的斯大林已经为巩固自己的权力而醉心于集权，民主机制已无现实可能。即使党的性质和党内生活使领导人不得不提及民主，这时候的“民主”也已经变了味。例如，斯大林这样解释党内民主：“党内民主是什么呢？党内民主就是提高党员群众的积极性并加强党的统一，加强党内自觉的无产阶级纪律。”④正是在民主机制缺位的状态下，过度集中、缺乏民主的苏共模式才得以形成。

中国共产党的情况有所不同。应当承认，我们党以俄为师，并在苏联和共产国际的指导下建党，不可能完全摆脱苏共那种高度集中、缺乏民主的模式。共产国际明确要求：“共产党必须按照高度集中的方式组织起来，在党内实行像军事纪律的铁的纪律，党的中央机关必须拥有广泛的权力，得到全体党员的普遍信任，成为一个有权威的机构。只有这样，党才能履行自己的义务。”⑤高度集中的政治体制在当时也十分切合我们党领导暴力革命的现实要求。虽然如此，反独裁毕竟是我们党当时高举的旗帜之一，这就在发展民主方面给了我们更多探索和尝试的可能性。

党的七大和八大都对从机制上健全党内民主进行了有益的尝试。党的七大党章把民主集中制概括为“在民主基础上的集中和在集中领导下的民主”，确认它的内容有四项：一是党的各级领导机关由选举制产生。二是党的各级领导机关向选举自己的党的组织作定期的工作报告。三是“四个服从”。“个人服从所属党的组织，少数服从多数，下级组织服从上级组织，部分组织统一服从中央。”四是严格地遵守党纪和无条件地执行决议。⑥显然，这里面，民主的内容还是比较充实的。毛泽东的《论联合政府》甚至把民主集中制扩展到新民主主义政权的组织制度上，强调在这里，民主集中制的基本内容就是使人民代表大会有高度的权力，选举政府，政府集中处理人民代表大会所委托的一切事务，并保障人民的一切必要的民主活动。⑦endprint

党的八大作为党执政后的第一次党代表大会，在发展党内民主方面迈出了很大的步子。其突出特点是高度重视党员的主体作用。八大试图把党代表大会确立为党的最高权力机关。首先，中央委员会委员先由各代表团分组提名，汇集的候选人名单交付政治局讨论，再交第七届中央委员、候补委员、各代表团正副团长讨论，然后由第七届中央委员会第七次会议通过一个170名候选人的名单，各代表团按这一名单进行一次预选。经反复讨论又进行第二次预选，由此产生出第八届中央委员和候补委员的候选人名单，后交大会正式选举。其次，八大决定实行党代会常任制，便于代表向选出他们的选举单位负责，便于经常性地集中下级组织、党员群众和人民群众的意见和经验，也便于他们在大会闭会期间监督党的机关的工作。非常可惜，由于后来逐步转向“阶级斗争为纲”的左的路线，这些具有重大意义的探索很快中断了。

二、民主集中制存在问题分析

民主集中制的问题究竟在哪里？从上面的考察不难看出，问题不在价值和原则上，也不能仅仅归结到具体执行上，而在体制机制上。由于体制和机制的不健全，民主集中制才在运行中屡屡出现不畅。具体分析起来，可以看到，实践中的民主集中制在机制运行方面存在着三个方面的失衡。

1.民主和集中在机制上失衡

集中制强调的是集中。其特点是，党组织集中统一、下级服从上级，具有严格的纪律，保持绝对的秘密。列宁在《怎么办？》中对俄国马克思主义者所要创建的无产阶级政党的描述，如“战斗的革命组织”“集中的战斗组织”“坚强的革命组织”“集中化的组织”“严守秘密的组织”等等，都是对集中制组织特点的准确无误的表达。

如果说，列宁时期归纳的集中制的特点，很大程度上是对布尔什维克作为地下党活动特征的要求和期许，那么在取得政权以后，在手中国家权力的助推下，党内的集中机制得到了空前的、实质性的强化。特别是在国内战争时期，与国家实行战时共产主义政策相适应，俄共党内也采用了“极端集中制”的领导体制和“战斗命令制”的工作方法：党的机关实行精简，党中央有权解散任何地方委员会；干部的调配“全部由党中央掌握”“对应由选举产生的职务实行任命”“上级机关的一切决议下级机关绝对必须执行”；要求“在目前阶段党必须直接实行军事纪律”等等。在1919年3月党的八大上形成了党的最高机关体系，组织了党的最高领导机构——中央政治局，其任务是对政治工作实行总领导；建立了中央组织局，以每星期举行三次会议的效率，领导党的整个组织工作。政治局和组织局协同运行，为把集中和铁的纪律的要求落到实处提供了充分的机制保证。

当然，列宁也始终在尝试让这种集中建立在民主的基础上。列宁一再强调的观点包括：党的各级组织“是民主地组织起来的”“党的所有负责人员、所有领导成员、所有机构都是选举产生的，必须向党员报告工作，可以撤换”“党内的一切事务是由全体党员直接或通过代表，在一律平等和毫无例外的条件下来处理的”“全体党员在选举代表的同时，就整个组织关心的有争议的问题都能人人独立地发表自己的意见”等等。⑧列宁还提出了党内监督的任务。1920年俄共（布）九大决定成立由代表大会选举产生的监察委员会，与中央委员会平行，委员不得兼职。不过总的说来，俄共没有足够的机会来实施列宁所说的那套党内民主。列宁承认，“在专制制度下进行革命工作，无论在多大范围内搞选举制和分散制，都是绝对不能容许的，并且简直是有害的”⑨。即使执政之后，由于极其复杂的国内外阶级斗争形势，布尔什维克党也不得不对党内民主有所限制。列宁曾多次提到“形式上的民主对革命的适宜性”的问题，认为抛开实际去追求民主，就会走到错误的道路上去。⑩所以，列宁的民主作风和他晚年对民主的强调，包括我们党七大、八大时期发展党内民主的尝试，一个共同点是，要么未能形成机制，要么虽然有了一点机制，但在业已完善的集中机制的强势挤压下轻易地被瓦解。就是说，民主集中制中的民主和集中，原则里都有，但在机制上是失衡的。

2.上下级权力在配置上失衡

随着民主和集中在机制上失衡，党内上下级之间权力配置的天平也逐渐发生倾斜。集中体现的是上级对下级的约束，民主则体现下层对上层的约束。有这种双向约束，民主集中制才能形成一个完整的闭合的系统。民主机制不健全，就意味着党内可能只有上对下的命令和约束，而缺乏下对上的约束，意味着逻辑上必须对上负责而可以不对下负责。这种单一走向的负责关系，导致党内关系开始出现变形。

实际上，早在20世纪初，对权力配置失衡给政党组织带来的问题，德国政治学者米切尔斯就在《政党》一书中作过集中、系统的论述。米切尔斯通过对当时最民主的组织——社会民主党的分析，总结出了一条“寡头政治铁律”。他认为，即使是民主选举产生的领导层，由于政治技术垄断、管理技术垄断的原因，也会蜕变为寡头政治。在他看来，政党“是这样一种组织，这个组织助长了被选举者对选民的支配，助长了发号施令者对听命者的支配，助长了代表对代表选举者的支配。谁说组织，谁就是在说寡头政治”B11。米切尔斯的结论显然过于武断，但可以认为，他的研究的一个贡献，就是确立了人们对这种危险的共识。

在前面提到的列宁和卢森堡的争论中，卢森堡表达的其实也正是这种担心。她把缺乏民主机制的集中制叫作“极端集中制”。1904年7月，针对列宁提出的集中制，卢森堡写了《俄国社会民主党的组织问题》一文，批评列宁的集中主义是“极端集中主义”“无情的集中主义”和“密谋主义”。她认为：“实行这种集中制的结果，中央委员会成了党的真正积极的核心，而其他一切组织只不过是它的执行工具而已。”B12她认为，党的集中制不能建立在党的战士对中央机关盲目听话和机械服从的基础上，不然的话就会扼杀党内民主，形成“官僚集中制”与少数人独裁。B13卢森堡强调，与当时俄国工人运动所取得的成就相比，“极端集中制”不仅是一种倒退，更是一种危险。因为，它“把每个党的领导机关的保守主义人为地强化到危险的程度”“对俄国的社会民主党来说是双倍的冒险”。B14作为争论的重要成果，列宁和卢森堡最后在集中制的价值取向上达成了一致，强调应该采用的是“民主的”集中制。确定价值取向无疑是重要的。但是，从后来的实践看，如果缺乏体制和机制做保证，价值仍然难以得到体现，甚至会被扭曲。endprint

无独有偶，中国共产党的创始人之一蔡和森在大革命时期曾经表达的对集中制的担忧，和卢森堡极其相似。他在《党的机会主义史》（1927年）中写道：“民众的党内生活全未形成，既无党的讨论，又无选举制度”；“务使下级党部完全依赖上级党部的指导，党里完全是听从号召的士兵”；“真是铁的组织铁的纪律一般，可是伏在里面的危机是很大的”；“养成的习惯是：只有上级机关的意见和是非，而没有下级党部及群众的意见和是非”；“铁的纪律成了威压党员的工具，而上级指导人却有超越此铁的组织和铁的纪律的一切自由”。B15这种对集中机制高效运行而民主机制缺位造成的畸变的描述，到今天读来都格外振聋发聩。

我们不得不说，上述基本问题后来一直存在。集中制加强了上层的权力，民主机制的缺位却使下层约束上层权力的路径和渠道被切断了。在这种情况下，不受约束的权力开始越过应有的边界。上层不但对下层有强大的支配权，而且在权力配置上掌握了决定权。这就使权力配置失衡变得不可避免：上层（特别是处于领导地位的部门）可以任意把权力和责任分离开来，把更多的权力留给自己，把更多的责任推到下面去。由于手中掌握了大权而又无须负太大的责任，更加强化了权力向上集中的倾向，使得处于上层的部门愈发变得不愿意改变现状，反倒时常设法阻挠、压制来自下层的任何改变现状的尝试。下层虽希望有自己的空间，但是对现状的任何改变又需要得到来自上层的授权，否则具有极大的政治风险。于是不负责任的现象开始滋生，基层和一些党员转向消极，主人翁感削弱。党内关系开始由具有共同政治意愿的人们志同道合地、平等地共同参与实现价值，逐渐变成服从被服从、指挥被指挥的关系，乃至逐渐变成了人身依附。

3.党政关系在领导和管理、执政和行政上失衡

如果说，在一个尚未执政的政党内部，失去约束的权力只是党内权力，导致的结果也只是党自身的活力和吸引力下降的话，那么，在执政的情况下，执政党和公权力的互动，就使问题变得更为复杂化了。在掌权之前，环境本身起着约束的作用。表现在：一是党还没有掌握公权力，内部出现的变形还难以得到强化；二是党处于被压制的状态，必须靠自身的正确获得生存权。否则，党内仅仅“用脚投票”、追随者“跑路”，就足以使政党难以维持。掌权之后，环境约束渐渐退去，生存问题也转而变成发展问题。在这种情况下，机制缺陷潜伏着的巨大的异变的可能性凸显出来。

民主机制的缺位，首先影响到权力的约束。权力本身具有自我强化的性质。政党政治的一个重要功能是约束公权力的这种自我强化。在多党制条件下，多党之间在竞争中形成的制约，会对集权的倾向起减缓、消解的作用。在一党执政的条件下，这种功能则主要通过党内民主来体现。因此，当缺乏民主机制的集中被用到执政过程中的时候，权力过分集中便成了公权力运行的一个最为显著的特征。

卢森堡对由此带来的后果有十分深刻的预见。她指出，列宁去世后的布尔什维克党“用苏维埃代替了普选产生的代议机构，认为苏维埃是劳动群众唯一的真正的代表。但是随着政治生活在全国受到压抑，苏维埃的生活一定会日益陷于瘫痪。没有普选，没有不受限制的出版和集会自由，没有自由的意见交锋，任何公共机构的生命就要逐渐灭绝，就成为没有灵魂的生活，只有官僚仍是其中唯一活动因素。公共生活逐渐消亡，几十个具有无穷无尽的精力和无边无际的理想主义的党的领导人指挥着和统治着，在他们中间实际上是十几个杰出人物在领导，还有一批工人中的精华不时被召集来开会，聆听领袖的讲演并为之鼓掌，一致同意提出来的决议，由此可见，这根本是一种派系政治——这固然是一种专政，但不是无产阶级专政，而是一小撮政治家的专政，就是说，资产阶级意义上的专政，雅各宾派统治意义上的专政”B16。“这种情况一定会引起公共生活的野蛮化：暗杀，枪决人质等等。这是一条极其强大的客观的规律，任何党派都摆脱不了它。”B17这些乍听起来令人吃惊和不可思议的预言，在斯大林时期，都不幸而被言中，成为事实。在后来社会主义各国，我们也看到，权力过度集中使行政习惯渗透到党的运行中，加重了党内的人身依附现象。

机制性缺陷甚至影响到了后来的改革。改革是改变上述状况的必由之路。但是，党和政权中民主集中制运行的现状，很容易使这种改革陷入一种困境。社会主义国家的党政关系，是党对政权实行领导的关系。从理论上说，“领导”应该是指对政权性质、方向和国家大政方针的把握。对于一个出身革命党、缺乏管理国家经验的政党来说，发展党内民主、动员全党智慧来实现领导，是相比之下的最优选择。我们看到，也正因为此，当然也因为认真吸取缺乏党内民主而遭受重大挫折的教训，我们作出了“党内民主是党的生命”的重要论断，发展党内民主的问题提上了改革的日程。但是，由于党政关系并未完全理顺，党政不分、以党代政、党对政府事务包揽过多的状况依然存在，发展党内民主的进程往往受到干扰。例如，党内民主自然包括决策民主。但由于各级党组织在实施领导中也深深地介入了政府行政事务，于是，发展民主往往和行政首长负责制发生矛盾。本应由行政首长全权负责的事务，我们硬性嵌入民主程序，结果反而弄乱了权责关系，使行政事务在民主的名义下变成了无人负责。这种改也不是、不改也不是的现实带来的权力运行紊乱，反过来又使人们对该不该发展民主产生疑问。这也是我们总是停留在“制度好，只是执行不好”的浅层次认识的一个重要原因。

三、改革和完善民主集中制

对民主集中制既要坚定地坚持，又要不懈地完善，这是党内的普遍共识。关键不在要不要坚持和完善，而在如何坚持，如何完善，朝着什么方向完善。上述分析有助于我们明确症结，明辨方向。首先，对于民主集中制所体现的价值取向，我们应当旗帜鲜明地坚守，因为这一价值取向符合共产党的性质，符合党健康发展的方向。其次，对于我们党在实践和探索民主集中制过程中取得的成功经验，需要认真总结，并且努力提升到规律性的层面来认识。最后，就体制、机制而言，特别是就民主机制以及它与集中机制的协调而言，必须把深化民主集中制改革作为党的建设制度改革的重中之重。在全面深化改革的形势下，这一点尤为迫切。改革和完善民主集中制的基本思路有以下几个方面。endprint

1.大力发展党内民主

对于发展党内民主的重要性，我们党已经有了足够充分的认识，不必赘述。需要明确的是，发展党内民主的重点在哪里？既然民主集中制运行不好，问题主要出在机制上，出在民主机制不健全、民主和集中两个机制失衡上，那么很显然，民主机制的建设就是其中的关键。民主机制的不健全，又主要体现在上对下负责缺乏保证上。所以，民主机制建设的重点应是接上“赋权”的链条。要在保证党的统一意志、保证下对上负责的前提下，着力在实现广大党员的主体地位、强化上对下负责、干部向广大党员负责的制度体系上下功夫，在落实授权民主的探索上加大力度。

2.切实实行党内分权

和西方强调“三权分立”相区别，我们的政治体制强调实行“议行合一”的原则。但在实践中，这种“议行合一”，往往被误读成同一机构同时掌握决策权、执行权乃至监督权。这种权力之间没有边界、决策者执行者一身而二任、既是运动员又是裁判员的状况，是造成权力不受约束的“一把手政治”的根本原因。在这种状态下，想建立民主机制是不可能的。令人欣慰的是，这种理念正在转变。科学分权是健全民主机制的题中应有之义。党的十七大报告提出“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”B18。党的十八大报告再次强调“要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调”B19。两者都明确肯定分权的必要性，并为实现科学分权指明了方向。党代会常任制的探索和向更深层次发展，也为我们思考和探索党内分权提供了良好的平台。

3.按权责对等原则配置权力

可能有人会提出疑问，既然我们的问题在集中机制健全而民主机制相对不健全，为什么我们经常看到的是有令不行、有禁不止，甚至还出现过“政令不出中南海”的现象？仅就这种现象而论，似乎不是民主不够，而是集中不够。表面看确实如此。但是事实上，稍作分析就会看到，民主机制不健全，恰恰是产生上述现象的根源。在高度集中的体制下，层级越高，就越掌握着更大的权力配置权。这样一来，在权力配置过程中，处于高阶的机关和部门往往可以把更多的权力留给自己，更多的责任分派到下面。久而久之就出现了：越是在下层，越要承担更多的责任，但却无足够的权力。于是必然导致两个结果：要么是对来自上面的指令不负责任、敷衍了事、阳奉阴违，使政令难行，要么是各级掌权者向更下层揽权，激化党群、干群矛盾。在不少地方，这两个问题实际上同时发生。从这个角度讲，健全民主机制的一项非常重要的内容，就是遵照权责对等、权责一致的原则，给下层以更多的与责任相适应的权力，让他们切实负起责来。

4.系统梳理党政关系

不同权力之间进行科学划分，要求首先处理好党和政之间的关系。政党和政权是两类不同性质的组织，各有其运行轨道，不应混淆。不能因为党要领导，就把党的运行方式用到行政过程中，或是因为党是执政党，就在党内也推行官僚机构运行的规则。由我们党的领导地位所决定，如果党政权力混淆了，决策权、执行权、监督权之间的边界也必然会被混淆。邓小平早在20世纪80年代就反复谈到，党政分开是政治体制改革的关键。今天看来，用“分开”这样一个概念来描述党政关系，似乎显得有点不够。党和政权之间，恐怕不简单是一个分开不分开的问题。但是，党政关系确实需要系统梳理，党政关系顺不顺确实关系着整个政治体制的科学不科学，这个判断无疑是正确的。梳理党政关系的关键是把政党的功能和政权的功能区别开来，把领导和管理区别开来，把执政和行政区别开来，在此基础上再来确定民主机制和集中机制各自的科学定位和相互平衡。

注释

①《中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编》，人民出版社，2012年，第72页。

②列宁：《论无产阶级政党》，人民出版社，2009年，第365页。

③《苏联共产党决议汇编》第1分册，人民出版社，1956年，第119页。

④《斯大林全集》第8卷，人民出版社，1954年，第131页。

⑤《列宁选集》第4卷，人民出版社，1972年，第312页。

⑥《中国共产党章程汇编（从一大——十六大）》，中共中央党校出版社，2006年，第51页。

⑦《毛泽东选集》第3卷，人民出版社，1991年，第1057页。

⑧《列宁全集》第14卷，人民出版社，1988年，第249页。

⑨《列宁全集》第7卷，人民出版社，1986年，第9页。

⑩《列宁全集》第40卷，人民出版社，1992年，第267—268页。

B11[德]罗伯特·米歇尔斯：《政党》，美国多佛尔出版公司，1959年，第401页。

B12B13《国际共运史研究资料（卢森堡专集）》，人民出版社，1981年，第41、44页。

B14《卢森堡文选（上）》，人民出版社，1984年，第508页。

B15参见顾乃忠：《东方文化的形态学透视》，《江苏行政学院学报》2001年第3期。

B16B17《卢森堡文选（下）》，人民出版社，1990年，第503、504页。

B18《中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编》，人民出版社，2007年，第32页。

B19《中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编》，人民出版社，2012年，第26页。

责任编辑：浩 淼 闻 道

Abstract：Democratic Centralism is a fundamental system of the organization of communist party and a most important system of the party-building. At the same time it always has some troubles when it is running. The reasons for this are neither the democratic centralism itself and its value orientation， nor misoperation， but the imbalance between the democratic and centralized mechanism， among the disposition of the upper and lower powers， and between the ruling party and the public power. The key points for deepening the reform of party-building system are developing the inner-party democracy， separating powers withing the party， distributing the powers according the principle of reciprocity of power and responsibility， and straightening out the relations between the ruling party and the public power.

Key words：Democratic Centralism； democratic mechanism； reform of the Party′s construction systemendprint