供给侧改革与信访立法

[摘要] 本文研究供给侧改革与信访立法的关系，主要探讨两个方面的问题：其一，供给侧改革对信访立法提出了什么样的需求，或者说供给侧改革导致了或将可能导致哪些社会问题需要通过加强信访立法来进行规范，引发了或将可能引发哪些社会关系需要通过加强信访立法来进行调整。其二，信访立法作为对社会的一种制度供给，其本身应该进行怎样的结构性改革。文章根据我国信访制度供给侧长期以来存在的矛盾和弊端，以及当今中国社会现实对信访的需求，从扩大信访立法调整的范围、改革信访体制与确立信访制度的基本原则、重构信访机构与信访程序、改进信访监督机制四个方面探讨了应通过立法推进信访制度的结构性改革。

[关键词] 供给侧改革 制度供给 信访立法 信访体制

供给侧改革与信访立法是什么关系？这两个问题放在一篇文章中探讨，其中的缘故有二：其一，供给侧改革导致了各种利益关系的调整，利益关系调整不可避免地引发了诸多社会矛盾和纠纷，从而导致了相应信访案件的增多。而要正确处理信访案件，有效化解社会矛盾和纠纷，就必须推进信访立法。其二，信访立法本身也是一种供给——对社会的制度供给。由于这种制度供给长期以来有不适应社会需求的诸多弊端，对此种制度供给侧同样应该进行结构性改革，以适应党的十八届三中全会关于推进国家治理体系和治理能力现代化和党的十八届四中全会关于推进依法治国、建设法治国家的需求。

供给侧改革对信访立法的需求

今年年初，习近平总书记《在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话》指出：“供给侧结构性改革，重点是解放和发展社会生产力，用改革的办法推进结构调整，减少无效和低端供给，扩大有效和中高端供给，增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性，提高全要素生产率。”“推进供给侧结构性改革，要从生产端入手，重点是促进产能过剩有效化解，促进产业优化重组，降低企业成本，发展战略性新兴产业和现代服务业，增加公共产品和服务供给，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性。简言之，就是去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板。”

这种“三去一降一补”的供给侧改革会给社会关系带来哪些变化和问题呢？可以预见的变化和问题主要有三：其一，基于结构调整，部分产能过剩、库存过大的“僵尸企业”必然被市场淘汰。这批企业破产倒闭后，其工人和管理人员自然会失去原有的工作岗位。他们中的一部分人可能根据国家的相关政策重新就业或享受相应福利、补贴，但不可避免地也会有人找不到工作，享受不到有关福利、补贴。有人即使已重新就业或享受到相关福利、补贴，但对重新就业的工作或享受到的相关福利、补贴仍不满意，甚至很不满意，认为远不如以前的工作和福利好。这样，他们就可能会满怀怨气地走上信访之路寻求救济。其二，供给侧改革要求减少无效和低端供给，扩大有效和中高端供给。基于此，政府可能对处于“植物人”状态的“僵尸企业”拆掉“呼吸机”，拔下抢救其生命的各种“输液管”，行政主管部门必然会加强对企业产品质量的监督，依法取消低质劣质产品的市场准入或对相应生产者、销售者依法予以处罚。政府及其行政主管部门的监管行为可能产生两种纠纷：一是被监管企业因对监管部门拆“呼吸机”、拔“输液管”的行为和其他各种监管措施及相应行政处理、行政处罚不服，认为监管违法或处理、处罚太重而产生的争议、纠纷。二是消费者或社会公众认为行政主管部门对低质劣质产品及其生产、销售企业监管不力、不作为或处理、处罚太轻而产生的争议、纠纷。这些争议、纠纷的当事人有的会进入复议、诉讼渠道寻求救济，有的则可能走上信访之路寻求救济。进入复议、诉讼渠道的当事人对复议决定、司法裁决不服，也可能再回来走上信访（涉诉信访）之路寻求救济。其三，政府基于“三去一降一补”的需要，必然会推出各种相关的政策。对于政府推出的政策，必然是有人高兴有人不高兴，有人赞成有人反对。不高兴的人、反对的人必然会通过各种渠道和途径表达他们的不满和寻求改变这些政策。这些渠道和途径之一自然包括信访。

很显然，要顺利推进供给侧结构性改革，就必须有效解决改革过程中出现的各种问题。解决问题的渠道和途径是多种多样的，信访是其中重要的渠道和途径之一。而要充分、有效发挥信访渠道和途径的作用，就必须使信访逐步走向一定的法治化的道路，即必须用法律来规范信访的有关基本运作环节和程序。为此，必须推进信访立法。

信访制度改革与信访立法涉及的主要问题

根据党的十八届三中全会关于推进国家治理体系和治理能力现代化和党的十八届四中全会关于推进依法治国、建设法治国家的要求，根据供给侧改革对信访有效、良性运作的需求，信访立法应尽快提上国家立法机关的议事日程。前已述及，信访立法本身也是一种供给——对社会的制度供给。由于这种制度供给长期以来有不适应社会需求的诸多弊端，对此种制度供给侧同样应该进行结构性改革。信访制度供给侧结构性改革与立法涉及的问题非常广泛，最重要的问题包括四项。

一是信访立法调整的范围。信访立法调整范围要解决的是信访法应调整哪些信访关系主体的行为和规范哪些信访事项的问题。信访关系主体包括受理、处理信访事项的机关、组织、机构和提出信访事项的信访人。目前我国受理、处理信访事项的机关、组织、机构有各级人民代表机关、各级人民政府及其工作部门、各级人民法院和人民检察院、各级党委及其工作部门、各级群众团体（如工、青、妇等）以及有关行业协会（如律协、注协等），甚至还包括提供公共服务的企事业组织。信访法是否应调整所有这些信访关系主体的行为呢？这恐怕有困难。因为群众团体、行业协会等社会组织、提供公共服务的企事业组织在性质上不同于国家机关，法律不可能对其受理、处理信访事项的规则、程序做出与国家机关相同的统一规定。至于各级党委及其工作部门，它们在性质上虽然也不同于国家机关，但因为我国执政党处于国家领导地位，实质上行使一定国家公权力（如党管干部等），根据执政党自己确定的依法执政的原则、要求，其受理、处理信访事项的行为应可纳入信访立法统一调整。

信访法不同于信访条例，信访条例是国务院制定的行政法规，它只能调整和规范各级人民政府及其工作部门受理、处理信访事项的行为，党委及其工作部门和人大、法院、检察院受理、处理信访事项的行为当然不能成为其调整的对象。

信访机构是信访机关专职负责受理和办理信访事项的工作机构。凡属于信访法调整的信访机关，其所属信访机构的行为当然是信访法调整的对象，而且是重点对象。

信访人是指向信访机关提出信访事项的公民、法人或其他组织。他们的权利、义务和行使权利、履行义务的行为自然是信访立法的调整范围。当然，受信访立法调整的信访人的行为仅指其向国家机关提起信访的行为，其向群众团体、行业协会等社会组织、提供公共服务的企事业组织提起信访的行为应不受信访法调整，尽管信访法的部分规定可对之参照执行。

信访事项主要包括四类：第一类是信访人向信访机关反映情况、表达意愿、提出批评、建议的事项；第二类是信访人向信访机关咨询有关政策问题、法律问题、国家机关有关职权、职责运作问题的事项；第三类是信访人向信访机关举报、检举国家机关或国家机关工作人员违法、失职、渎职、滥权、腐败行为的事项；第四类是信访人因自己合法权益被国家机关行为或国家机关工作人员行为侵犯而向信访机关提出申诉、控告的事项。

信访法是否应规范所有这四类信访事项呢？笔者认为这四类信访事项均应成为信访法调整的范围。但对第四类事项——申诉、控告事项——作为信访受理范围应有所限制。信访人因行政侵权产生行政争议，或者因民事纠纷请求行政裁决或行政处理，行政机关不作为或虽作为但裁决、处理不公而产生的行政争议或行政附带民事争议的，应先通过行政复议、行政诉讼解决。信访人未经复议、诉讼而径行信访的，信访机关应不予受理而告知信访人通过法定复议、诉讼途径解决争议。

二是信访体制与信访原则。信访体制涉及全国各类各级信访机关的横向关系和纵向关系。在横向关系上，《信访条例》规定的是“谁主管、谁负责”的分散信访体制；在纵向关系上，《信访条例》规定的是“属地管理、分级负责”的分级信访体制。

分散、分级信访体制有其优势，但也有诸多弊端。优势是相应主管机关对相应信访事项的处理具有专门知识、专门经验、专门技能，有利于快捷处理问题，提高信访效率；弊端是“自己做自己的法官”，不利于体现程序正义，不利于案结事了。另外，分散管理体制导致信访成本太大：各党政机关及其工作部门和人大、法院、检察院均设立自己的信访机构，配置信访人员，纵横交错，花费国家大量人力物力，信访人遇到信访事项不知找哪个门、进哪个庙，有的信访人一个事多头信访，造成信访资源的大量浪费。

有鉴于分散信访体制的种种弊端，信访立法应考虑采行适当相对集中的信访体制，即在信访受理（主要指对第四类信访事项——申诉、控告事项——的受理）上，国家、省、市、县四个层级均只各设一个信访受理机构和建一个信访服务大厅，在信访服务大厅内设立若干信访服务窗口，分别受理信访人向各党政机关及其工作部门和人大、法院、检察院提起的信访，统一登记，统一编号，统一监督办理流程。

至于信访管辖的纵向体制，信访立法虽然在原则上仍应采行现行《信访条例》规定的“属地管理、分级负责”的分级信访体制。但对于信访人信访的第三、第四类信访事项，如果信访人是举报、检举、控告、申诉所在地方党政主管机关或信访事项牵涉所在地方党政主管机关主要负责人的，应允许信访人越级信访。否则，相应信访可能难于得到公正的处理，或者即使获得公正处理，也难于让信访人内心感受到公正。

关于信访原则，根据信访立法的目的和宗旨，可考虑确立以下五项原则：一是注重保护信访人权利的原则；二是公开、公正原则；三是依法、合理、及时、便民原则；四是信访事项分类规范和分类处理原则；五是预防和化解社会矛盾原则。

信访法既要规定信访人的权利，当然也要规定信访人的义务。但是规定权利是第一位的，注重保护信访人权利是信访法应当确立的基本原则。信访人的权利包括知情权、个人信息保护权、陈述权、申辩权、委托律师或其他代理人权、申请信访处理人员回避权等。

公开、公正原则主要是针对信访机关、信访机构受理和处理信访的行为的。公开要求除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的事项外，信访的过程和结果均应公开，特别是应利用互联网推进信访信息公开。公正要求信访机关、信访机构受理和处理信访事项同样情况、同样对待，不同情况、不同对待，不得歧视一部分信访人而优待另一部分信访人，不得厚此薄彼，不得反复无常。

依法、合理、及时、便民原则主要是处理具体信访事项的原则。依法、合理要求信访事项处理要有法依法，相应事项没有明确法律依据的应依政策、法理或惯例，而不能任性、恣意、专断或“花钱买平安”。及时、便民要求信访事项处理不能超过法定时限，能当场或尽快处理的应尽量当场处理或尽快处理。在处理方式上，要尽量采取方便信访人的方式，如要求信访人提供证据材料应一次性告知，不得让信访人多次奔波，能通过互联互通方式获取的，不得支使信访人到处去开取证明等。

信访事项分类规范和分类处理原则主要是对信访立法的要求。信访立法对反映情况、表达意愿的信访和批评、建议性信访、咨询性信访、举报、检举性信访和申诉、控告性信访要在受理主体、处理规则、受理和处理程序上分别作出不同的规定，而不能“一刀切”。

预防和化解社会矛盾原则是针对信访制度的整体设计和运作而提出的。它确立的是整个信访制度设计、运作的目的和宗旨。整个信访制度的设计和运作应当是从根本上预防和化解社会矛盾，而不是头痛医头、脚痛医脚。信访机关处理任何信访个案均应从长远和全局着眼，应避免为解决一个纠纷而引发出千百个纠纷、为解决一个争议而生发出千百个争议隐患。

三是信访机构与信访程序。信访机构是信访机关专职负责受理和办理信访事项的工作机构，为了避免长期以来我国信访机构设置过于分散的弊端，新的信访立法有必要规定在国家层面，地方省、自治区、直辖市层面，设区的市级层面和县、县级市层面四级分别设立统一的信访机构。统一的信访机构应设立相应的信访服务大厅，大厅内分别设立党委、人大、政府、法院、检察院五大信访窗口，并设立一个统一的信访立案处。信访人信访，均应首先统一到信访立案处立案，统一登记和编号。然后，立案处将信访材料分别分发党委、人大、政府、法院、检察院各信访窗口，各信访窗口负责处理各自的信访事项，立案处通过互联互通监督各信访窗口处理信访的进度和最终结果。信访人也可通过信访服务大厅内的大屏幕随时查看本人信访的处理流程和进展情况。

在五大信访系统中，政府的信访量是最大的，政府通常有几十个工作部门。对于信访量特别大的工作部门，如公安、工商、质监、国土、规划、城管、卫生等，也可在信访服务大厅内的政府信访服务窗口下设立分窗口，直接处理信访人就本部门事务提起的信访。对于信访量很小的工作部门，其信访机构可仍设于本部门，政府信访服务窗口收到涉该部门的信访事项后，可通知其来信访服务大厅处理，或将信访材料转发该部门处理，政府信访服务窗口负责全过程监督。

信访案件（主要指第四类案件——申诉控告案件）的处理不同于行政复议和行政诉讼，更强调情理法结合，更强调息讼止争，更强调效率，因此，在处理过程中，应更注重说服、调解、和解。在不违反法律规定的前提下，信访机关可运用法律授予的自由裁量权，对相应信访事项做出比较灵活的处理。对于某些矛盾比较尖锐的案件，信访机构可通过听证会，让争议双方当面陈述意见、相互质证和辩论，在明辨是非的基础上，再引导双方协商，寻找解决问题的适当途径，达成解决问题的协议。

信访处理程序不应具有行政复议和行政诉讼程序那样的正式性，而应较为灵活、简便、快捷，既体现法治的规则性、严格性，又体现法治的公正性、衡平性。

至于信访机关对批评建议类信访、咨询类信访、举报类信访的处理，信访法则应分别规定特别的程序，保证其受理、分析、调查、核实、拟定处理意见和向信访人反馈处理意见各个环节的科学性和实效性，使信访人能感受到信访机关对他们的批评、建议、举报和反映情况的重视，从而改善党和国家、政府与人民的关系。

四是信访的监督机制。信访监督机制主要应包括各级人大常委会对同级信访机构工作的监督、上级信访机构对下级信访机构工作的监督，以及社会舆论对各级信访机构工作的监督。

各级人大常委会对同级信访机构工作监督的主要方式可设计为：要求各级信访机构每年向其提交年度书面报告，报告设于信访大厅内的党委、人大和一府两院的信访机构一年内受理、处理信访事项的基本情况、一年内信访反映的较普遍性的问题和产生这些问题的原因，信访机构提出的解决相应问题的对策建议（如建议相关国家机关修改、健全制度、完善政策等），以及这些对策建议的落实情况和产生的实际效果等。各级人大常委会还可要求同级信访机构提交某个时期处理某类信访事项的专题报告，并可直接听取和审议相应报告。

上级信访机构对下级信访机构工作的监督主要有两种方式：一是上级信访机构主动检查下级信访机构的工作情况，发现问题，提出改进意见，并要求下级信访机构报告改进的情况；二是接受信访人对下级信访机构处理信访事项不服的异议。上级信访机构接到信访人的异议后，应组织对下级信访机构就相应信访事项作出的处理决定进行评查，必要时举行听证会，经过评查或听证，认为下级信访机构就相应信访事项作出的处理决定确实不适当的，可责成下级信访机构纠正或自己直接纠正。这种方式既是上级信访机构对下级信访机构工作的监督机制，也是对信访人权益的救济机制。

社会舆论对各级信访机构工作的监督则是一种经常性的监督。广大社会公众和媒体既可以随时随地通过浏览和查看信访服务大厅内信访电子信息大屏幕上展示的每个信访案件的受理、处理进展情况监督信访机构的工作，又可通过各级信访机构每年向同级人大常委会提交的年度书面报告（信访法应规定这种年度报告必须通过平面媒体和网络全文向社会公布）审视和监督信访机构的工作。如发现问题，社会公众和媒体随时都可对之提出批评，要求其自行纠正。或者通过向人大常委会反映，请求人大常委会责成其纠正。

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（作者简介：姜明安，北京大学宪法与行政法研究中心主任、教授）

责任编辑：高 斌