“精准扶贫”与“补齐低收入农户增收致富短板”——以浙江省为例

张 世 云

“精准扶贫”与“补齐低收入农户增收致富短板”
——以浙江省为例

张 世 云

全面领悟习近平同志关于精准扶贫重要思想的深刻内涵、基本要求，以精准扶贫重要思想为指导，落实到《中共浙江省委关于补短板的若干意见》提出的“补齐低收入农户增收致富短板”的具体实践中去，通过精准把握、精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，确保实现2017年低收入农户人均收入超过10000元，比2012年翻一番；到2020年低收入农户人均收入达到15000元的精准目标。

习近平 精准扶贫 低收入农户增收 浙江实践

作者张世云，男，浙江省社会科学院，中共浙江省委党校经济学部研究生（杭州310007）。

习近平同志于2013年11月到湖南湘西进行深度考察时，作出了“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的重要指示，并首次提出了“精准扶贫”的重要思想。此后，他走遍了中国绝大多数贫困地区、召开扶贫开发会议，围绕扶贫开发工作多次发表重要讲话，提出了一系列重大理论观点、战略决策、战略部署，为深入推进扶贫开发工作、推进全面建成小康社会提供了理论指导和行动指南。他指出：“消除贫困、改善民生、实现共同富裕，是社会主义的本质要求。”①习近平：《习近平谈治国理政》，北京：外文出版社，2014年版，第189页。因此，准确把握和深刻领会精准扶贫重要思想的深刻内涵，对浙江提出的“补齐低收入农户增收致富短板”具有重要指导意义和现实意义。

一、精准扶贫的基本内涵

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央站在党和国家事业发展的高度，把扶贫开发作为全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标的重点工作摆在更加突出的位置，大力实施精准扶贫、精准脱贫。为此，习近平同志国内考察30次，其中18次涉及扶贫，7次把扶贫作为考察重点，①栗战书：《在中央办公厅“七一”党课上的讲话》，《秘书工作》，2016年第7期。多次提出精准扶贫的重要战略思想。习近平同志强调：“精准扶贫，就是要对扶贫对象实行精细化管理，对扶贫资源实行精细化配置，对扶贫对象实行精细化扶持，确保扶贫资源真正用在扶贫对象身上、真正用在贫困地区。”②国务院扶贫办编：《习近平关于扶贫开发论述摘编》（内部资料），2016年11月，第40、42页。“要建立精准扶贫工作机制，瞄准特困地区、特困群体、特困家庭，扶到点上、扶到根上、扶到家庭，力争用五到十年时间实现民族地区贫困家庭和困难群众稳定脱贫。”③国务院扶贫办编：《习近平关于扶贫开发论述摘编》（内部资料），2016年11月，第40、42页。2016年7月20日，习近平同志在主持召开东西部扶贫协作座谈会上，总结了20年来东西部扶贫协作的成功经验，其中7次提到“精准”。习近平同志指出，扶贫开发贵在精准，重在精准。实施精准扶贫，必然要求创新扶贫方式、统筹协调扶贫资源、坚持扶贫开发与生态保护并重、加强减贫国际交流合作、推进扶贫成果共创共享。因此，精准扶贫的基本内涵可以理解为：精准扶贫是以扶贫地域、对象、原因、方案、措施、方法、目标等方面的精准为核心要求，以精准、综合、可持续为工作维度，以合理统筹各界力量、发挥各类优势、协调多组关系、处理各种矛盾等为工作方法，以实现全面脱贫、全面小康、全面发展为工作目标。其重点在于对精准扶贫对象的认定、精准扶贫方法的实施、精准扶贫效果的评估三个层面的启示和指导，真正落实精准扶贫工作，促进经济脱贫、社会脱贫与精神脱贫相统一，实现持续发展的目标。精准扶贫内容主要包括“六个精准和五个一批”。其中，“六个精准”是指“扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准和脱贫见效精准”，“五个一批”是指“通过扶持生产和就业发展一批，通过易地搬迁安置一批，通过生态保护脱贫一批，通过教育扶贫脱贫一批，通过低保政策兜底一批”。精准扶贫是我们做好新形势下扶贫开发工作的根本指导方针，要把“精准”的理念贯穿于扶贫开发工作各个方面、各个环节，采取力度更大、针对性更强、作用更直接、效果更持续的扶贫措施，努力实现精准扶贫的新突破。

二、精准扶贫的浙江实践

浙江历届省委省政府高度重视扶贫开发工作，始终践行精准扶贫，实现了由“大水漫灌”到“精准滴灌”的转变。浙江扶贫开发主要经历以下五个阶段：

（一）贫困县扶贫攻坚阶段（1994年-1999年）。以消除贫困县绝对贫困为目标，在文成、泰顺、永嘉、云和、景宁、青田、磐安、武义8个贫困县实施国家“八七扶贫攻坚计划”，到1997年，8个贫困县提前完成脱贫目标，浙江成为全国第一个没有贫困县的省份。

（二）贫困乡镇扶贫攻坚阶段（2000年-2002年）以消除贫困乡镇绝对贫困为目标，在101个贫困乡镇（1999年农民人均收入1500元以下的乡镇）实施“百乡扶贫攻坚计划”。到2002年，贫困乡镇农民人均收入达到1922元，浙江成为全国第一个没有贫困乡镇的省份。

（三）欠发达乡镇奔小康工程（2003年-2007年）。将原“百乡扶贫攻坚计划” 的乡镇和200l 年农民人均纯收人低于全国平均水平共361个乡镇列入欠发达乡镇，实施“欠发达乡镇奔小康工程”，进行重点扶持。通过做大做强特色优势农业产业、减免低收入农民的农业税、积极引导农民下山脱贫、积极扩大劳务输出、加强基础设施和生态环境建设、加快农村社会事业发展、加大区域协作和结对帮扶力度、切实加强对欠发达乡镇奔小康工作的领导等措施。其中减免低收入农民农业税为全国首例。“欠发达乡镇奔小康工程”要求到2007年，全省欠发达乡镇全面达到国家小康目标，80%以上的欠发达乡镇农民人均纯收入超过当年全国平均水平，年纯收入1000元以下人口占所在乡镇人口的比率低于3%，欠发达乡镇农民人均纯收入的年增长幅度高于全省平均水平；生活在高山、深山等生存条件恶劣地区的自愿要求下山农民基本实现搬迁；半数以上的下山劳动力实现转产转业；规划应通公路的行政村基本实现通公路；通乡镇公路实现硬化；提高安全卫生饮用水普及率；列入城乡最低生活保障对象的贫困家庭子女，实现九年制义务教育以及高中段教育免费入学。经过全省上下的努力，如期实现了欠发达乡镇奔小康目标，成为农村小康实现度最高的省份之一。习近平同志主政浙江期间实施的“欠发达乡镇奔小康工程”取得了历史性突破，并走出了一条富有浙江特色的扶贫开发道路，成为全国省区农民收入最高和城乡居民收入差距最小、区域发展差距最小的省份之一。

（四）低收入农户奔小康阶段（2008年-2012年）。随着乡镇层面上扶贫攻坚任务的基本完成，村与村之间、户与户之间发展不平衡和低收入农户增收困难的问题日益突出。根据区域性贫困相对减弱、阶层性贫困日益凸显这一趋势，着眼于提高低收入农户致富能力和收入水平， 2008 年启动“低收入农户奔小康工程”。 2010 年底，围绕增加农民收入、提升民生水平、改善生态环境、增强内生功能，浙江省委、省政府决定从2011 年开始对经济发展最落后、生态保护最繁重、地理位置最偏远的12 个县（市、区），实施三年一期的特别扶持政策，累计完成项目1536 个，投资144.3 亿元。通过实施“低收入农户奔小康工程”，实现了低收入农户脱贫致富奔小康，基本消除农村居民人均纯收入低于全国平均水平的乡镇，基本消除绝对贫困现象。

（五）低收入农户收入倍增阶段（2013年-2017年）。实施范围为全省农村人口在2万人以上的县（市、区）。实施对象为2010年家庭人均收入低于4600元（相当于2012年5500元）的低收入农户和低收入农户比重较高或数量较多的扶贫重点村。发达地区按照“2012年农民人均收入45%左右和不低于农村户籍人口10%”的要求，以设区市为单位确定地方扶贫标准，由县（市、区）认定低收入农户。实施责任主体为县（市、区）政府，省里重点对26个欠发达县和台州市黄岩区、金华市婺城区、兰溪市部分乡镇（以下称“29县”）进行扶持。要求到2017年，29县低收入农户人均纯收入比2012年翻一番、达到10000元以上（现价），70%以上低收入农户（“低保”户除外）家庭人均纯收入超过8000元，低收入农户人均纯收入与全省农村居民人均纯收入相对差距呈缩小趋势；所有县（市、区）农村“低保”标准达到5000元以上，低收入农户的人均教育、医疗消费实际支出（家庭教育、医疗消费支出减去政府和社会提供的教育、医疗救助金）占生活消费支出的比重与当地农村居民平均水平的差距明显缩小，困难群众住房救助全面覆盖；低收入农户劳动力实现充分就业。2014-2016 年，省委省政府实施了第二轮特扶计划，扶持“扶贫开发、产业发展、公共服务”三大类19 个子项458 个项目，带动总投资126.4 亿元，重点县自我发展能力和民生保障水平得到有力提升。2015年初，省委、省政府作出了淳安等26 个欠发达县(市、区)一次性全部“摘除”欠发达县“帽子”决策，并出台 《关于推进淳安等26 县加快发展的若干意见》。 《意见》 包括：保持对26 县支持政策不变，不再考核GDP 及相关指标，探索绿色GDP 考核；考核结果与财政补助奖励、土地指标配置等相挂钩，形成“干得好的奖、增、加，干不好的罚、减、换”机制。同时，省委、省政府全面落实精准扶贫、精准脱贫的要求，到2015年底，全省全面消除家庭人均年收入低于4600元的绝对贫困现象。2016年上半年，全省低收入农户人均可支配收入5879元，同比增长16.5%，超过农民人均可支配收入增幅8.3个百分点。①参见姚力丹：《上半年全省低收入农户人均收入同比增百分之十六点五》，《农村信息报》2016年10月19日。

三、“补齐低收入农户增收致富短板”的对策与思考

2016年4月27日，中共浙江省第十三届委员会第九次全体会议通过了《中共浙江省委关于补短板的若干意见》，提出要“补齐低收入农户增收致富短板”，通过完善“低收入农户精准帮扶长效机制”等举措，开辟增收致富新路径，争取2017年低收入农户人均收入超过10000元，比2012年翻一番；到2020年低收入农户人均收入达到15000元。省委书记夏宝龙多次指出，全省上下一定要牢记不把绝对贫困带入“十三五”的承诺，确保低收入农户一个都不返贫。要实现这一目标，必须以精准扶贫重要思想为指导，努力做好五个方面工作。

（一）精准把握。精准扶贫是以习近平同志为核心的党中央新时期治国理政新理念新思想新战略的重要组成部分，是引领欠发达地区与全国同步全面建成小康社会的行动指南，充分认识深入学习宣传贯彻习近平精准扶贫思想的极端重要性和现实紧迫性，把欠发达地区与全省同步实现全面小康作为一项重大政治责任，把“补齐低收入农户增收致富短板”作为战略性任务来抓。一是全面准确把握精准扶贫的内涵，紧紧围绕实现低收入农户增收“对象要精准、项目安排要精准、资金使用要精准、措施到位要精准、因村派人要精准、脱贫成效要精准”的基本原则，把各级干部群众的思想和行动统一到习近平同志提出的精准扶贫的重要战略上来，营造“人人关心精准扶贫、人人重视精准扶贫、人人支持精准扶贫、人人参与精准扶贫”的良好氛围，让低收入农户知道什么是精准扶贫，什么是中国梦。二是开展多种形式的知识培训。向低收入农户宣讲“补齐低收入农户增收致富短板”工作的具体要求、政策措施，低收入农户的认定和退出等相关业务知识，广泛宣传好典型、好经验和好做法，弘扬主旋律，凝聚正能量，积极构建共同发力、协同推进的低收入农户增收致富新格局。通过培训，使广大干部群众加深对精准扶贫工作必要性和重要性的认识，进一步增强工作责任感，进一步提高工作能力，为扎实推进精准扶贫、精准脱贫打下坚实的基础。

（二）精准识别。精准识别就是通过一定的方式将低收入农户的家庭和人口识别出来，同时找准导致这些家庭或人口低收入的关键性因素。从基层调研的情况分析，导致低收入的主要原因：一是低收入农户自我发展后劲需增强。低收入农户普遍存在劳动技能差，“造血”能力弱，增收渠道少等问题。近几年，虽然低收入农户收入增速较快，2012-2015年年增长都在15%以上，但绝对额（8765元）只有全省农民收入的41.5%。低收入农户工资性收入、经营性收入占总收入比重分别为41.6%、22.5%，分别比全省农民低20.4个、2.9个百分点；转移性收入占34.9%，高于全省农民25.1个百分点；恩格尔系数42.3%，高于全省农民11.2个百分点。②参见浙江省农业和农村工作办公室：《低收入农户增收致富情况汇报》（内部资料），2016年3月。说明低收入农户自我发展后劲不强，对政府转移支付依赖性强。二是支出型贫困问题的有效解决。因病、因残、因灾、因突发事故极易返贫，特别是因病返贫更加突出。原“4600以下”低收入农户因病致贫的比例高达50%。 目前的医疗保险、大病保险、医疗救助力度有限，对因病低收入农户的覆盖不广，大多数低收入农户难以承担医疗费用。三是扶贫对象信息采集要准确。精准识别扶贫对象是精准扶贫的关键环节，是实现精准扶贫的基础。如果基础信息调查不深不实、结对帮扶上存在“蜻蜓点水”等现象，那么，必然影响低收入农户增收致富目标的实现。为此，要通过信息核查，做好对低收入农户的识别工作，详细分析致贫原因，真正做到“一户不漏、一个不少”。

（三）精准帮扶。精准帮扶就是在精准识别的基础上，针对低收入农户的致贫原因，因户和因人制宜地采取有针对性的帮扶措施，消除致贫的关键因素和脱贫的关键障碍。一是产业发展。重点扶持29县的特色产业发展，使产业帮扶真正成为低收入农户持续增收的重要渠道；支持农民合作社以多种形式吸纳低收入农户参股入社，扶持扶贫合作社发展壮大；发展来料加工、农村电商和乡村旅游等新兴业态，助推低收入农户持续增收。二是异地搬迁。牢牢树立“绿水青山就是金山银山”的理念，坚定不移走生态保护、绿色发展之路，实现从下山脱贫型异地搬迁向生态保护型异地搬迁转变，通过实施异地搬迁加快低收入农户融入城镇化进程。三是光伏小康。光伏小康工程是今年启动实施的又一个精准扶贫项目，就是在原“4600农户”受益覆盖人数相对集中、符合条件的村开展光伏小康工程，目的是精准增强低收入农户和经济薄弱村的“造血”功能。四是培训就业。在摸清“4600农户”现有底数的基础上，实施好“千万农民素质提升工程”，确保每个有劳动能力的低收入农户家庭中至少有1人实现就业。在落实培训计划任务时，要向低收入农户倾斜，特别是要实施好扶贫创业致富带头人培养计划，努力提升低收入农户创业就业素质。县（市、区）、乡镇要为低收入农户劳动力开展求职登记、职业介绍等提供服务。五是金融帮扶，就是要探索与各政策性银行、商业银行、其他金融机构的扶贫合作和农民合作社吸纳低收入农户参股入社的多种形式；探索在不同组织内组建扶贫资金互助会，规范扶贫资金互助会的财务管理，做好风险防范。六是低保兜底，就是要根据经济社会发展的新要求，适时提高低保标准，调整低保准入条件，按照“宽进、严管、慎出”的工作思路，结合原“4600农户”花名册，进行动态管理，对新出现符合低保条件的，做到发现一户、纳入一户。

（四）精准管理。精准管理就是对所有识别出来的低收入农户建档立卡，为帮扶工作提供包括低收入农户基本状况、致贫原因和帮扶措施等方面的详细信息，为精准扶贫提供信息基础。一是“调出一批”。扶贫、民政、教育等职能部门要加强信息共享，确保低收入农户数据比对工作准确无误。同时将收入已经高出低收入标准的农户和人口及不符合扶持对象的低收入农户调出信息系统；及时做好属于兜底保障型困难户帮扶工作。二是“补入一批”。落实好乡（镇）、村两级动态管理责任，认真做好低收入农户信息核查工作，确保贫困人口一个不漏纳入帮扶信息系统，及时将符合条件的对象补进信息系统并开展帮扶。三是“分析一批”。要对需要帮扶的低收入农户做好调查研究工作，详细分析原因，真正做到“一户不漏、一个不少”，做到动态管理精确无误。

（五）精准考核。精准考核就是对精准扶贫的效果进行考核，主要针对地方政府。农村低收入农户增收致富工作必须有明确的分工，省级有关部门应各负其责，又要加强沟通协调，实现资源共享。县（市、区）政府负责精准扶贫工作。省对县（市、区）的考核主要包括增收成效（考核建档立卡低收入农户数量减少、收入增长情况等）、精准识别（考核建档立卡低收入农户识别、退出精准度等）、精准帮扶（考核结对帮扶单位和帮扶责任人帮扶工作的满意度）、资金绩效（依据财政资金绩效考评办法，重点考核各县扶贫资金安排、使用、监管和成效等）。通过精准考核，督促农村低收入农户所在县委县政府将精准扶贫列入重点工作，抓紧抓实，抓出成效。

责任编辑：凌 雁