高校综合改革视角下党政共同负责制实现路径

刘运玺，崔益虎

(南京工业大学 党委办公室，江苏 南京 211816)



高校综合改革视角下党政共同负责制实现路径

刘运玺，崔益虎

(南京工业大学 党委办公室，江苏 南京 211816)

摘要：高校院系领导体制是现代大学制度的重要组成部分。在实践和认识上，院系领导体制和运行机制还存在着一些问题有待厘清与解决。从合法性、科学性、现实性上看，强化党政共同负责制是院系领导体制改革的方向。党政共同负责制的基本内涵是通过院系领导班子落实学校党政的决定和实现院系内部管理，主要内容是集体领导的决策形式、民主集中的议事方式、分工合作的运行机制。其内部治理结构可以分为党政共同决策、分工负责和群团组织管理监督、学术组织咨询审议两个层次。贯彻落实好院系党政共同负责制，需要从明确其地位、配备好院系领导班子、形成系统化制度保障、加强学术权力参与、发挥师生参与监督作用、强化督查和指导等几个方面构建起有效路径。

关键词：高等学校；院系党政共同负责制；领导体制；运行机制；实现路径

高校院系领导体制是现代大学制度的重要组成部分。相对于校级层面的“党委领导下的校长负责制”，高校院系层面的领导体制和运行机制模式与主管部门的要求相关，高校间不尽相同。对采用何种模式更符合高校自身规律与实际，有利于院系工作开展，在学者及教育管理者的认识和实践上也存在着模糊和分歧。在深化改革、依法治校、从严治党的新形势下，随着政府职能的进一步转变和教育改革的深入，我们有必要在中央指导意见和学者们研究的基础上，总结我国高校院系领导体制改革的经验，提高对院系领导体制的系统认识，研究其主要内容和运行机制，为构建中国特色现代大学治理体系、推进现代大学制度建设提供借鉴。

一、 高校院系领导体制实践及认识

自1950年起，我国高校院系领导体制先后经历了系主任负责制、党总支领导下系务委员会负责制、党总支委员会保证和监督下的系主任负责制、党总支领导下的系主任分工负责制、系主任负责制等不同的历史阶段[1]。1990年中共中央印发《关于加强高等学校党的建设的通知》，明确了系级党组织“政治核心”地位，强调系级党组织参与本系行政管理工作重大问题的讨论决定[2]。1996年，中共中央正式颁布《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》(以下简称《条例》)，再次明确了系级党组织政治核心地位，并在中组部贯彻《条例》问答中做了具体解释：“高等学校的系级单位党总支是全系的政治核心, 系党总支和系行政适当划分职责范围, 既有分工又要合作, 应当共同做好工作”[3]。在院系管理运行上，《条例》提出了党政“分工合作，共同做好工作”的理念。依据这样的精神，各高校在主管部门的指导下，积极探索院系管理体制，院系党政共同负责制的领导体制和运行机制探索与实践应运而生。

随后，中央和教育行政主管部门总结了各地各高校的经验和成果，分别于2007年、2010年出台了指导性文件。2007年教育部党组在《关于加强普通高等学校基层党组织建设的意见》中指出，院系要“建立健全党政联席会议制度，院(系)工作中的重要事项，要经过党政联席会议，按照民主集中制的原则集体研究决定”[4]。2010年中共中央修订印发了《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》(以下简称《工作条例》)，其中对院系单位党组织的主要职责进行了明确，并指出“通过党政联席会议，讨论和决定本单位重要事项。支持本单位行政领导班子和负责人在其职责范围内独立负责地开展工作”[5]；对院系管理提出党政联席会议、民主集中制、分工负责等几个关键词，进一步规范院系管理体制。但在贯彻执行过程中，该《工作条例》仍然面临一些问题有待厘清与解决。

一是指导较宏观，执行落实难把握。中央和教育主管部门指导比较宏观，只是提出对重要事项通过党政联席会议的决策形式、民主集中的决策原则、分工合作的工作机制来共同做好院系工作，而在院系党政之间的关系、党政联席会议的决策范围以及相关的制度保障上还不够细化和明确，使教育管理者在理解、执行上不易把握政策，为贯彻落实带来一定的困难。

二是探索空间大，各地实践多样化。由于给予地方和高校探索的空间较大，各地的实践呈现出多样化情况。据学者2011年的统计，“全国有超过三分之一的省市自治区以文件形式明确高校二级院系实行党政共同负责制，其他省市自治区并未明确规定二级院系的领导体制”[6]。在此种情况下，各个高校认识上深浅不一，实践上多种多样，大多数存在着“决策机制实施力度参差不齐；干部队伍配合程度无法保障；领导体制具体指导薄弱”[7]等实际问题，造成了一些高校院系党组织功能弱化涣散，决策机制和会议制度流于形式抑或党政不分，党政工作“一人负责”或“无人负责”等，把上级指导意见理解变形，实践走样的不良现象。

三是认识较模糊，学者研究不充分。一直以来，对于院系实行什么样的领导体制，一般有系主任负责制；党总支领导下院长负责制，院系党政分工合作、共同负责；不必规定实行什么领导体制等三种看法。这些看法从不同的视角出发，各有理由，学者们围绕这些看法，开展了一些研究， 但相对于校级领导体制的研究，对院系的研究还远远不够，诚如孟彦等在研究中指出，首都高教研究在“诸如高校院系层面的管理和服务”等方面的“竟然无人涉足”[8]。鉴于此，我们有必要对院系的领导体制及其运行机制进行进一步梳理，明确改革方向，建立院系党政共同负责制体制机制模型，探索其实现路径。

二、 强化党政共同负责制：院系领导体制改革的方向

强化高校院系党政共同负责制，不仅有其历史渊源，而且在合法性、科学性、现实性上也存在着其深层次的依据，是高校院系领导体制改革的方向。

(一) 党政共同负责的合法性

院系实行党政共同负责，是校级层面党委领导下的校长负责制的延伸和支撑，是高校政治权力与行政权力在院系层面的内在要求。从政治权力来说，院系党组织的政治权力来自于高校党委政治权力的延伸，只有确保院系党组织的政治核心地位，才能夯实高校党委工作的基础。从行政权力来说，院系组织行政权力一方面是由院系教师的学术权力“让渡”而来，另一方面是由于大学科层制管理自上而下而来。校级层面通过党委领导下的校长负责制实现了政治权力与行政权力的统一。而院系是高校的基层单位，没有院系党组织的领导，高校政治权力得不到体现，高校党委领导就落不到实处；没有院系行政领导，高校行政权力得不到体现，校长也就“无从负责”。所以，只有通过院系党政“齐抓共管”“共同负责”的领导体制才能支撑起高校政治权力和行政权力的统一。

(二) 党政共同负责的科学性

大学本质上是以知识传承与创新为基础的学术组织，院系是根据专业和学科——专门化的知识而形成教学科研组织。从宏观视角看，院系组织存在的目的在于通过政治管理权、行政管理权、学术管理权的有效实施，保障高校组织完成组织使命。其处于高校管理体制中间层次，具有“管理幅度相对较小，工作十分具体”[9]等组织特征。从微观视角看，院系组织还可以细分为党组织和行政组织两个组织，而且这两个组织在组织目标上是一致的，在组织成员上是高度重叠的，工作内容上虽有区别但也是相互统一的。鉴于院系管理幅度较小、院系工作较为具体、院系两个组织高度合一的组织属性，只有党政齐抓共管、党政共同负责才能提升院系领导科学化水平，保证院系管理效能。

(三) 党政共同负责的现实性

党的十八大提出了“办人民满意教育”的总体要求，确立了2020年基本实现教育现代化的发展目标。十八届三中、四中全会又作出了全面深化改革、全面依法治国的重要决定。袁贵仁部长在2015年全国教育工作会议上提出了“全面深化综合改革，全面加强依法治教，加快推进教育现代化”[10]的要求。高校院系作为高校内部的基层单位，是高校综合改革的重要内容，是实施依法治校的重点领域。在高等教育发展的新形势下，当前高校大多把深化院系综合改革、推进高校管理重心下移作为高校内部改革的重要突破口，高校院系自主权逐渐扩大，院系涉及的人事、财务、资产等重要事项不断增加。与此相对，“高校内部管理构架存在校院两级权责关系不对等、机构设置行政化、问责机制缺失、管理专业化程度低等问题”[11]。鉴于此，我们需要明确党政共同负责制的地位，规范院系权力运行，强化院系权力监督，也只有在院系工作上实现“党政共同决策、共同负责”，才能统筹好院系自主权扩大和加强院系领导监督二者的关系，为促进院系发展、实现依法治教提供基础保障。

三、 院系党政共同负责制的主要内容及其治理结构

党政共同负责制作为高校领导体制改革的方向，需要进一步厘清其逻辑内涵和基本内容，探索与之相适应的院系内部治理结构，为构建系统化的院系领导管理制度体系奠定基础。

(一) 党政共同负责制的基本内涵

党政共同负责制作为一种管理制度，其本质是通过院系党政班子成员的集体领导来落实学校党政的决定和实现院系内部管理。党政共同负责制的逻辑内涵首先体现在院系党政共同接受学校党政的领导上，由于校级层面是校党委领导和校长负责的“两位一体”的领导体制，所以院系行政不仅要接受校行政领导，也必然要接受校党委领导，院系党组织不仅要接受校党委领导，也要参与院系行政工作，从而保证和监督学校行政决策的落实。党政共同负责制其次体现在院系党组织和行政组织地位平等上，一个是院系的政治核心，一个是院系的行政中心，他们之间不是主次关系，而是平等关系，只是其工作侧重点不同，党组织着力于党建和思想政治工作，行政组织着力于业务管理工作。党政共同负责最后体现在落实学校决策、推进院系工作共同负责上。院系两个组织在工作上是相辅相成的，“解决人的思想问题必须与其业务工作相结合，而做好业务工作也必须与做好思想工作相结合”[12]。

(二) 党政共同负责制的主要内容

1. 集体领导： 党政共同负责制决策形式。由于院系党政组织各有其职责，因此各负其责是基础，共同负责主要体现在重要事项的共同决策上。共同决策、集体领导也是院系党组织参与行政工作的方式，所以建立院系党政联席会议制度是实施党政共同负责制的保证。从院系党政权力指向上看，需要由党政联席会议讨论决定的重要工作和重要事项应该包括：本单位师生思想政治工作、师德师风及学风建设工作；发展规划和年度计划、年度总结；重要改革措施、重要规章制度；学科与专业(实验室)建设、师资队伍建设的重要举措；人事调配、社会服务、对外合作交流事项；专业技术职务评聘，教师出国、进修、考核、奖惩；招生计划、学生毕业、就业以及教育培养、管理中的重要事项；年度经费预算、发展基金及大额资金的使用、收入和分配方案；干部选拔任用与教育管理；重大突发性事件的防范与处理等。实现院系集体领导，院系党政领导班子要有“院系工作是党政的共同工作”的大局意识，相互沟通、相互配合、共同决策，为党政共同负责制的有效实现提供基础。

2. 民主集中： 党政共同负责制议事方式。民主集中制是党的根本组织原则，也是实现院系党政共同负责的内在要求。民主着眼于决策的科学性，其目的在于防止决策失误、提高决策质量，没有广泛的民主，就会影响决策科学化水平，甚至出现“家长制”“一言堂”现象；集中着眼于决策的有效性，其目的在于形成集中意见、提高决策效率，没有正确的集中，就会影响到决策效率和决策的执行，甚至出现个人主义、自由主义现象。院系党政联席会坚持民主集中制的原则，首先要由院系党政主要负责人共同商定议题，并根据联席会议不同事项确定由党组织负责人或行政负责人主持；其次在讨论议题时，会议主持人要充分发扬民主，鼓励党政班子成员充分发表意见，以为形成正确的集中意见提供前提；最后在形成决定时，根据讨论的情况，按照党政班子全体成员“少数服从多数”的决策规则形成集中的决策意见。

3. 分工合作： 党政共同负责制运行机制。分工合作是党政共同负责制的保障，也是推进院系工作的基础。分工与合作是相辅相成的，是院系工作有效管理的前提。没有“分工”，院系工作的推进就没有了责任主体，工作就会杂乱无章、推诿扯皮；没有“合作”，院系班子成员只着眼于自己分管的领域，造成各自为政“分工分家”的情况，院系的工作同样难以开展。院系党政之间分工与合作，不仅体现在院系党组织和行政组织的目标和职责上，也体现在具体工作的推进落实上。在落实党委工作时，应由书记为主的党组织成员来“主导”，行政组织成员来配合支持；在落实行政工作时，应由院长为主的行政班子成员来“主导”，党组织成员来监督保障。这也就需要院系的党政“一把手”要讲党性、顾大局，善于在不同事项上当好“主角”或“配角”，共同把学院工作做好，共同负好“责”。

(三) 党政共同负责制下的院系内部治理结构

党政共同负责制作为院系领导体制，必然要求有与之相适应的院系内部治理结构。党政共同负责制下的院系治理结构可以分为两个层次。第一层次是以院系党政联席会议为决策中心，一方面院系党委和行政工作中的重大事项提交党政联席会议讨论决策，另一方面党政联席会议讨论决定的事项，由院系党组织和行政组织按照党政分工，牵头负责执行落实。第二层次是围绕院系党政工作，一方面由院系党组织具体领导院系教代会，团、学组织，通过其日常工作的开展，发挥其在院系工作中的民主管理和监督作用；另一方面由院系行政组织具体指导院系学术组织，通过其相对独立的工作，发挥其在院系工作中教授治学的作用。因此，院系内部治理结构可以表述为如图1所示。

图1　院系内部治理结构

四、 院系党政共同负责制的实现路径

(一) 确立地位，规范院系工作

如前文所述，由于高校院系领导体制没有统一规定，也缺少系统化的制度体系，在院系管理上存在着良莠不齐的现象。这种情况表明，实现院系“党政共同负责、分工合作”，不能仅仅依靠院系领导干部的个人觉悟，还需要有体制架构、制度体系等保障。所以，落实好院系党政共同负责制，首先要明确党政共同负责制在院系工作中的地位。确立党政共同负责制作为院系的领导体制，可以在两个方面加以强化和明确：一是在从严治党层面，可以考虑制定文件，确立党政共同负责制在院系党组织工作中的地位，规范院系党组织工作，发挥党组织政治核心和监督保障作用，为院系发展提供具体指导；二是在依法治校层面，可以考虑把党政共同负责制写入大学章程，并明确细化党政共同负责制的内涵和运行机制，为院系工作的科学、规范开展提供基本遵循标准。

(二) 注重素质，合理配备院系领导班子

院系党政共同负责制依靠院系领导班子的身体力行。配备好院系党政领导班子，需要高校党委的深思熟虑、精心安排。一是要注重综合素质。院系干部的综合素质，首先是要有较高的政治素质和思想素质，其次是学术能力和管理能力，要避免出现重学术能力而轻政治素质和管理能力的情况。二是要优化班子结构。院系是高校内部的基层单位，配好班子首先是要根据班子成员的年龄、学历、专业、学术方向等因素，形成支撑学院发展的梯队效应；其次是要根据综合素质、个性特点和管理能力等因素，形成推进学院工作的互补效应。三是要配好两个“一把手”。选配院系党政主要负责人首先要坚持“德才兼备、以德为先”的选人用人原则，其次要考虑选配的两个“一把手”能够相互匹配、经常沟通，形成集体向上的领导力。四是要加强干部培养和交流。由于院系的学科属性，院系干部大多会存在着学术能力强、管理能力不足的特点，这就要求高校党委要重视院系干部的培养和交流，通过培训、轮岗等措施，提升干部综合素质和管理能力。

(三) 制度保障，构建系统化制度体系

落实好院系党政共同负责制，需要系统化的制度保障。一是决策议事制度建设。加强党政联席会议制度建设，首先要根据院系的工作内容，明确院系党政联席会议的议事范围；其次要高度重视议事程序等辅助性制度建设，对会议的召开周期、有效出席人数、表决方式、决议通过人数等技术性内容必须加以明确并严肃执行，从而保障党政共同负责制在决策议事环节有章可循。二是学习制度建设。由于院系行政方面工作较多，认识上容易产生“重行政轻党务”误区，所以要通过院系领导班子学习制度建设，构建长效学习机制，提高班子成员对党政共同负责制的共同认识。三是督办制度建设。由于院系工作重在落实的特征，所以要建立党政共同议决事项的督办制度，强化院系决策的执行力，保障院系工作落到实处。

(四) 教授治学，加强学术权力参与决策

“教授治学”是大学精神的应有之义。院系作为高校的基层教学、科研单位，贯彻好院系党政共同负责制，必须高度重视以教授为代表的学术权力在院系科学决策中的重要作用。加强院系学术权力参与决策，一是要在院系党政联席会议领导下成立由院系教授组成的学术组织，赋予院系学术组织学科规划及发展、人才引进及职称评聘、教学科研资源配置等方面的建议权，发挥其咨询和审议功能；二是要支持学术组织在其职责范围内独立履行职责，并充分行使相应权力；三是要在党政联席会决策重要事项时，应根据会议的议题吸收院系学术组织成员列席会议，必要时经院系党政主要负责人同意，赋予列席成员投票权，提升学术权力在重大决策中的“话语权”，按照“少数服从多数”的决策规则形成科学决策。

(五) 民主管理，发挥师生参与监督作用

院系是师生共同的组织，推进师生参与民主管理和民主监督，既是法律法规的明确要求，也是调动教职工积极性、提升院系管理水平的基础。实现民主管理和民主监督，一是要重视师生在事业发展中的主人翁地位，通过重大决策征求意见、重大事项公示、院务信息公开等具体举措，保障师生的参与权、知情权、监督权；二是要加强院系教代会建设，充分发挥院系教代会的作用，把院系教代会作为教职工参与学院民主决策、民主管理、民主监督的重要渠道，把工会作为联系职工群众的重要平台，调动广大教职工的积极性、主动性和创造性，切实维护教职工利益；三是要加强院系学生组织建设，充分发挥团(学)代会的作用，积极听取学生对院系工作的意见建议，提高院系工作科学化水平。

(六) 强化督查，加强校党委对院系工作的指导

制度的生命在于制度的执行，院系落实好党政共同负责制，离不开学校党委精心指导和监督检查。高校一是要建立校领导联系基层制度，形成校领导联系基层院系的常态机制，对院系工作推进开展经常性的调研，对院系党政领导班子开展经常性的教育和指导；二是要建立督查机制，校党委应对院系落实党政共同负责制情况进行监督和定期检查，对于院系执行党政共同负责制不良情况应及时掌握，适时纠偏，化解矛盾；三是要强化干部考核监督，当院系领导班子出现不和谐因素，党政共同负责制落实不好，不利于学院事业发展时，校党委要高度重视，认真研究，必要时依照党纪、政纪严肃处理。

高校院系党政共同负责制作为符合我国国情的院系领导体制，随着高等教育综合改革的不断深入，应该明确地位并加以完善。贯彻落实好高校院系党政共同负责制，必须在提高认识的基础上，通过制度建设、干部队伍建设，既要发挥党政联席会议对院系重大事项的决策作用，也要保证院系行政及其主要负责人在其职责范围内独立开展工作，保证院系学术组织、教代会、团(学)代会等组织在权力运行中的参与监督作用。通过学校层面的督查指导和责任追究，确保制度执行，促进院系各项事业发展。

参考文献

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[4]中共教育部党组关于加强普通高等学校基层党组织建设的意见[J].中华人民共和国教育部公报,2007(Z2):51-54.

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[10]袁贵仁.全面深化综合改革 全面加强依法治教 加快推进教育现代化[N].中国教育报,2015-02-12(01).

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[12]谭先锋,张益民,阳鲁平.认识与建构——高校院系党政负责人分工与合作关系探析[J].当代教育论坛,2005(11):50-52.

(责任编辑东彦)

doi:10.13316/j.cnki.jhem.20160614.004

收稿日期:2015-12-17

基金项目：南京工业大学校内自选课题(ZX14442070001)

作者简介：刘运玺，讲师，正科级秘书，从事高等教育管理研究。

中图分类号：G647

文献标志码：A

文章编号：1673-8381(2016)04-0019-06

Realizing Path: The System of Responsibility Assumed by Both the Party and the Administration in Colleges from the Perspective of College Comprehensive Reform

LIUYunxi,CUIYihu

(Party’s Office, Nanjing University of Technology, Nanjing 211816, China)

Abstract:Faculty leadership system is an important part of modern university system. There are still some issues to be clarified and resolved in regard to faculty leadership structure and operation mechanism both in practice and awareness. In legitimate, scientific and realistic points of view, to strengthen the System of Responsibility Assumed by both the Party and the Administration (SRAPA) is the direction of faculty leadership system reform. The basic meaning of SRAPA is that faculty leadership carries out decisions of both the Party and the administration, and implement internal management. Its main contents include the decision-making in the form of collective leadership, discussion in both democratic and centralized ways, and the operation mechanism of both labor division and collaboration. Its internal governance structure can be divided into the two levels, one is the other is joint decision-making, division of labor on the Party’s and government’s part, the other is management and supervision on mass organizations’ part and consultation deliberation on the part of academic organizations. To implement SRAPA well, we need to build an effective path from such aspects as clarifying its position, equipping with good faculty leadership, forming a systematic insuring system, strengthening the participation of academic power, exerting the supervisory role of teachers and students, and strengthening supervision and guidance.

Key words:colleges and universities; system of responsibility assumed by both the Party and the administration; leadership system; operating mechanism; realizing path

崔益虎，教授，南京工业大学党委常委、副校长，从事高等教育管理研究。

网络出版时间: 2016-06-14

网络出版地址: http://www.cnki.net/kcms/detail/32.1774.G4.20160614.1604.008.html