我国农村义务教育经费投入的问题与对策分析

刘译婷

【摘 要】农村义务教育的发展在促进教育公平、均衡方面有重要意义，而保障农村义务教育经费投入则是促进农村义务教育发展的基本条件。随着经济的发展、政府职能和财政体制的改革，国家逐步加大对农村义务教育的扶持力度。但是，农村义务教育经费投入总量不足、不均衡等问题依旧困扰着农村义务教育的发展。因此，保障农村义务教育经费投入的稳定性、可持续性，促进农村义务教育经费投入的均衡发展，是农村义务教育发展的当务之急。

【关键词】农村义务教育；经费投入；问题；建议

一、我国农村义务教育经费投入的发展概述

义务教育，是根据宪法规定，适龄儿童和青少年都必须接受国家、社会、家庭予以保证的国民教育。义务教育具有强制性、公益性、普及性的基本特点。

我国农村义务教育经费投入的发展主要经过了三个阶段。第一个阶段（1985～2001）。1985年5月27日《中共中央关于教育体制改革的决定》指出，依据法律规定适龄儿童和青少年都必须接受义务教育。此阶段中央及省级政府是财政收入的主体，而义务教育的投入主体仍然停留在乡镇级别，财权与事权不统一。第二个阶段（2001～2005）。2001年农村第一次税费改革农村使义务教育投入的管理主体有所调整。在这一阶段中，县级政府取代了乡镇级政府成为农村义务教育投入中的管理主体，形成了以县为主的农村义务教育管理体制。第三个阶段（2006至今）。在2005年12月国务院颁布的《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》中，提出建立起“中央和地方分项目、按比例分担”的农村义务教育经费保障机制。2016年政府工作报告提出了在“十三五”期间“实施义务教育学校标准化”的新目标，这也对农村义务教育的经费投入提出了新要求。

二、我国农村义务教育经费投入存在的问题

（一）农村义务教育经费投入不足。

从整体上来看，我国教育投资占GDP的比重偏低。虽然我国的教育经费投入有较大幅度的增长，但按照衡量教育投资规模的国际指标（即教育投资占GDP的比重和教育投资占财政总支出的比重）来看，我国直到2012年才实现国家财政性教育经费支出占GDP的4%，按照世界银行的报告，目前世界平均水平约为7%左右，其中发达国家达到了9%左右，经济欠发达的国家也达到了4.1%。因此。我国教育经费投入水平比较低，与教育发展的需求相比，仍存在较大的不足。

资料来源：根据中国教育经济信息网历年《全国教育事业发展统计公报》绘制而成。

其次，农村义务教育经费投入占教育总投入的比重偏低。在我国三级教育体系中，高等教育和基础教育的经费投入比例失衡，投入到农村义务教育领域的教育经费相对偏低。根据《2014年全国教育事业发展统计公报》，2013年普通高等学校生均预算内教育经费支出为15 591.72元，而小学生均预算内教育经费支出为6 901.77元，初中为9 258.37元。而农村小学生均预算内教育经费支出为6 854.96元，初中生均预算内教育经费支出为9 195.77元，低于我国义务教育投入的平均水平。从总体来看，普通高等学校生均预算内教育经费支出是农村小学生的2.27倍，是农村初中生的1.7倍。可见，我国农村义务教育经费投入总量仍相对不足。

（二）农村义务教育经费投入不均衡。

我国教育资源的配置不合理是一直存在的问题。在广大的农村地区，义务教育经费的投入存在着区域间和区域内的差异，发展不均衡问题一直存在。

首先，义务教育经费投入地域不均衡。由于历史和制度的原因，我国农村义务教育经费投入存在较大的区域差异。表1中，2013年我国小学生均预算内教育经费支出为6 901.77元，其中小学生均教育经费支出最靠前的是北京、上海，均在2万元左右，江西、河南、贵州、山西等地区小学生均教育经费不足8 000元，小学生均教育经费支出最高的北京地区是最低的河南地区的5.55倍。表1的数据也显示出初中生均教育经费支出也表现出明显的地区差异，初中生均教育经费支出9 258.37元，北京、上海地区均超过2万5千元，江西、河南、贵州、山西等地区均不足1万元，初中生均教育经费支出最高的北京地区是最低的贵州地区的5.3倍。综上，我国农村义务教育经费投入地区差异明显，东部发达地区明显高于中西部地区。

资料来源：中国教育经济信息网

其次，义务教育投入城乡不均衡。从表2、表3可以看出我国义务教育经费投入的城乡差距。表2中显示，农村小学的生均公共财政预算教育事业费是全国普通小学的96%，而生均公共财政预算公用经费支出是普通小学的93%。在表3中，农村初级中学的生均公共财政预算教育事业费和生均公共财政预算公用经费都是普通初中的93%。这一数据与以前相比显得很乐观，城乡经费投入的差距缩小，但实际上农村比城市更需要国家的经费投入。这就说明政府财政拨款在城乡间的分配是不公平的。

资料来源：根据《2014年全国教育经费执行情况统计公告》编制而成

资料来源：根据《2014年全国教育经费执行情况统计公告》编制而成

（三）农村义务教育经费投入主体不合理。

农村义务教育经费保障机制自2006年改革以来，强调把农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的机制，实行省级政府统筹落实、管理以县为主的制度。但是实际上我国仍是县级财政承担义务教育的主要投入，县级财政为农村义务教育“买单”的情况是最多的。

根据教育部、国家统计局、财政部每年联合发布的《关于全国教育经费执行情况统计公告》，一方面，中央财政教育支出保持持续增长，由图2可知，2004年到2013年的十年间增长约13倍，尤其是2006年保障经费机制改革之后，中央财政教育支出增长势头迅猛。另一方面，中央财政教育支出占预算内教育拨款的比重也呈整体上升趋势，但这一比重在2010年达到18.9%之后，就维持停滞不前甚至略有下降的状态。这表明农村义务教育经费保障机制改革有一定的成效，中央分担比例有所提高，但整体份额仍然很少，而省和市县出钱出力，却面临着财税改革所带来的收入锐减，财权和事权并没有达到真正的统一。

资料来源：根据历年《全国教育经费执行情况统计公告》绘制而成

（四）农村义务教育经费使用的监管缺失。

尽管存在各种规范的教育经费使用管理制度，但是经费使用中监管缺失是经常性现象。监管缺失是由多方面原因造成的，有制度因素、历史因素等等。不过，监管缺失更让人忧心的是给农村义务教育经费投入的使用带来了衍生性问题。

一是挤占挪用农村义务教育专项经费的现象比较普遍。审计署调查的54个县中，有46个县的中小学校和教育、财政部门共挤占挪用公用、校舍维修改造等专项经费1.15亿元，占同类专项经费总额的3.8%。挤占挪用的资金中，用于教职人员经费6 513.51万元，占56.7%；用于学校基建2 986.09万元，占25.99%；用于教育主管机构日常办公经费1 016.84万元，占8.85%；用于偿还债务844.99万元，占7.36%；用于购车等其他支出126.09万元，占1.1%。

二是部分资金管理较为混乱。审计署调查的54个县中，有16个县的教育部门及学校共142个单位，把向学生收取或代收的考试、教辅材料等收费，教育经费拨款，食堂差价、房屋出租收入等共计4 065.15万元，账外存放或存入个人存折保管，其中私存的个人存折达129个，金额2 497.84万元。

三、改善农村义务教育经费投入的对策

由于我国义务教育经费投入面临着总量不足、投入不均衡等问题，为改善这种现状，促进我国农村义务教育的平稳、均衡发展，可以考虑从以下几个方面进行：

（一）增加农村义务教育经费投入，完善农村义务教育经费保障机制。

2005年年底，国务院发布了《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》。提出要“建立中央和地方分项目、按比例分担的经费长效保障新机制”。具体说，新机制突出了如下三个要点：（1）把农村义务教育全面纳入公共财政保障范围；（2）建立了中央和地方分项目、按比例分担的机制；（3）实行了省级政府统筹落实、管理以县为主的制度。

总的来说，就是加大投入，为农村义务教育的经费投入提供保障。根据上海财经大学中国教育支出绩效评价研究中心对全国77个县的调研，有47.8%的县市认为经费投入不能满足需求，经费缺口主要是建设性经费，同时在公用经费、人员经费、设备及危房维修经费上也存在缺口。这说明我国的农村义务教育保障机制只是初步的，应当随着国家财力增强而逐步提高。我们需进一步加大对农村义务教育的经费投入，根据经济形势的变化不断调整和提高“两免一补”的水平，为完善农村义务教育经费保障机制提供坚实的经济基础。

（二）强调中央和省级政府的责任，提高经费的统筹水平。

一个健康运行的农村义务教育经费保障机制必须具有较高的统筹能力，为农村义务教育的发展提供经费保障。公共产品受益范围层次论认为，应当由公共产品的受益范围区分政府责任。如果受益范围覆盖全国，则应由中央承担责任，如果只覆盖部分地区，则由地方政府来承担责任。农村义务教育虽然只存在于农村，但其正外部效应可以辐射至全社会，乃至全国。因此，从受益程度上来说，主要的责任应由中央和省政府来承担。从国际经验来看，中央和省级政府往往也是义务教育经费的主要来源。2012年美国联邦政府的教育投入占GDP的8%，州和地方政府基本平分剩下的经费。英国自1978年以来教育投入占GDP比重就超过5%，2006～2007年度，英国工党政府引入了学校专门拨款，该项拨款是中央向地方当局下拨教育资金的重要拨款之一，它已经成为英国义务教育阶段学校教育经费的主要来源。

我国现在以县级为主的运行模式，制约了农村，尤其是中西部地区农村的义务教育的发展。因此，中央和省级政府应承担更大的责任，以弥补县级财政的不足。中央和省级政府应统一按照预算标准，对各地区农村义务教育进行财政拨付，对于经济落后地区中央财政应加大财政转移力度。努力发展县域经济，提高其财政水平，增加当地农村义务教育投入。省级、县级政府鼓励当地社会资源和资金投入农村义务教育，鼓励社会力量在农村出资捐资办学。

（三）采取区域义务教育特殊扶助制度，实现义务教育的均衡发展。

国际上义务教育经费投入的基本做法是，当国家财政状况不能满足全部免费义务教育的需求时，通常遵守不发达地区优先、不发达学校优先的原则。

中央政府要加大对经济落后地区的农村义务教育的政策和资金扶持力度，并实行区域、城乡、同区不同校的倾斜政策，向西部地区、农村地区、非重点学校倾斜。可以在经济发达地区，实施以县为主的财政投入体制；在经济条件一般的地区，实施省市县共同负担的投人体制；在经济较差的西部和贫困地区，实施国家负担一部分财政拨款，县级政府起财政辅助作用的投入，省市级政府为投入主体的体制；特困地区由国家解决免费义务教育的全部经费，并对特困家庭的学生给予生活补助费。

针对农村义务教育经费投入地区差异明显的问题，除了上文中的倾斜政策，也可以通过规范财政转移支付制度、提高县级财政收入水平、调动地区社会资源投入教育等方式解决。

（四）建立农村义务教育的监测与评价体系。

在现行的体制框架下，构建一个自上而下的义务教育经费监测与评价体系，并加强对地方政府教育投入的监管力度，是对“以县为主”义务教育财政和管理体制的一个重要补充。针对我国义务教育财政在当前及今后一段时期的政策目标，监测与评价体系的主要内容应该包括：各级政府义务教育投入努力程度、教育经费分配公平性、教育经费使用效率。

完善自查制度。由于我国财政管理的特殊性，农村义务教育经费的使用多是内部审查，但是内部审查容易产生互相包庇的现象。因此，应该相互监督，用自查的方式对经费的使用情况进行摸底并及时上报，减少农村义务教育经费挪用的现象。

同时可以引入第三方监测机制，有专业的评估公司对农村义务教育经费的使用进行监测与评估，把各地农村的经费使用情况进行评估量化，并指出经费使用的不足之处，以提高农村义务教育经费使用的效率。

四、结语

农村义务教育是我国教育体系的重要组成部分，经过几十年的发展，其经费投入不断增加，促进了农村义务教育的发展。但是，农村义务教育经费的投入也面临各种各样的问题，总量不够、投入不均衡、投入主体不合理、监管缺失等。

庆幸的是，我国已经意识到这些问题，同时也采取措施来减少或解决这些问题，为此，本文也提出了一些针对性措施。笔者相信，随着社会进步和经济发展，在国家的政策支持下，我国的农村义务教育所面临的经费投入问题，都会得到较好的解决。

参考文献

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[2]刘睿.我国义务教育经费投入存在的问题及解决对策[J].长春教育学院学报，2013，（9）.

[3]顾微微，杜瑛瑛.我国农村义务教育经费投入存在的问题与对策[J].教育探索，2011，（2）.