人民政协民主监督的创新实践与经验启示*——基于浙江省政协专项集体民主监督的研究

林 国 锦 兰 峻

人民政协民主监督的创新实践与经验启示*
——基于浙江省政协专项集体民主监督的研究

林 国 锦 兰 峻

浙江省政协15年持续推进专项集体民主监督，实现了内容向“专项”聚焦，形式向“集体”聚合，过程向“民主”聚力，工作向“监督”聚结，充分发挥了监督的校正、制约、预防和反馈功能，专项集体民主监督取得了显著成效。浙江省政协专项集体民主监督实践揭示了协商民主理念下政协民主监督工作的路径，要以调动积极性为起点，以协商的理念与方法为路径，以提升组织化程度为核心，以规范化的运行程序为保障，以解决问题、推动发展为目的。

协商民主 人民政协 民主监督 专项集体民主监督

作者林国锦，男，浙江省政协办公厅信息中心（杭州 310025）；兰峻，男，中共丽水市莲都区委党校（丽水 323000）。

党的十八大以来，社会主义协商民主实践和制度建设进入了发展新阶段，作为我国社会主义协商民主重要内容的政协民主监督也面临全新发展机遇。习近平同志强调“要加强人民政协民主监督，完善民主监督的组织领导、权益保障、知情反馈、沟通协调机制。”①习近平：《在庆祝人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》，北京：人民出版社，2014年版，第11页。党中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》把政协民主监督纳入协商民主范畴，为新形势下政协民主监督发展提供了新理念和新动力。随着党的十八大以来协商民主由地方性和局部性实践上升为国家战略，从政治领域扩展到经济、社会等各个领域，从一种工作方法上升为一种制度，可以预见，政协民主监督工作正迎来新的发展契机。本文以浙江省政协专项集体民主监督为例，探讨政协民主监督的实践路径、内涵功能，以及经验启示。

一、专项集体民主监督的浙江实践

2001年以来，浙江省政协专项集体民主监督坚持问题导向，发挥集体力量，创新方式方法，在推进重大决策落实、保障民众权益中发挥了重要作用，专项集体民主监督已成为浙江政协履职的重要抓手，初步形成了一整套规范成熟的操作程序与方法。民主监督这一政协履职“短板”正逐步蜕变为履职“品牌”。

（一）专项集体民主监督的发展历程

所谓专项集体民主监督，“是指按照党委统一部署，围绕事关改革发展稳定的重大问题和人民群众反映强烈的热点难点问题，组织政协委员综合运用调研视察、座谈走访、问卷调查、公开听证、明察暗访等多种方式开展监督，向党委、政府提交专项集体民主监督报告”①《〈中共浙江省委关于加强人民政协民主监督的意见〉解读》，人民网，2013年11月26日。。自2001年浙江省政协在全国政协系统率先开展集体民主监督以来，至今已持续15年、开展18次②初步形成阶段：2001年“省级机关作风建设情况”集中民主监督；2002年“深化行政审批制度改革”集中民主监督；2003年“制止乱收费和不合理收费”专项民主监督；2004年“完善社会保障体系建设”专项民主监督；2005年“生态省建设”有关问题专项民主监督。发展完善阶段：2006年“建设资源节约型社会”有关问题专项集体民主监督；2007年“发展和谐劳动关系”专项集体民主监督；2008年“加强节能减排工作”专项民主监督；2009年“保增长、抓转型、重民生、促稳定”专项集体民主监督；2010年“民营经济发展环境及转型升级”专项集体民主监督；2011年“十二五”规划启动年有关问题专项集体民主监督；2012年“构建我省公共文化服务体系”专项集体民主监督、“健全食品安全长效管理机制”专项集体民主监督。规范成熟阶段：2013年“城市交通拥堵整治工程实施情况”专项集体民主监督；2014年三级政协联动、万名委员同行、助推“五水共治”专项集体民主监督；2015年三级政协联动、万名委员同行、助推“五水共治”长效机制建设专项集体民主监督、“四张清单一张网”改革措施落实情况专项集体民主监督、“两路两侧”“四边三化”专项整治工作专项集体民主监督。，先后经历了三个阶段：

一是初步形成阶段（2001-2005年）。逐步形成了综合运用座谈会、视察、调研、委员约谈、召开专题议政性常委会议协商监督等多种形式开展专项民主监督，并创新形成了政协民主监督听证会（2002年）、邀请群众代表旁听政协常委会议（2003年）、“政协民情热线”（2005年）、“政协视线”（2005年）等一系列行之有效的方法。③参见王洪中、汤媛媛：《寓监督于服务支持之中——省政协11年专项集体民主监督的求索之路》，《联谊报》2013年1月17日。

二是发展完善阶段（2006-2012年）。2006年，“中央5号文件”对政协民主监督的性质、地位、作用、内容、形式、程序等予以规定。浙江省政协抓住这一重要契机，深化监督内容、创新监督形式，进一步完善了专项集体民主监督的工作机制与方法载体，尤其是进一步发挥了各党派团体、各界别，以及政协委员作用，民主监督的组织化程度得到提升。

三是规范成熟阶段（2013年以来）。2013年浙江省委出台《关于加强人民政协民主监督的意见》，要求发挥政协“监督机构”的职能，并将“专项集体民主监督”列为省政协民主监督的主要形式之一，形成了一整套较为规范成熟的操作程序与方法。这一阶段，省、市、县 （市、区） 三级政协共同参与、持续推进，专项集体民主监督的组织化程度进一步提升。

（二）专项集体民主监督的内涵特征

专项集体民主监督，“专项”是内容指向，“集体”是组织形式，“民主”是本质要求，“监督”是工作方式。

1.监督内容聚焦“专项”。一是以问题为导向，专门围绕事关改革发展稳定的重大问题和人民群众反映强烈的热点难点问题进行监督。省政协在广泛征求各党派团体、各级政协组织及广大政协委员意见的基础上，提出专项集体民主监督初步选题。二是紧密结合政协实际，制定切实可行的实施方案。省政协把专项集体民主监督工作列入省政协年度工作要点。省政协主席会议确定专项集体民主监督牵头领导和参与领导的责任分工，研究确定具体切入点。三是监督主题坚持“党政所需”与“政协所能”有机结合。中共浙江省委于2013年率先出台《关于加强人民政协民主监督的意见》以来，连续两年把省政协重点监督事项列入省委省政府省政协年度协商计划，并以省委办公厅“1号文件”下发，这就在制度上把专项民主监督纳入了党委政府的工作内容。

2.组织形式突出“集体”。一是发挥委员主体作用。省政协主席会议、常委会议十分重视专项集体民主监督，形成了政协主席亲自抓、相关副主席直接抓，相关专委会具体负责，充分动员各党派团体、界别和政协委员集体参与。二是邀请专家学者和党政部门共同参与。专家学者具有专业知识储备优势；党政部门直接从事某项工作，掌握具体信息，了解真实情况。整合两类力量有助于专项集体民主监督的纵深发展，也形成民主监督的良好氛围与强大合力。三是坚持“三级政协联动”。《政协浙江省委员会关于贯彻落实〈中共浙江省委关于加强人民政协民主监督的意见〉的实施办法（试行）》明确提出“联动监督”。联动监督任务由省政协提议，并商请有关市、县（市、区）政协同意。随后成立联动监督组织协调小组，协调解决民主监督实施过程中的重要问题。建立健全联席会议制度、工作交流制度、信息简报制度、宣传工作制度、协调小组办公室例会制度等联动监督工作机制，确保民主监督同步有序开展。省、市、县（市、区）政协分别成立民主监督组，组织三级政协委员就近就地就便开展监督。对跨行政区问题，由上一级政协组织监督；市、县（市、区）政协可通过相互协商组织异地交叉监督。

3.监督过程贯穿“民主”。专项集体民主监督把征求意见和内部协商贯穿始终，全过程体现民主要求。一是在监督内容和方式选择上，专项集体民主监督的选题来自于各党派团体、各级政协组织及广大政协委员意见，协商于政协和党委、政府之间。二是进行监督之前，邀请被监督单位对监督工作提出意见，并在此基础上召开专项集体民主监督动员会，由省政协主要领导做动员，对民主监督工作提出具体要求。三是完成民主监督报告初稿后。通过委员约谈会、专家座谈会、专项集体民主监督听证会、政协民情热线、邀请群众代表旁听政协常委会议等方式，广泛听取意见建议。修改完善监督报告。四是在报送省委省政府之前，召开专题协商议政性常委会开展协商监督，通过大会发言、分组讨论，广泛听取意见建议。根据会议协商情况，修改完善监督报告后，正式报送省委省政府。

4.多种方式强化“监督”。一是多形式调研。浙江省政协综合运用听取情况介绍、查阅相关资料、实地调研走访，以及召开座谈会、约谈会等多种形式，尽可能多地掌握第一手材料，深入实际摸清真实情况。二是多方式反馈。在提交监督报告文本反馈基础上，提供监督情况视频反馈等形式，构筑了立体化反馈渠道。如2015年7月14日，浙江省召开的“四边三化”专项整治推进会开始前，播放省政协专项集体民主监督汇报视频。三是持续化监督。立竿见影的监督固然可喜，但许多问题只有通过持续发力才能彻底解决。如何防止把“监督报告”作为民主监督的终点，延长监督“链条”，是民主监督取得实效的重要内容。对引起省委、省政府重视，纳入省委、省政府部署的问题及建议，省政协加强与省委、省政府有关部门的沟通衔接，跟踪督促监督建议的采纳及办理。

（三）专项集体民主监督的功能分析

监督的功能是指在监督过程中，监督本身所具有的、普遍存在并起决定作用的校正、制约、预防和反馈等功能。专项集体民主监督不仅在工作实践中取得了明显成效，而且在政治逻辑上体现了深刻监督属性，使监督的四个方面功能均得到较好发挥。

1.校正功能。浙江省政协通过反馈专项集体民主监督成果，推动了省委、省政府政策的调整和优化，有力发挥了政策校正功能。在2015年“两路两侧”、“四边三化”专项整治工作专项集体民主监督中，民主监督组发现整理了囊括3538个点的问题的21本“两路两侧”问题清单，全部被省政府列入全省专项整治工作信息平台。《浙江省人民政府办公厅关于扎实推进全省“两路两侧”“四边三化”专项整治工作的通知》将民主监督成果印发全省各地市、各单位执行，要求将整治前后的照片信息进行登记对比，现场抽查，审核认定，逐一销号，并进行省级考核验收，建立健全立查立改、追责问责的长效管理制度。这就最大程度发挥了政协民主监督的校正功能。

2.制约功能。2013年11月，浙江省委《关于加强人民政协民主监督的意见》对民主监督的内容、范围、形式、程序、落实、反馈，以及工作配套衔接等作出了明确、可操作的规定，把政协重点民主监督事项列入省委、省政府、省政协年度协商计划，连续两年以省委办公厅“1号文件”下发。省委办公厅、省政府办公厅还出台了《关于加强省直党政部门同省政协专门委员会和界别对口联系工作的意见》，健全了配套制度。2014年6月，浙江省政协制定了贯彻落实《意见》的实施办法，大大提升了政协民主监督工作的制度化、程序化、组织化水平，在制度上把政协民主监督变成“硬约束”。

3.预防功能。政协组织始终坚持在参与、支持、服务中监督。民主监督工作的出发点是达成共识、推进工作，而不是为找问题而找问题，也不是在具体个案、一事一地的问题上纠缠。政协组织在实践中积极寻求与监督对象的工作配合，不断创新方法载体，把参与、支持、服务、监督有机结合起来，做到在参与中监督、在支持中监督、在服务中监督，不求“讲了算”，但求“讲得对”。纵观浙江省政协专项集体民主监督18次选题，无一不是聚焦事关改革发展稳定的重大问题和人民群众反映强烈的热点难点问题。

4.反馈功能。省委、省政府要求相关部门落实有关建议和措施，对监督中提出的问题进行认真整改。省政协加强与省委、省政府有关部门的沟通衔接，跟踪督促监督建议的采纳及办理情况，对未能及时落实反馈的，还可以进行“跟踪督办”。在完成监督后，可以把监督事项、监督过程、监督成果，以及党政部门对监督意见建议和整改落实情况进行公开，接受社会公众对民主监督意见的采纳转化、跟踪反馈、实际效果等的反馈意见，切实推进民主监督意见建议落到实处。

二、浙江省政协专项集体民主监督工作的经验启示

15年来，浙江省政协专项集体民主监督坚持问题导向，发挥集体力量，不断创新方式方法，在推动浙江省委省政府重大决策部署的贯彻落实中发挥了重要作用，成为破解政协民主监督难题的有效方法，为新形势下政协民主监督提供了经验与启示。

（一）突出“双向”特征

传统的民主监督更多的是监督者对被监督者单向施加影响。借鉴协商民主集协商、监督、参与、合作于一体的双向互动特点，民主监督也应该突出“双向特征”，发挥两个积极性。习近平总书记要求：“要拓展协商内容、丰富协商形式，建立健全协商议题提出、活动组织、成果采纳落实和反馈机制。”①习近平：《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》，北京：人民出版社，2014年版，第8页。其中，建立健全协商议题提出机制尤其具有启发意义。对政协民主监督而言，只有政协（集中各民主党派、各人民团体、广大政协委员的意见）和党委政府都能提出议题，并通过协商确立党委政府有需要、政协能作为的监督内容，才能确保监督活动一开始就处于民主与法治的轨道上。浙江省政协的专项集体民主监督之所以15年来持续进行、不断发展，一个重要原因是这种监督活动既体现了政协所能，也体现了党政所需，在实践中推动了党委政府工作的开展。从这个意义上说，政协的民主监督集中体现了党委政府和政协组织两个积极性，代表了地区的发展利益，符合人民群众的根本利益。

（二）着力提高民主监督的组织化程度

民主监督取得成效的关键是监督主体和监督方式的选择。作为监督主体的政协委员有着不同的行为动机和行为方式。如何在每一次民主监督中选择最适合的政协委员实施监督？奥尔森提出了一个重要的集体激励举措“小组织原理”，当一个组织的成员较少时，其中某一成员是否加入对集体行动的成败会有很大的影响。同时，由于组织内部成员不多，某个成员是否参加了某一行动都很清楚。如果一个成员没有参加该集体行动，那么他就不能获得该组织提供的奖励，甚至会被组织“边缘化”。浙江省政协的第一个做法是课题化运作，选择具有相应专业技能的委员担任民主监督的“主角”。第二个做法是“分组”，2014年在三级政协联动、万名委员同行、助推“五水共治”专项集体民主监督中，将参与民主监督的两万多名委员分成1300多个民主监督组。一些市、县又将每一组细分为3-4个人组成的小分队、小团组进行随机监督，做到随查、随拍、随记、随传。小分队、小团组在人员组合、工作时间、监督方式上更灵活，能最大程度地发挥每一个委员的作用。第三个做法是“整合”。浙江省政协整合政协委员、政协各参加单位、专委会，联合有关厅局、市县政协、新闻媒体、专家学者等多方力量共同参与，借助党政部门、大专院校及研究机构力量，集中主题、集中时间、集中力量，形成立体履职的良好态势，拓展了民主监督的广度和深度，有效提升了民主监督的质量与水平。

（三）完善政协民主监督的运行程序

党的十八届四中全会提出构建“严密的法治监督体系”，监督的法治化为人民政协民主监督拓展了新的空间。正如协商民主发展必须健全规程，用程序保障协商民主更好达成共识一样，要确保政协民主监督的有效性，关键在于形成规范有序的运行程序，推动政协民主监督制度化、规范化、程序化。协商容易监督难，如何通过完备而有约束力的程序让民主监督变得更为有效？浙江省政协专项集体民主监督中做到了“三化”。一是“转化”。借助省委省政府的重视，把政协专项民主监督成果转化为党委政府的工作部署，推进问题整改、解决、反馈。二是“程序化”。2013年11月，中共浙江省委《关于加强人民政协民主监督的意见》对民主监督的内容、范围、形式、程序、落实、反馈，以及工作配套衔接等作出了明确、可操作的规定①《〈中共浙江省委关于加强人民政协民主监督的意见〉解读》，人民网，2013年11月26日。。浙江省政协建立健全了专项集体民主监督选题酝酿、沟通协调、组织领导、调研监督、协商建言、成果报送和采纳反馈等机制，在具体工作中紧紧抓好确定监督题目、制定实施方案、整合监督力量、开展调研监督、广泛征求意见、开展协商监督、跟踪成果转化等七个关键程序。三是“常态化”。广泛发动委员和社会力量，既有集中监督、定期监督又有委员个体监督、日常监督，让政协民主监督成为常态，进而求得深入、求得长效。

责任编辑：黄建安

*本文系浙江省哲学会社学科规划课题项目“新形势下政协信息化建设理念更新与实践进路——以浙江省政协为例”（14NDWT03）的阶段性成果。