地方财政收入中的土地出让金和房地产税收问题研究

平新乔+黄昕+安然

摘 要：“土地出让金/土地房产税收”之间的比率可作为地方财政非正规化程度的一种度量。中国地方财政收入内部的“土地出让金”“房地产税收”的相对结构在1999—2013年的历史演变趋势说明，地方财政收入的波动主要是由土地出让金收益的波动造成的；中国地方财政中土地出让金占比领先于房地产税收占比的现象只是发生于2003年之后的10年里，地方财政对于“狭义的”土地财政依赖度，只是一个大概10年左右的过渡现象。实证研究结果显示，人均GDP水平、三产在GDP的占比（即产业结构升级水平）和外资在全部资本中的占比这三个变量，是地方财政尤其是土地财政正规化程度中稳定、显著的决定变量。地方财政结构转变的根本决定因素是经济发展水平和产业结构水平。

关键词：地方财政；土地财政；土地出让金；房地产税

中图分类号：F812.7 文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2016）07-0029-09

一、导言

土地出让金与房地产税之间的关系是涉及中国地方财政体制改革和经济发展的一个重大问题。这个问题至少有以下三个方面的内容需要研究：一是在过去10多年实行以土地出让金为主要内容的土地财政的基础上，中央政府已经将房地产税的起草列入“十三五”规划，那么，在未来推出房地产税的背景下，房地产税与土地出让金之间的关系究竟如何处理？对此，理论界一直有不同的看法。贾康和梁季（2015年）认为，政府收取土地出让金和房地产税的身份不同，政府以所有者的身份收取土地出让金，而以管理者的身份征收房地产税，二者并行不悖。他们主张，未来应该构建可持续的包括“租、税、费、债”的土地财政体制：所谓“租”即土地出让金，这旨在解决城市化的基础设施的资金来源问题；所谓“税”即在房地产保有环节开征房地产税，旨在解决城市化过程中当期的公共服务的资金来源问题；所谓“费”即对使用基础设施而收取的“使用者付费”；所谓“债”即以土地为抵押的地方举债。郭云剑等（2011年）则主张，若政府开征房地产税，应将目前征收的土地出让金并入房地产税，变目前一次性收取的土地出让金为分年分次地从房地产税中收取。二是土地出让金与房地产税之间的关系还涉及地方财政体制的规范性、正规性和透明性程度。钟大能（2013年）指出，由于土地出让金收入没有纳入地方政府预算管理，这样地方政府对此项资金就有很大的自由处置权，容易被滥用，滋生腐败。如将土地出让金纳入房地产税，从资金监管的角度会提高地方财政的透明度。马雪（2012年）也认为，土地出让金从本质上说是地方政府利用信息优势通过体制外收入扩大财力的表现，这是一种非正式资金，由此引发了一系列问题。Li Han等（2015年）从地方财政激励的角度分析了中国地方政府在正规的税制与非正规的土地出让金之间的替代选择行为。他们以中国地市级政府财政1999—2005年的面板数据为基础，通过模拟工具变量（SIV）法，估算了中国地方政府在土地财政与正规的税收之间的替代弹性：每当中央政府在税权上让地方政府的税收留成减少1%，地方政府就会在征地面积上扩大6.4%—11%，并且在征地收入上增加10%—16.3%！这就是说，土地财政在一定意义上是中国地方政府以非正规的土地出让金对正规税收的一种替代。三是土地出让金与房地产税之间的关系也关乎财政风险控制问题。正如杨圆圆（2010年）所指出的那样，土地出让金属于一次性财政收入，注定没有可持续性，而且随着经济的波动，土地出让金也会有大的波动。然而，地方财政支出则是需要有可持续性的，这种明显的对立会给地方政府的财政平衡带来很大的风险。李洋宇（2013年）则系统研究了土地出让金产生的地方财政的波动所引发的财政风险，研究了土地出让收益过高所导致的房地产过度繁荣而引发的经济风险以及土地交易不规范所导致的道德风险，等等。

本文所关注的中国地方财政中的土地出让金与房地产税收之间的关系，并不是指正式的房地产税推出后两者之间的关系，本文所谓的“房地产税收”是指从20世纪90年代至今中国各省市区一直存在的在房产销售或转手环节与土地交易环节开征的7个房地产税，我们要研究的只是这7种房地产税与土地出让金之间的关系。我们之所以关注这种关系，是因为这种关系从一定意义上讲是中国地方财政、尤其是土地财政中正规的税收与不太正规的土地出让金之间的关系的反映，这种关系就是在正式的房地产税推出后还会继续维持。从正规的土地房产税收与不大正规的土地出让金之间的比率变化过程中，我们试图找出决定这种比率变化背后的经济规律，认识这种经济规律本身是有意义的。

在已有的文献基础上，本文首先用“土地出让金/土地房产税收”之间的比率作为地方财政非正规化程度的一种度量。我们把31个省（市区）作为总体，讨论了地方财政收入内部的“土地出让金”“房地产税收”的相对结构在1999—2013年的历史演变。我们的主要发现是：土地税收和房地产企业税占中国地方财政收入之比在2013年已近15%，就算是不开征新的房地产税或物业税，现行的7种土地税和房地产企业税在中国地方财政收入中的比重已经接近西方发达国家的财产税（主要是房地产税）在地方财政收入中的比重了。如果“地方财政对房地产税收的依赖度”是土地财政正规化程度的一种度量，那么，我们的计量实证研究结果显示，人均GDP水平、三产在GDP的占比（即产业结构升级水平）和外资在全部资本里的占比这三个变量，是地方财政、尤其是土地财政正规化程度的稳定的、显著的决定变量。这就告诫我们，要把中国地方财政对于土地出让金的依赖转变到对于房地产税收的依赖上来，是不能操之过急的，地方财政结构转变的根本决定因素是经济发展水平和产业结构水平。

二、土地出让金和房地产相关税收与土地财政结构的变化趋势

1.土地出让金的定义和度量

土地出让金或曰土地出让收入，全名为“国有土地使用权出让收入”，是指政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款。具体包括：以招标、拍卖、挂牌和协议方式出让国有土地使用权所取得的总成交价款（不含代收代缴的税费）；转让划拨国有土地使用权或依法利用原划拨土地进行经营性建设应当补缴的土地价款；处置抵押划拨国有土地使用权应当补缴的土地价款；转让房改房、经济适用住房按照规定应当补缴的土地价款；改变出让国有土地使用权土地用途、容积率等土地使用条件应当补缴的土地价款，以及其他和国有土地使用权出让或变更有关的收入等。它属于政府性基金，是地方政府预算外收入的主要来源。在通常的研究中，是将这种土地出让金收入定义为“狭义的土地财政收入”的。endprint

但是，如果把全部土地出让金都算入狭义的土地财政，就会夸大狭义的土地财政的规模。应该从土地出让金里减去土地财政的成本，将土地出让金的纯收入算作狭义的土地财政收入。我们根据2009年中国地方财政的基金预算统计算出：第一部分是在全部毛土地出让金收入中，政府用于补偿农民或者城市企业和居民的补偿支出，占到土地出让金收入的38.18%，这是真正的土地财政成本；第二部分是地方政府上缴中央的土地出让金+土地发展支出+土地财政管理费+复耕支出+城建支出+农村基础设施支出+城市基础设施支出，这部分支出占到土地出让金收入的35.98%；第三部分是利润，占到土地出让金收入的25.84%。其实，第二部分已经不是土地财政的成本，而是地方政府用土地财政收入所进行的公共支出。因此，土地出让金的纯收入应该是第二部分和第三部分之和，大体上是全部土地出让金收入的61.82%。我们对每一年每个省份的土地出让金都按62%的比率来计算土地出让金纯收入，本文将这种土地出让金纯收入定义为“狭义的土地财政收入”。

2.与土地和房地产相关的地方税收

在中国目前的税收体制下，地方政府是可以征收7种与土地和房地产有关系的税收的，即房产税、契税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占有税、房地产企业缴纳的所得税和营业税。这里面，建筑业和房地产业向地方政府缴纳的税收是地方政府预算内收入的重要来源。狭义的土地财政收入加上“与土地、房地产相关的地方税收”，就是通常所指的“广义的土地财政收入”。在本文里，我们简称“与土地、房地产相关的地方税收”为“与房地产相关税收”，或者“房地产相关税收”。

3.地方财政对土地财政的依赖度

我们以土地财政在地方财政收入中的比重来度量地方财政对土地财政的依赖度。这里的“地方财政收入”是指地方政府本级预算内收入和上级政府对地方政府的转移支付收入之和。由于土地财政有狭义和广义之分，地方财政对土地财政的依赖度也分为狭义和广义两种度量：狭义的土地财政依赖度是指狭义土地财政收入对于地方财政收入之比，广义的土地财政依赖度是指广义的土地财政收入对于地方财政收入之比。本项研究所用的数据全部来自于《中国国土资源统计年鉴》（2000—2014年）和CEIC数据库。

4.地方土地财政结构的变化趋势

图1给出了1999—2013年中国平均的地方财政对于土地财政依赖度的变化趋势。这里给出广义的土地财政依赖度和狭义的土地财政依赖度的图示，由于广义的土地财政依赖度与狭义的土地财政依赖度之间的距离就是“地方财政对土地税收和房地产税收的依赖度”，所以，图1实质上显示了中国地方财政对于三种土地财政收入的依赖度：对于土地出让纯收入（狭义的土地财政）的依赖度、对于房地产相关税收的依赖度、对于广义的土地财政的依赖度。

从图1不难看出：第一，在1999—2013年，中国地方财政对广义土地财政的依赖度的波动基本上来自于狭义的土地财政依赖度的波动。因为，图1清晰地显示，“广义土地财政依赖度”曲线和“狭义土地财政依赖度”曲线的形状是基本一样的。

第二，地方财政对于土地税收和房地产税收的依赖度是相对稳定的，并且稳中有升。图1说明，地方财政在对土地税收和房地产企业税的依赖度在1999—2013年的波动幅度明显小于狭义的土地财政依赖度的波动幅度。2013年，全国平均说来，地方财政对土地税收和房地产企业税的依赖度为148%，是1999年同一依赖度4.6%的3.22倍。自2007年以来，在地方财政收入里，土地税收和房地产企业税的贡献度一直在10%以上，只在11%—15%之间小幅波动。

第三，土地税收和房地产企业税占地方财政收入之比在2013年近15%这一事实告诉我们，现行的7种土地税收和房地产企业税在中国地方财政收入中的比重已经接近西方发达国家的财产税（主要是房地产税）在地方财政收入中的比重。比如美国，1998—1999年，财产税占州和地方两级政府财政收入之比为17.9%。中国如果在目前7种土地税和房地产企业税的基础上再新开征房地产税或者物业税，可能会使人民的税负过重。

第四，如图1所示，中国地方财政对于广义的土地财政依赖度在2003—2013年上升了11.3个百分点。由于地方财政对狭义土地财政的依赖度在这期间只上升3.2个百分点，所以，这剩余的8.1个百分点的“广义的土地财政依赖度”的上升，就只能来自于“地方财政对土地税和房地产企业税依赖度”的上升。这就是说，地方政府对土地税和房地产企业税依赖度的上升，是2003—2013年期间中国地方财政对于广义的土地财政依赖度上升的主因。地方政府对土地税和房地产企业税依赖度的上升在广义的土地财政依赖度中已经占到71.7%的比重，而对土地出让金依赖度的上升只占全部土地财政依赖度上升幅度中的28.3%。

第五，从图1可以看出，在1999—2013年期间，“狭义的土地财政依赖度”曲线和“地方财政对土地税和房地产企业税的依赖度”曲线之间，在2001年有一个从下往上穿越而发生的交点，说明在2001年之前，地方财政对土地税和房地产企业税收的依赖度是高过其对土地出让金的依赖度的，而自2001年以来，则是反过来了。平均说来，2001年至今，中国地方政府对于土地出让金的依赖是高于其对土地税和房地产企业税的依赖的。然而，这中间也有两年（2008年和2012年），狭义的土地财政依赖度与“地方财政对于土地税和房地产企业税的依赖度”非常接近，图1显示这两条线在这两年几乎要相交。这是值得注意的中国地方财政现象。我们知道，2008年和2012年是中国政府对房地产业和建筑业实施严厉调控的年份。图1的数据告诉我们，在政府对房地产业进行严厉调控时，地方财政里收入土地出让金的比重会下降，而财政收入里与土地和房地产有关系的税收比重倒可能会相对上升（见2012年的地方财政对土地税的依赖度）。对此可以有两种解释：一种解释是，土地税和房地产企业税对政府的严厉调控的反应，相对于土地出让金收入由于政府严厉调控而迅速下降的反应来说，会相对平缓一些；另一种解释是，地方政府在收不到土地出让金时，为了维持公共支出，会加大对土地、建筑业和房地产业企业的税收征收力度。但是，这并不是说，在过去的15年里，土地出让金和与房地产相关的税收在地方政府的土地财政中的相对地位存在着一种相互替代的关系。我们在本文后边提供的实证检验结果会说明这一点。endprint

总之，作为“广义土地财政依赖度”的两个组成部分，“地方财政对土地出让金纯收入的依赖度”和“地方财政对房地产相关税收的依赖度”有着各自的特点。在过去15年里，在中国地方财政收入里，土地出让金纯收入的地位当然要高于土地相关税收所占的地位，并且，是狭义的土地财政依赖度的波动才推动了地方财政收入在1999—2013年的波动。但是，自2003年以来，中国地方财政收入对土地财政依赖度的上升增量，却主要是由于地方财政对土地税和房地产企业税收依赖度的上升；而且，相对于狭义的土地财政依赖度，地方财政对土地相关税收的依赖度则要稳定得多，这样，当土地出让金收入由于政府尤其是中央政府加强对土地市场和房地产的调控而急剧下降时，由于土地税和房地产企业所缴纳的税收的稳定性，其在地方财政收入中所占的权重就可能不减，甚至有所上升。

三、广义土地财政依赖度内部结构的省际比较

1.各地广义土地财政依赖度内部结构

我们知道，每个省（市区）的广义土地财政依赖度实际上是由两部分组成的：一是土地出让金纯收入对于本省地方财政收入的比率，即“狭义的土地财政依赖度”；另一个是房地产相关税收在本省地方财政收入里的比率，即“房地产相关税收依赖度”。我们对31个省（市区）的两个依赖度都做了15年（1999—2013年）的均值计算。图2和表1就给出了计算结果。

在图2中，横轴是表示1999—2013年间，中国地方财政对土地和房产税收的依赖度或者是地方财政对狭义土地财政的依赖度。浅色的是地方财政对狭义土地财政的依赖度，而深色的是地方财政对土地和房产税收的依赖度。比如浙江省，在这15年里，地方财政对狭义土地财政的依赖度达到3259%，其对土地和房产税收的依赖度平均也达到13.69%。北京市的地方财政对土地出让金的依赖度在1999—2013年间已经与其对土地和房产税收的依赖度不相上下。图2纵向排序是按各省（市区）地方财政对土地和房产税收的依赖度由高到低而排的。大体说来，地方财政对土地和房产税收依赖度最高的第一梯队是北京、上海、江苏、浙江、广东、福建、山东和辽宁；第二梯队是天津、海南、重庆和安徽；第三梯队是四川、湖北、河南、广西、河北、江西、内蒙古、湖南、吉林；第四梯队是云南、黑龙江、陕西、贵州、新疆、宁夏、山西；第五梯队是甘肃、青海和西藏。

表1给出了1999—2013年土地出让金与房地产相关税收在地方财政收入中的相对比重的省际比较结果，这个比重越高，就表示地方财政对土地出让金的依赖度越高，对土地和房产税收的依赖度就相对越低。表1显示，比率超过2的省（市区）有3个：西藏、浙江和安徽。西藏是房地产最不发达的地区，与土地和房产相关的税收当然不完善，这个比率高是说明不了什么的。但浙江是中国房地产最发达的省份之一，其土地出让金占地方财政收入比重在全国是最高的，但可能该省与土地房产相关税收还不完善，因此显示出其地方财政中，土地出让金占比达到土地房产税收占比的2.38倍的结果。如果将表1第一栏的指标作为地方土地财政“非正规化”的一个度量，则浙江显然属于中国地方土地财政非正规化程度最高的省份。安徽的地方财政收入对土地出让金的依赖度和土地房产税收依赖度都不是很高，但是安徽的地方土地财政非正规化程度也在2以上，这是不太正常的。

1999—2013年，地方财政收入对土地出让金的依赖度与对土地房产税收的依赖度之比在15—2之间的省份有江苏（1.98）、河北（1.98）、天津（195）、四川（1.85）、江西（1.67）、重庆（1.63）、福建（1.59）、湖北（1.58）、湖南（1.54）、山东（153）和山西（153）。这11个省份里，只有天津、福建和山东是房地产比较发达的，这3个省的地方财政对于土地财政的广义依赖度在30%以上；像河北、四川、重庆、湖北的省份，地方财政对于土地财政的广义依赖度通常只在20%上下，这些省份的土地财政“非正规化”程度比较高，与其说是因为土地出让金收入增长得快，还不如说是由于地方政府与土地和房产相关的税收还来不及完善所致。至于江西、湖南和山西等省份，或者房地产产业是后来才发展的，或者到现在也还没有什么发展，对于地方政府来说，征收与土地房产相关的税收可能比收土地出让金更为困难，这才是造成地方财政中的“土地财政非正规化程度较高”的主因。

1999—2013年地方财政收入对土地出让金的依赖度与对土地房产税收的依赖度之比在1—15之间的省（市区）有宁夏（1.46）、云南（1.41）、辽宁（134）、甘肃（1.32）、陕西（1.28）、广西（1.25）、青海（1.24）、贵州（1.21）、河南（1.14）、吉林（1.14）。这些省（市区）里只有辽宁省的地方财政对土地财政的依赖度在过去的15年里平均超过27%，其余省（市区）的地方财政对土地财政的依赖度大体在10%上下。这些地区的特点是，房地产产业和土地财政有一定发展，但都还未达到发达的程度。这些省（市区）的地方财政还是更多地依赖土地出让金而非土地房产税收。这从另一个侧面说明，地方财政要从依赖土地出让金转变到依靠土地和房地产税收上来，前提是房地产业必须有相当程度的发展。

在表1中，最后7个省（市区）在1999—2013年地方财政收入对土地出让金的依赖度与对土地房产税收的依赖度之比在100%之下。而这7个省（市区）恰恰是处于两极：北京、上海、广东是属于中国经济和房地产业最发达、土地财政对地方财政贡献最突出的省（市区），海南也属于房地产业和土地财政发展程度高的省份，而新疆、内蒙古和黑龙江则属于经济发展、房地产业和土地财政发展水平都欠发达的省（市区）。这个事实说明，当经济发展水平和房地产业发展水平处于低水平阶段时，或者在经济发展和房地产业发展水平处于比较高的发展阶段上时，地方土地财政是主要依赖于土地和房产税收的，只有在经济发展水平和房地产业发展处于中间状态时，地方土地财政才会主要依赖于土地出让金，土地财政才会呈现出比较高的“非正规性”。endprint

2.按“地方财政对于房地产税收的依赖度均值”高低排序的分组

表2给出了分省（市区）的地方财政对于房地产税收的依赖度排序。我们已经指出，在地方财政对广义的土地财政依赖度的内部结构里，对房地产税收的依赖度和对土地出让金的依赖度的相对比率是地方财政正规化程度的一种度量。因此，表2的排序实质上也反映了中国在1999—2013年分省（市区）的地方财政正规化程度的差异性。

表2的分省排序与图1的排序3是完全一致的。是什么决定了中国在过去15年里不同省份的地方财政尤其是土地财政的平均“正规化”程度？这是一个值得深思的问题。从直观上看，这个排序与中国各省（市区）的经济发达水平的排序是大体一致的。本文后边的实证分析结果说明，决定地方财政对于房地产税收的依赖度即地方土地财政正规化程度的主要变量是人均GDP水平、国民经济中的外资进入程度和第三产业在GDP中的占比，而这3个指标无一不是经济发展水平的核心指标。这就证明，地方财政尤其是土地财政，如果要从主要依赖于土地出让金转变到主要依赖于房地产税收，取决于经济发展的过程，不能操之过急。

四、地方土地财政正规化程度的决定因素分析

我们在前面将地方财政中土地出让金占比与房地产税收占比之间的比率作为地方土地财政非正规化的一种度量，这反过来就意味着，“地方财政对房地产税收的依赖度”是土地财政正规化程度的一种度量。由此引发的一个问题是：地方财政尤其是土地财政的正规化程度是由什么因素决定的？地方财政对土地出让金的依赖度与其对房地产税收的依赖度之间是否存在着替代关系？

我们收集了中国31个省（市区）1999—2013年的地方财政收入、土地出让金收入、7种与土地和房产相关的税收收入、人均GDP、外资占全部资本比重、第三产业增加值占GDP比重等数据，建立了一个465（=31*15）个观察值的面板数据，实证研究了地方财政尤其是土地财政正规化程度的决定因素，并相应估算了这些要素的决定作用。

1.变量和样本的简单统计分析

表3列出了变量名及其相应的代码记法。从表3所显示的简单统计分析结果可以看出，在1999—2013年这15年间，中国31个省（市区）的地方财政收入里，土地出让金占比（即狭义的土地财政依赖度）的均值为10.8%，而房地产税收收入占比均值为7.6%。前者是后者的1.42倍。这说明，平均说来，中国地方财政的非正规化程度还是比较高的。

表3还显示，“地方财政对土地税和房地产企业税的依赖度”（即房地产税收在地方财政收入里的占比）的分布离差要比“狭义土地财政依赖度”（即土地出让金在地方财政收入里的占比）的分布离差小，说明中国各省（市区）之间在房地产税收占比上的差异相对于土地出让金占比上的差异来说要小一些；这也说明，地方财政收入中的房地产税收收入比较规范，用房地产税收作为地方政府的公共收入，相对于土地出让金来说，引起的矛盾会小一些。

2.计量估算模型

为了估算经济发展水平、对外开放水平和产业结构升级水平这3个因素对于地方财政，尤其是土地财政的正规化程度的决定作用，我们建立了下面3个计量模型：

需要说明的是，模型（1）是一个面板数据的最小二乘法—固定效应（OLS—FE）模型，模型（2）是一个面板数据的广义矩（GMM）模型，模型（3）是以滞后一期的“地方财政对土地税和房地产企业税的依赖度（deprate4）”为“工具变量”的“工具变量—固定效应（IV—FE）”和“工具变量—广义矩（IV—GMM）”模型。

3.计量结果分析

计量结果表明，OLS—FE模型、GMM模型和IV—GMM模型的估算结果基本一致。我们采用OLS—FE模型、GMM模型和IV—GMM模型的估算结果来加以讨论。

在地方土地财政正规化程度的决定因素里，人均GDP的作用是显著为正的，并且在OLS—FE模型、GMM模型和IV—GMM模型的估算中，都在1%的显著水平上。当然，GMM模型和IV—GMM模型的估算结果由于剔除了内生性因素，使得人均GDP对于地方土地财政正规化程度的决定作用会变小一些。

产业结构的升级水平我们用“三产比重（sr）”来度量。表4说明，第三产业占全部GDP比重是地方财政、尤其是土地财政正规化程度提高的一个显著的决定变量。这种正向关系在GMM模型和IV—GMM模型的估算中，都在1%的显著水平上；在OLS—FE模型估算中，也在5%水平上通过了显著性检验。从作用大小来看，GMM模型所估算的系数最大，OLS—FE模型估算的系数其次，IV—GMM模型估算的系数最小。

“外资（包括港澳台资）占全部资本比率（fcr）”对于地方财政、尤其是土地财政正规化程度的正向影响作用，在GMM模型中在5%水平上通过了显著性检验；在IV—GMM模型的估算中，在1%水平上通过了显著性检验。但是在OLS—FE模型估算中，则没有通过显著性检验。这说明，外资比率和地方财政的正规化程度之间可能存在一定的内生性：地方财政的正规化程度越高，可能越吸引外资；反之，外资进入水平越高，地方财政的正规化程度也会越来越高。

地方财政对房地产税收的依赖度与其对土地出让金的依赖度之间是否存在着相互替代的关系？我们的实证研究否定了这一点。如表4所示，“狭义土地财政依赖度（deprate）”，即地方存在对于土地出让金的依赖度，与地方财政对于房地产税收的依赖度之间的相关关系，在OLS—FE模型、GMM模型和IV—GMM模型的估算中，都为正，并且，在OLS—FE模型估算中，在5%的水平上通过了显著性检验，在IV—GMM模型的估算中，在1%水平上通过了显著性检验。这说明，在1999—2013年间，中国各省在房地产税收的征收上和土地出让金的征收上是齐头并进的。表4还显示，滞后一期的“地方财政对土地税和房地产企业税的依赖度”对于当期的“地方财政对土地税和房地产企业税的依赖度”在GMM模型的估算中的系数为正，并且在1%水平上显著，这说明地方财政正规化程度本身是存在“自我实现”“自我加强”的倾向的，这个倾向是良性的。endprint

五、结论

在上文中，我们对地方财政尤其是土地财政中的土地出让金依赖度和房地产税收依赖度做了以下方面的分析：第一，把31个省（市区）作为总体，讨论了地方财政收入内部的“土地出让金”“房地产税收”的相对结构的历史演变；第二，运用计量方法，对地方财政收入对于房地产税收的依赖度的因素做了实证研究。我们研究的主要发现是以下几点。

第一，土地税收和房地产企业税占地方财政收入之比在2013年近15%这一事实告诉我们，中国即便不再开征新的房地产税或物业税，现行的7种土地税和房地产企业税在中国地方财政收入中的比重，已经接近西方发达国家的财产税（主要是房地产税）在地方财政收入中的比重，税负是比较高的。

第二，地方财政中土地出让金占比与房地产税收占比之间的比率是地方土地财政非正规化的一种度量，反过来也可以说，“地方财政对房地产税收的依赖度”是土地财政正规化程度的一种度量。我们的计量实证研究结果显示，人均GDP水平、三产在GDP的占比（即产业结构升级水平）和外资在全部占比里的占比，这三个变量是地方财政、尤其是土地财政显著的决定变量。这就告诫我们，要把地方财政对土地出让金的依赖转变到对房地产税收的依赖上来，是不能操之过急的，地方财政结构转变的根本决定因素是经济发展水平和产业结构水平。

第三，我们的计量实证研究显示，在1999—2013年，地方财政对房地产税收的依赖度与其对土地出让金的依赖度之间存在着显著的、正向相关关系。因此，至少在房地产产业发展过程中，中国各省的地方政府在房地产税收的征收上和土地出让金的征收上是齐头并进的。

上述发现意味着，我们应当对过去15年内发生的地方财政尤其是土地财政的非正规化问题作历史的、客观的分析，对地方财政结构转变的经济基础有足够清醒的认识。同时，上面的分析事实也在告诫我们，在设计未来的房地产税制时，应该考虑到现行的7种土地税和房地产企业税在地方财政收入中的比重，已经接近西方发达国家的财产税（主要是房地产税）在地方财政收入中的比重这个事实，在推出新的房地产税收时，应当考虑将其与原有的房地产税收作一些合并和规范，以免发生民众税负过重的问题。

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[8]中华人民共和国国土资源部.中国国土资源统计年鉴[R].北京：地质出版社，2000-2014.

责任编辑：晓 立

Abstract： The ratio of "land grant / land property tax" can be seen as a measure of informality degree of the local fiscal. The relative structure of "land leasing" and "real estate tax" within China′s local fiscal revenue has changed from 1999 to 2013. The historical evolvement trend shows that the fluctuation of local fiscal revenue is mainly caused by the land leasing revenue volatility. The land leasing of China′s local finance was accounted more ahead of real estate tax was just happened in the 10 years since 2003， and it was only the transitional phenomenon lasted for probably 10 years that local finance depends on the "narrow" land finance. The empirical study shows that the level of GDP per capita， the proportion of three major industries in GDP （i.e.， the level of industrial structure upgrading） and the proportion of foreign capital in all capitals， those are the stable and significant decision variables of the informality degree for the local finance， especially for the land finance.

Key words：local finance； land finance； land leasing； real estate taxendprint