城市空间规划的“多规合一”与协调机制

朱江 尹向东

摘要：快速城镇化伴随信息化时代的到来，对城市空间管理的精确度和部门之间的协调配合提出了更高要求，城市空间的分部门管理可以使管理更为精细化和专业化，符合社会化分工的要求。目前各地纷纷开展“多规合一”工作，工作中部门之间、部门规划之间的协调和衔接是工作中的重要环节。基于“多规合一”内涵和工作特点的分析，结合广州、厦门、宁夏等“三规合一”和“多规合一”工作实践，探索形成了包括空间协调工作组织、空间协调技术以及空间协调运行在内的“多规合一”工作协调机制，开辟了空间规划衔接协调机制的新思路。

关键词：“多规合一”；工作协调机制；空间协调工作组织；空间协调技术；空间协调运行

一、引言

城市是一个精密而复杂的巨系统，城市治理涉及方面众多，城市空间的分部门管理可以使管理更为精细化和专业化，符合社会化分工的要求。正如我国古代的套色印刷术，通过红、黄、蓝三色的不同分工和控制，可以表达比单色印刷更为丰富的内容。但是，套色印刷的关键，是三色之间良好的分工和配合，否则会造成印刷品的失真或者混乱。[1]同理，专业精细的空间管理分工，同样需要对每一个分工部门进行准确的职能划分，防止部门之间职责的重复、缺失，否则会造成部门管理职责之间的错位、缺位和越位，给空间管理带来混乱。目前，我国涉及城市空间管理的部门包括发改、规划、国土、环保、林业、水利、交通等，快速城镇化伴随信息化时代的到来，对城市空间管理的精确度和部门之间的协调配合提出了更高要求，部门间有序的分工协作成为提高城市空间治理能力的重要环节。

“多规合一”工作是依托信息化手段，消除部门规划矛盾，统筹城市发展的重要手段。目前各地纷纷开展“多规合一”工作，工作中部门之间、部门规划之间的协调和衔接是工作中的重要环节。本篇即是结合各地的工作实践，探索通过“多规合一”形成的空间规划协调机制。

二、“多规合一”内涵与工作特点

（一）“多规合一”的起源与内涵

“多规”的差异具有其本源原因。以国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划为例，无论是从规划内涵、规划法理基础、规划理念，还是从规划体系、技术内容和规划期限，以及规划审批、实施方式和监督检查手段，“三规”均存在差异（图1）。这种本源差异导致了“多规”的空间布局差异在我国普遍存在，如厦门城乡规划和土地利用总体规划建设用地布局差异图斑12万块，面积305平方公里，[2]宁夏回族自治区城乡规划及园区规划与土地利用总体规划的建设用地布局差异图斑14.7万块，2 600多平方公里。[3]

（二）当前“多规合一”工作特点

2014年8月，国家发展和改革委员会、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部联合发文，在全国范围推动开展28个市县的“多规合一”试点工作，明确提出主要任务之一是构建空间规划衔接协调机制。[4]基于对空间规划内涵、法理基础和规划技术体系等本源差异研究，作为地方层面开展的实践工作，也探索如何结合规划“合一”工作探索建立协调机制，如广州市“三规合一”充分考虑了既有空间规划的法律地位，以不突破现有法律框架为基础，将“三规合一”定位为一种协调工作。也就是说，广州市“三规合一”不是新编一个规划，而是在规划差异比对基础上的协调和衔接工作。

大量的地方实践参照了广州模式，在现阶段将“多规合一”作为一种工作协调机制，主要原因是在没有新的法律政策授权许可下，当前法律框架下的“多规合一”只能是基于城乡空间的规划协调和衔接工作。虽然市县“多规合一”国家试点分别提出要开展市县发展总体规划、国土空间综合规划和城乡总体规划的顶层设计考虑，但其法律地位、技术标准、行政管理等仍面临障碍而无法推行实施。基于此，现阶段以广州、厦门等城市，以及宁夏、云南、安徽、广西等省级部署推进的以地方探索为主的“多规合一”，是以“一张图”控制线为总体目标，重点探索建立空间规划的协调解决机制。

仍以广州市为例，广州市最为突出的是建设用地空间布局的差异，解决建设用地布局差异是广州市“三规合一”工作的重要问题；同时，按照《土地管理法》与《城乡规划法》，建设用地规模和布局的一致也是法律要求的，而国民经济和社会发展规划的实施手段建设项目的实施也需要落实到建设用地上，解决建设用地布局一致性天然成为了广州市“三规合一”工作的核心内容。在此基础上，通过对城市空间发展核心内容的判断，广州市还确定了建设用地增长边界控制线、生态控制线和产业区块控制线作为协调解决矛盾的手段和内容。所以广州市“三上三下”的协调工作路径，第一阶段是发现矛盾，第二阶段和第三阶段是围绕建设用地空间布局优化调整协调解决矛盾。这一协调机制的设计，一是充分结合了现有法律法规的要求，二是面向解决广州市经济社会发展的突出问题。

当前阶段，大量“多规合一”实践工作表明，通过以面向管理的空间协调工作组织、面向综合的空间协调技术以及面向协同的空间协调运行，已初步构建形成较完善的“多规合一”工作协调机制。

三、“多规合一”空间协调工作组织

（一）纵向工作组织

“多规合一”工作纵向涉及省市县，横向涉及发改、国土、规划、环保等多部门，协调内容涵盖全域城乡空间，包括建设空间与非建设工作，地块和图斑数量巨大，建立强有力的规划协调工作组织对顺利推进工作具有重要的意义。协调工作机构一般包括专门议事协调机构、临时议事协调机构和部门联合办公等多种方式。从各地的“多规合一”实践来看，应成立由主要领导牵头的工作领导小组——工作办公室——工作专责小组的三层次多层级的协调组织机构，下一行政层级应参照上层级设定相应的组织结构，及时协调解决相关问题，共同推进相关工作（图2）。

（二）横向工作分工

受部门利益的影响，不同规划部门从各自的角度争夺空间管控的主导权，很多地方行政长官经历了这样的变化：90年代规划局局长重要，2000年后国土局局长重要，现在发改委主任重要。目前，各个规划部门争坐龙头的现象依旧存在。国民经济和社会发展规划作为国家加强和改善宏观调控的重要手段，要求其他规划均要以该规划为依据进行编制；城市规划充分利用其在空间布局上的优势，进一步在城市发展战略、城市发展定位、资源保护等方面扩大其话语权，强化其在城乡建设方面的龙头地位；土地利用总体规划在将重点放在耕地与基本农田保护的基础上，进一步强化土地资源的保护与综合利用，强调建设用地的节约集约利用，国土部门通过严把土地“闸门”使得土地利用总体规划地位凸显。[5]规划部门的“龙头”之争是规划与规划之间出现矛盾的根本原因，争做“龙头”必定在规划主导内容上强调“以我为本”，导致各类规划自成体系，规划与规划之间的衔接存在困难。

为解决出于部门利益的龙头之争，需要在“多规合一”工作过程中明晰行政部门空间管控领域的职能和作用，建立“发改定目标、国土定指标、规划定坐标、环保定底线、各部门依职能开展工作”的工作分工合作机制，以此协调各部门在“多规合一”工作中的定位、职责和任务，保障各部门工作开展不缺位、不越位、不错位，充分体现相互补位的“多规合一”工作特征（图3）。

四、“多规合一”空间协调技术

各项规划数据使用的数据格式不一、坐标体系不同、规划用地内涵有差异，使得规划之间的比对存在困难，开展“多规合一”工作的前提是整理各项规划的基础数据并进行标准对接，使规划与规划之间建立对话的统一平台。目前“多规”，特别是城乡规划、土地利用总体规划、林业保护利用规划都有比较完善的规划编制技术标准，这些技术标准在纵向上控制了部门规划编制的一致性，保障了部门规划上下的衔接关系。但是，规划部门之间缺乏横向的衔接标准和技术规范，进行“多规合一”工作需要在技术层面搭建横向衔接关系，形成支撑“多规合一”的空间协调技术。“多规合一”实践表明，用地分类标准衔接、空间坐标体系转换、控制线体系设置以及信息联动平台建设是空间协调技术的几个方面。

（一）用地分类标准衔接

结合覆盖全域的城乡规划用地分类和土地利用规划分类的异同点，对现行城乡规划使用的《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011）与土地利用总体规划使用的《县级土地利用总体规划编制规程》（TD/T 1024-2010）的土地利用规划分类标准进行对接，明确建设用地与非建设用地的内涵，将城乡规划用地分类中的城乡居民点建设用地、区域交通设施用地、区域公用设施用地、特殊用地、采矿用地以及其他建设用地定义为城乡规划建设用地，将土地利用规划分类中的城乡建设用地、交通水利用地、其他建设用地定义为土地利用总体规划建设用地，城乡规划的非建设用地与土地利用总体规划的农用地及其他土地对照，实现两者详细分类的一一对应，为规划之间的对照分析搭建土地利用分类衔接平台，确保土地分类标准的衔接（表1）。

（二）空间坐标体系转换

我国常用的空间坐标系包括北京54坐标系、西安80坐标系、WGS-84坐标系、国家大地2000坐标系等。此外，为服务地方经济社会建设活动，地方测绘部门又专门形成地方独立坐标系。如广州市常见的坐标系统主要是西安80坐标系和广州城建坐标系。

“多规合一”工作所需要的基础资料主要包括规划、发改、国土、环保、林业等部门的规划数据、基础地理数据、审批数据等。其中，城乡规划成果与规划审批数据一般采用地方城建坐标，土地利用总体规划成果与国土审批数据采用西安80坐标，发改委及其他部门相关数据因基础不同采用坐标不一。“多规合一”基础数据坐标的不统一，导致各类规划数据、行政审批数据之间难以进行精确的对照比较。因此，面向地方城市建设管理，“多规合一”工作应建立西安80坐标系、北京54坐标系与地方城建坐标系的转换参数，搭建坐标转换平台，实现多个坐标系的实时转换。同时，还应根据国家坐标系管理的相关要求，逐步建立面向国家大地2000坐标系的“多规合一”成果体系。

（三）控制线体系设置

广州市“三规合一”工作突出运用底线思维，抓住城市空间管理中建设与保护的核心问题，建立了由生态控制线、建设用地规模控制线、建设用地增长边界控制线和产业区块控制线构成的控制线体系。在广州市基础上，厦门市“多规合一”创新设置了结构控制线和用地控制线，将生态控制线和建设用地增长边界设置为结构控制线，以两者区分区域是否进行空间开发。宁夏“多规合一”工作结合地方发展特点增加设立了基础设施廊道控制线（交通、水利、电力、长输管线），榆林市“多规合一”工作则结合地方实际管控需要，设立了城镇开发边界、产业开发边界、采矿开发边界、生态保护红线、基本农田保护红线等管控内容。

结合大量的“多规合一”工作实践，通过控制线衔接不同规划的用地分类表达，形成引导发展、控制发展、强化保护等不同类型的管制区域，并确保相同管制区的用地内涵一致。根据国家的新形势、新政策、新变化，衔接现行法律规定，结合地方实践探索成效，城市开发边界、生态红线、永久基本农田、建设用地规模控制线、产业开发边界等应成为“多规合一”工作研究划定的控制线内容。

（四）信息联动平台建设

完善“多规合一”工作协调机制，重要内容之一是建设形成“多规合一”的信息联动平台。建设“多规合一”信息管理平台，其目标是建立“多规”信息管理汇通机制，实现部门间的信息共享，支持“多规合一”过程中的差异分析处理，消除规划矛盾，推动“多规”信息的共建、共享、共用，推动各部门业务的协同办理。远期将涵盖城乡规划、重大项目、土地资源、环境保护、交通水利等涉及空间的信息要素叠加，建成统一的信息联动平台，便于发改、规划、国土、建设、环保、水利、交通等部门审批过程中及时沟通和协同，为“智慧城市”建设、实现“多规合一”、城市高效管理提供信息技术支撑。

五、“多规合一”空间协调运行

（一）建立联动修改机制，推动法定规划落实

在不改变现行机制体制环境下，建立法定规划的联动修改机制，按照“多规合一”成果推动法定规划修改是实现“多规合一”工作成效，统一城市空间发展和用地布局、达成法定规划用地边界衔接一致和动态协调的关键环节。在完成“多规合一”建设用地规模边界、建设用地增长边界、生态保护边界等用地边界合一的基础上，通过“多规合一”控制线方案与现行的城乡规划、土地利用总体规划、林业规划等进行叠加分析，分别明确土地利用总体规划、城乡规划、林业规划等与“多规合一”的差异情况，提出法定规划的修改建议并敦促联动修改，通过法定规划的落实，实现“多规合一”工作成果的法定化。

（二）建立动态维护机制，促进“多规合一”长效运行

构建“多规合一”动态维护机制是保障“多规合一”成果长效运行、维护法定规划间动态一致的必然要求。“多规合一”工作是在理顺国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划、环境保护规划等空间管理职能基础上，基于城乡空间布局的衔接与协调工作。在城市发展建设过程中，不免出现具体建设项目用地与“多规合一”成果不一致的地方，明确“多规合一”成果如何修改就尤其必要，在不改变现有机构机制前提下，重点通过规定控制线修改条件、修改程序等实现针对“多规合一”成果的动态维护。此外，修改维护后的“多规合一”控制线方案应动态牵引法定规划的修改，确定法定规划与“多规合一”成果的动态衔接一致，以确保城市建设管理的行政统一性，为城市的平稳健康发展提供保障。

六、结语

国家推进开展的市县“多规合一”工作试点，提出“多规合一”工作的主要任务包括形成“一个城市一本规划”、推进完成一张蓝图以及构建空间规划衔接协调机制、创新空间规划体系等。从目前的试点完成效果以及各地探索实践的成效看，“多规合一”工作已建立起一套行之有效的空间规划衔接协调机制，包括协调组织、协调技术以及协调运行要求等。在现有空间分权的行政管理体制下，通过“多规合一”工作建立的空间协调机制已基本能搭建起“多规”协调的桥梁，实现“多规”之间的衔接互通。在未来创新空间规划体系的总体要求下，当前推进的空间规划衔接协调机制是必不可少的一个过程。

参考文献：

潘安，吴超，朱江.规模、边界与秩序：“三规合一”的探索与实践[M].北京：中国建筑工业出版社，2014.

广州市城市规划勘测设计研究院，厦门市城市规划研究院.厦门市“三规合一”工作技术报告[R].2014.

广州市城市规划勘测设计研究院.宁夏回族自治区“多规合一”工作技术报告[R].2015.

关于开展市县“多规合一”试点工作的通知[EB/OL].（2014-08-26）[2016-05-30].http：//www.sdpc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/201412/t20141205_651312.html.

蔡云楠.新时期城市四种主要规划协调统筹的思考与探索[J].规划师，2009，25（1）：22-25.

责任编辑：许 丹