新常态下国家质量基础设施建设研究

中央党校省部级干部进修班课题组



理论新探

新常态下国家质量基础设施建设研究

中央党校省部级干部进修班课题组

［摘要］加强质量基础建设，是政府发挥监管和服务职能的有力支撑，是实施国际贸易政策的重要内容，加强我国国家质量基础设施建设，要从战略上高度重视，摆到突出位置，制定一系列政策措施，处理好政府与市场的关系，建立“统一管理、权责清晰、协调配套、支撑有力”的运行保障体系。

［关键词］基础设施建设；政策措施；对策建议

党的十八大以来，中央明确提出要把推动发展的立足点转到提高质量和效益上来。习近平总书记突出强调“三个转变”，即推动中国制造向中国创造转变、中国速度向中国质量转变、中国产品向中国品牌转变。李克强总理提出以质量的提升“对冲”速度的放缓，把经济社会发展推向“质量时代”。①实现“三个转变”，迈向“质量时代”，有许多工作要做，其中加强国家质量基础设施建设尤为关键。

一、加强我国国家质量基础设施建设亟待重视

改革开放以来，党和国家制定实施了一系列政策措施，有力推动了国家质量基础设施的长足发展。我国先后颁布实施了计量法、标准化法、认证认可条例和质量发展纲要、计量发展规划；组建了国家质检总局、国家标准化管理委员会和国家认证认可监督管理委员会，加强对国家质量基础设施的统一管理。经过各部门、各地方共同努力，具有中国特色的国家质量基础设施体系初步形成。

标准方面：国家标准、行业标准和地方标准总数达到10万项，主导制定国际标准的数量逐年增加，TD-SCDMA、特高压输变电、数字电视、高速铁路等领域标准达到国际先进水平；计量方面：国家计量基标准、社会公用计量标准、量传溯源体系不断完善，保证了全国单位制的统一和量值的准确可靠，基础性、前沿性和共性计量科研成果不断涌现，国际互认的校准测量能力跻身世界前列，是国际上少数具有独立完整时间频率体系的国家之一；认证认可方面：遵循国际通行规则，构建了统一规范、系统完备的认证认可体系，截至2014年底，我国累计颁发各类有效认证证书130余万张，连续多年位居世界第一；检验检测方面：全国获得资质认定的检验检测机构共24847家，覆盖建筑工程、环保、卫生、农业、质检、食品、药品、机械、电子、轻工、纺织、航空、国防等国民经济各个领域，服务营业年收入超过1400亿元。目前，我国已经加入30多个质量领域的国际或区域组织，成为ISO、国际电工委员会（IEC）常任理事国及国际电信联盟（ITU）理事国，我国专家担任ISO主席、IEC副主席、ITU秘书长、IAF副主席等一系列重要职务，承担ISO、IEC技术机构秘书处66个，国际影响力和话语权显著增强。当前世界经济环境更加复杂，我国经济发展迈入新常态后质量方面的要求更加突出，国家质量基础设施建设的加强也更为迫切。

（一）提升我国质量水平，亟需加强国家质量基础设施建设

改革开放以来，我国质量水平虽有明显提升，但仍不容乐观。一是部分产品档次偏低，标准水平和可靠性不高，缺乏世界知名品牌和跨国企业，关键核心技术与高端装备对外依存度高，特别是一些重要消费品质量问题比较突出，2014年电子商务产品质量国家监督抽查抽样合格率仅为73.99%。二是出口商品国际竞争力不强，我国出口商品已连续多年占据欧盟、美国被通报召回问题数量的首位，仅2014年就有36.1%的出口企业因国外技术性贸易措施直接损失755.2亿美元，占同期出口额的3.2%。三是一些生产经营者质量诚信缺失，制假售假屡禁不止，部分地方存在区域性质量问题。2001年以来，全国质检部门共查处质量违法案件293.6万件，涉案货值568.9亿元。目前，全国仍有358个地区被质检部门列为重点整治区域，涉及28个省（区、市）21大类产品的2.2万家生产企业。工程质量、服务质量不高的问题也不容忽视。解决这些质量问题，必须从提升发挥国家质量基础设施的能力水平抓起，着力提高生产技术装备水平和管理水平，提高产品质量、工程质量和服务质量水平。

（二）推动经济转型升级，亟需加强国家质量基础设施建设

中央强调，推动经济转型升级，必须抓住“创新驱动”这个新引擎，以“扩大消费”为战略基点，以新型工业化和信息化为两翼，以城镇化为抓手，发展战略新兴产业和先进的服务业，加快形成新的经济发展方式。从创新驱动来看，当前新一轮科技革命和产业革命正在孕育兴起，新技术、新产品、新业态、新商业模式层出不穷、广泛渗透，几乎所有领域发生了以绿色、智能、泛在为特征的群体性技术革命，国家质量基础设施也面临新的挑战，不仅要加快自身创新发展，更要服务各个领域的创新发展。从扩大消费来看，模仿型、排浪式消费被大众化、个性化、多样化取代，如何提供优质安全的产品和服务，亟需通过加强国家质量基础设施建设来提供强有力的质量保证，增强消费者信心。从“四化”同步发展来看，工业化、信息化、城镇化、农业现代化哪“一化”都离不开标准化，“中国制造2025”“互联网+”、智慧城市建设、电子商务发展、“美丽乡村”建设等等，带来了大量的标准、计量、认证认可和检验检测需求。从清洁绿色生产来看，必须加快建立健全节能减排和循环经济标准体系，建立健全低碳产品标识、节能产品认证等制度，建立健全能源计量监测体系，才能使生产过程污染物的产生和排放得到有效控制、资源消耗大幅降低，从而全面化解产能过剩、实现绿色低碳循环发展。

（三）加快政府职能转变，亟需加强国家质量基础设施建设

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加强市场活动监管，加强各类公共服务提供；加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。这对国家质量基础设施建设提出了新的需求。从改善政府监管来看，新一届中央政府成立以来，把简政放权当作转变政府职能的突破口，先后两批共批准取消和下放了133项行政审批等事项。权力取消和下放后，创新行政管理方式，加强事中事后监管，就要发挥国家质量基础设施的桥梁作用，让政府、市场“两只手”协调发力，从而实现放管结合、善管善治。从优化公共服务来看，国家质量基础设施是“准公共产品”，是公共技术服务平台，加强国家质量基础设施建设，有利于增加公共产品和服务供给，激发市场主体活力，促进大众创业、万众创新。从创新社会管理来看，依法治理是现代社会治理的基本方式，相关法律规范需要国家质量基础设施特别是标准工具来细化落实，甚至加以弥补。2012年8月，国家标准委员会同27个部委印发了《社会管理和公共服务标准化工作“十二五”行动纲要》，涉及公共教育、公共医疗卫生、劳动就业服务、公共文化体育、公共交通、生态保护和环境治理等14个方面。

（四）参与国际合作与竞争，亟需加强国家质量基础设施建设

当今世界正在深刻变革，中国与世界的关系也在发生深刻变化，我国同国际社会的互联互动已变得空前紧密。统筹考虑和综合运用国际国内两个市场两种资源、两类规则，必须用好国家质量基础设施这一通行的“世界语言”。从维护国家安全来看，国家质量基础设施是国防建设的重要技术支撑，也是维护国境卫生安全、进出境生物安全、进出口商品特别是食品安全的重要手段，既攸关传统安全，也攸关非传统安全。从促进国际贸易来看，我国正在加快构建开放型经济新体制，特别是自由贸易区战略、“一带一路”战略构想，是加快从贸易大国走向贸易强国，巩固外贸传统优势，培育竞争新优势，拓展外贸发展空间的重大战略举措。它不仅要求交通、运输、水利、电力、通讯等基础设施加快互联互通，也要求加强国家质量基础设施的合作交流，从技术层面扫清障碍，实现更深层次、更为紧密的互联互通。从参与全球治理来看，主权独立原则正在遭受全球化的挑战，世界各国在气候变化、粮食安全、能源资源安全、网络安全、重大自然灾害等全球性问题上，既有合作也有冲突。加强国家质量基础设施建设，有助于我国积极参与国际规则制定，争取全球治理制度性权力。这也对国家质量基础设施建设提出了新的需求和挑战。

对照这些迫切需求和现实挑战，我国国家质量基础设施建设仍显薄弱，特别是与发达国家相比还有不少差距，还不能完全满足经济社会发展的现实需要。

第一，社会认知度不高。标准、计量、认证认可、检验检测是基础性工作，且技术性、专业性较强，受益而不觉、失之则难存。现实生活中，人们对它不够了解，认识上有很大局限甚至存在不少误区，特别是对它的战略性作用认识不够。加之国家质量基础设施的概念提出相对较晚，我国对它的研究还刚刚起步，一定程度上影响了它的建设和发展。

第二，整体水平差距较大。与国际先进水平相比，我国质量基础设施还存在较大差距，不少核心技术存在空白，受到发达国家的技术封锁。计量方面，我国被承认的校准测量能力虽然在数量上名列世界第四，但仅为第一名美国的53%，一些领域缺乏计量基准、计量标准以及相关的测量方法和技术；我国的量子计量基准和基于量子技术+互联网的精准快速量值传递扁平化技术研究还处于起步阶段。

第三，体制机制有待健全。一是法律法规不完整而且“老化”；二是协调机制不够健全；三是市场作用还未充分发挥；四是保障力度仍需加大。

二、加强我国国家质量基础设施建设的对策建议

（一）把国家质量基础设施建设纳入国家战略

国家质量基础设施建设关系国家发展全局，必须摆上战略位置，由国家来抓。要大力推进质量强国建设，将国家质量基础设施建设作为推进国家治理体系和治理能力现代化的基础工程，写入党和政府的工作报告，纳入国民经济和社会发展规划，列入国家重点建设项目。《中国制造2025》强调质量为先，专门就“夯实质量发展基础”进行了部署。类似重大战略规划和政策措施的制定实施，也要把国家质量基础设施建设同步考虑、作出安排，发挥新常态下国家质量基础设施的战略作用。组建国家层面的国家质量基础设施建设领导小组，加大组织领导和协调力度。像规划建设交通、水利、医疗等基础设施一样，编制中长期发展规划，整合全国标准、计量、认证认可、检验检测资源，实现融合发展。

（二）建立完善国家质量基础设施建设保障体系

国家质量基础设施建设是一项系统工程，需要在法律、机构、队伍和经费等方面加强保障。一是完善法律法规体系。推动全国人大出台质量促进法，强化国家质量基础设施建设的法律保障。尽快完成标准化法、计量法等有关法律法规的制定修订工作，将认证认可条例上升为法律。二是加强财税政策支持。将国家质量基础设施建设列入财政重点支持专项，建立持续稳定的财政投入机制。建立完善的金融扶持、财政补贴和税收优惠政策，引导社会资本参与国家质量基础设施建设。搭建国家质量基础设施公共服务平台。三是加强专业队伍建设。加强标准、计量、认证认可、检验检测领域的学科建设，增设质量专业工程硕士学位，设置中小企业质量培训资金专项。大力引进高层次、急需紧缺专业技术人才和创新型人才。四是加强信息化建设。大力推进“互联网+质量基础设施”模式，促进移动互联网、大数据、云计算、物联网和个性化定制等在国家质量基础设施建设中的集成运用。

（三）深化国家质量基础设施建设领域改革发展

科学界定中央和地方事权，加快建立统一管理与分行业、分层级管理相结合的运行机制，在地方政府层面也相应建立跨部门协调机构。特别是在机构改革中，加强国家质量基础设施的统一集中管理，保持中央、省、市、县四级国家质量基础设施的系统完整。正确处理好政府与市场的关系，合理划分公益性和经营性质量基础设施，建设公益性和经营性相互配套、相互协调、相互作用的质量基础设施体系。标准方面，深化标准化工作改革，整合精简强制性标准，优化完善推荐性标准，培育发展团体标准，放开搞活企业标准。加强国际标准化工作，提升实质性参与国际标准化活动的能力和水平，力争到2020年由我国参与和主导制定的国际标准数量达到年度制修订总数的50%，主要消费品领域与国际标准一致性程度达到95%以上。②计量方面，完善国家量传溯源体系，提升国际计量基标准和社会公共计量标准服务能力，构建国家计量科技创新体系、产业计量测试体系和区域计量支撑体系，深化计量领域军民融合。③认证认可和检验检测方面，大力推进电子商务等新业态认证认可制度，推进国际合作互认；加快检验检测认证机构整合，完善政府实验室支撑体系，建立统一开放、竞争有序的检验检测认证市场，促进民族检验检测认证品牌做大做强。④整体上，标准、计量、认证认可和检验检测这“四大基础”不可替代、不可分割、只能加强、不能削弱。在机构改革中，要确保“四大基础”的统一管理，形成合力，相关职能稳定加强，不断凸显“四大基础”在国民经济中的重要作用。

（四）加强国家质量基础设施建设的国际交流合作

进一步加强国家质量基础设施建设的国际交流合作，学习国外的先进技术和做法经验，鼓励社会组织和产业技术联盟、企业积极加强国际交流活动，更好地“引进来”。同时，也要大力“走出去”。推动在重要竞争领域以我为主影响或主导国际标准制定，推动与主要贸易国之间的标准互认，加强中国标准的海外推广应用。利用共建“一带一路”等有利契机，加快沿线国家和地区质量基础设施互联互通，将质量基础设施建设纳入亚洲基础设施投资银行重点支持项目，推动引领多边、区域、双边国际技术性贸易措施制订和互认，为国际产能合作和中国装备“走出去”创造有利条件。在这一过程中，不断提升我国国家质量基础设施的综合竞争能力，实现质量强国的梦想，展示质量强国的形象；同时也让中国标准、中国质量基础设施更好地走向世界、造福人类，展示中国作为负责任大国的国际形象。

［注释］

①李克强总理在中国质量大会上的讲话；

②国务院办公厅《国家标准化体系建设发展规划》；

③《中国质量报》2016年2月29日，谢军，为建设质量强国提供基础保障；

④“十三五”时期质检工作和质量发展思路展望，中国质量新闻网，2016年1月11日。

（课题执笔人：支树平 国家质检总局局长、党组书记；课题组成员：沈岩、郭向远、陈继兴、阎庆文、石生龙、江必新、杨嘉武、张复明、吴少华、汪鸿雁）

责任编辑：张颖智

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