大数据时代基层党组织治理面临的挑战与对策研究

高旭　曾小锋

[摘 要]大数据作为21世纪国家治理可利用的最重要的战略资源和技术支撑，具有巨大的潜在价值和应用前景。基层社会是国家治理体系的基础和切入点，基层党组织是基层治理的领导核心。大数据发展给基层党组织治理带来双重境遇，既有助于提升基层党组织建设的科学化水平、提高基层治理能力、推进基层民主政治发展；同时在治理理念、信息安全、个人隐私、利益协调等方面面临挑战。大数据时代，基层党组织要加强组织建设，树立数据治理理念，改进治理方式，优化结构设置，健全基层制度，加强人才培养，推动基层治理的多元化、科学化、法治化，形成基层社会“善治”的良好局面。

[关键词]大数据时代；基层党组织；治理

[中图分类号] D267

[文献标识码] A

[文章编号]1007-8487（2016）07-0004-09

大数据承载着海量信息，具有巨大的开发利用价值，大数据技术已成为各国在激烈的国家竞争中抢夺战略先机的制胜法宝。早在2006年，英国启动了“数据权”运动，要求政府公开信息数据。2013年，西方八国集团签订了《开放数据宪章》，联合推动大数据发展。2015年9月，国务院公布了《促进大数据发展行动纲要》；党的十八届五中全会指出“实施国家大数据战略，推进数据资源开放共享”[1]。加强对大数据的开发、利用，实施大数据战略，将数据资源转化为科研产品，提高国家治理效能，这是未来国家治理必须直面的关键性课题。以街道社区和乡镇为主体的基层社会是实现国家治理体系现代化的切入点，也是治理的重点和难点。没有基层治理的现代化，国家层面治理现代化更是无从谈起。基层党组织作为党和国家治理的基层触角及战斗力基础，是基层治理的领导核心，关乎基层治理的实效。大数据技术给基层党组织治理带来了机遇和挑战之双重境遇，基层党组织要直面挑战，趋利避害，充分利用大数据价值，不断实现基层治理的科学化、法治化、民主化。

一、大数据时代基层党组织治理的有利契机

作为Wed2.0时代信息传播的重要载体，大数据具有巨大的潜在价值，在深刻地改变着民众的生活节奏、工作模式与思维方式的同时，也给基层党组织治理带来难得的发展契机。

（一）大数据有利于提高基层党组织建设的科学化水平

党的建设的科学化是新时期党加强自身建设的重要目标，基层组织建设是党的全部建设的基础。作为信息载体和传输渠道，大数据为提升基层党组织建设科学化水平提供技术支撑。在思想建设层面，基层党组织在坚持开展“三会一课”、民主生活会的同时，通过查阅党员浏览的网页、微博、网络论坛等方式，进一步掌握某一区域、部门党员的思想动态，提高党员思想教育的针对性。在党员管理方面，随着市场经济的发展和社会结构的调整优化，基层党组织的分散性和自主性日益增强，由此产生的流动党员问题是基层党组织管理面临的一大难题。大数据利用高新技术手段，建立统一的流动党员数据库，随时随地获知党员动态，便于严格规范党员行为作风。此外，基层党组织还可以将平时调研收集的资料，结合日常谈话记录、部门工作总结、社会反馈信息等组建成统一数据库，全面分析和评估党的制度体系运行状况，不断修补和完善党政监督体系。

大数据作为民间反腐利器，提高了社会反腐的时效性和预判力，有力地推动了基层反腐倡廉建设。正所谓“道高一尺，魔高一丈”，互联网技术在便捷了生活的同时，也为各种不法行为提供了技术工具和便利渠道，腐败分子的违法乱纪行为的隐蔽性和破坏力与日俱增。基层党组织利用互联网平台，在建设党员干部财产数据库基础上，形成统一的金融数据、公安数据、司法数据系统，对大额资金流转和党员异常行为进行监控，能够有效预防贪腐犯罪，减少国家和人民利益损失。“通过搜索基础党组织和政府门户网站群众的留言，网络论坛的热点话题，可以找出具体地区、具体时间内群众最关注的切实问题，及时有效地化解”[2]（P13） ，从而改善党群关系，推进党的作风建设。大数据作为一种新兴的互联网监督系统，可以有效地推动党的自身建设，提高基层党组织建设的科学化水平。

（二）大数据有利于提高基层党组织的治理能力

样本调查、以点带面是社会科学的基本研究方法，也是基层党组织在公共决策中常用的调查研究手段。依附于传统通讯技术和有限信息收集之上的样本调查，已越来越难以适应新时代多元复杂的治理现实。大数据提倡系统覆盖，而不仅仅是有限样本抽取，可以全面反映不同地区、领域和行业之间的差别，避免随机抽样的波动性和误差率。相关部门借用云计算、移动互联网和统计分析等新技术，快速收集居民的网页浏览信息记录、微信朋友圈内容、博客和BBS论坛动态，并通过高效、精准地数据分析，能够较好地了解本社区或农村基层群众所思所想，以及他们关注的切身利益。在此基础上，基层党组织主动介入，借助大数据技术对社会问题进行分析预判，调动社会资源，协调相关部门，下大力气解决群众反映突出的社会问题，事半功倍，极大地提高了社会治理的成效。

基层党组织通过对大数据全样本分析，掌握群众日常关心的突出问题，全面分析当前的局势，顺应群众需求，科学制定具有操作性的、代表社情民意的决策。“通过对互联网等海量数据的发掘、分析，可以直观呈现民情社意、交通安全、环境监控、卫生防疫等规律，为基层党组织治理提供更为精准的技术支持。”[3]（P36）随着民众收入水平和生活质量的普遍提升，利用节假日外出旅游已经成为当前大众休闲放松、陶冶情操的优先选择。在节假日期间，基层党组织要做好统筹规划，引导旅游景区及时公布游客数量，通过数据分析捕捉人流量密集区域，方便游客避开景点高峰，缓解景区管理压力；同时可以快速地提供安全防护措施，排除基础设施隐患，避免踩踏、聚众闹事、暴力事件等突发公共事故的发生。地处旅游胜地的基层党组织可以督促服务行业利用现代网络技术，及时发布和更新餐饮、住宿等信息，方便游客提前做好出行攻略，确保旅游秩序整体稳定。在社区治理方面，基层党组织可以通过智能监控系统，掌握社区居民的出行时间、频率、密度等信息，对重点区域加强布控，预防犯罪事件的发生，维护社区安全稳定。在行政管理方面，通过建立规范有序的数据系统，可以克服因“部门壁垒”而造成信息上行下达不畅、信息不对称、决策滞后等弊端，最大可能地实现信息共享，从而提高基层党组织的治理效能。

（三）大数据有利于推动基层民主发展

发展社会主义民主政治是党的十八大制定的“五位一体”战略的重要组成部分，基层民主是社会主义民主的核心要素。“判断民主的关键要素，就是人民能够参与或影响公共利益的决策。”[4]（P139）互联网和大数据平台为现代民主发展提供了技术支撑。大数据时代，数据资源和互联网技术的有效结合拓展出广阔的虚拟空间，民众摆脱地域和空间的限制，获得更多政治参与机会；同时，市场经济的发展和互联网技术的进步，深刻地改变着政治参与主体的行为模式，点燃了人民群众的政治关注与参与热情。在遵纪守法的前提下，基层群众通过多种网络传媒渠道，追踪时事热点，参与时事政治、经济政策和公共事件的讨论，检举党员干部的腐败行为，对党组织领导治理提出建设性意见和建议。

现代民主是一种代议制民主，这种制度设置虽然一定程度上克服了政治参与的时空局限以及专业性障碍，但间接代议的民主现实与“人民主权”的民主理想之间毕竟存在差距。互联网和大数据技术的出现，更新了民众政治参与的方式，拓宽了利益表达的渠道。民众通过网络投票、网议时政，直接参与政治商谈，由此间接民主与直接民主相互补充，实现了真正的人民当家做主。同时，在建设服务型党组织的要求下，大数据技术形成“倒逼压力”，民众通过多种社交平台，评议、监督党政官员及各机构部门工作态度及办事效率；并且迫使党和政府数据公开、信息透明，要求凡是涉及基层民生的重大决策，必须进行专家论证、技术咨询并广泛征求群众意见。美国著名政治学家罗伯特·达尔认为：“民主运作的主要威胁来自知识和信息的不平等，而非来自财富或经济地位的不平等，信息技术或许能为政治不平等提供矫正措施。”[5]（P79）信息技术被视为民主制度运行的保障。对于涉及民生工程和群众根本利益的公共决策，可以探索网络投票，切实把群众意见作为基层党组织制定各项政策的根本依据，从而有效地推动基层民主发展。

二、大数据时代基层党组织面临的挑战

作为重要的信息资源和技术平台，大数据在推动经济发展，创生社会福利的同时，也在思维方式、治理理念、利益协调、信息安全等方面给基础党组织带来众多挑战。

（一）大数据带来思维模式和治理理念的挑战

依照传统思维逻辑，基层党组织管理社会主要采取逆向思维模式，而大数据时代更倾向于采取正向思维模式。大数据提倡完全样本，追求事物完整性，力图发现事件间相关关系。受中国传统中庸思想影响，过去基层党组织在化解社区矛盾、协调村民利益时多凭经验处置，凡事点到为止，从平衡关系角度思考问题和处理事件，这种方式在互联网时代将逐步失去市场。计划经济时代，基层社会调查主要是采用随机抽样方法，选取具有代表性的家庭和村社个别走访，作为典型案例进行分析，由于信息量小、技术有限，其结果是精确度较低。传统治理过程中，基层党组织习惯于运用逆向思维，从群体性事件发生情况倒推，展开逻辑分析，寻找因果关系，作出处理决策。而大数据支持的现代治理采取正向思维模式，从风险预测开始挖掘和分析，寻找相关关系，最后作出决策。并且拉网式海量数据收集，弥补了选取典型而造成的小数据遗漏，降低了小概率酿大祸的风险。当下网络治理已经成为基层党组织必须直面的现代管理课题，在应对群众在网络发表的各种质疑时，基层党组织切莫消极敷衍，而要正面积极回应，密切关注网络舆情及时辟谣，一旦网络谣言形成气候并组织煽动社会活动，容易爆发群体事件，将严重损害政府声誉，破坏公共秩序。

大数据时代，传统的经验治理理念将受到数据治理理念的挑战。大数据提倡全部数据，基层党组织借助移动互联网、云计算信息技术，尽可能地收集社区居民人数、居住位置、年龄结构、政治身份、职业状态等完整数据资料，积极配合其他行政部门和上级机构进行数据分析研判，重点监测与群众生命利益相关的食品药品安全、环境污染、群体性事件等事项，预测未来事件及其风险。同时，靠数据说话、数据决策的数据思维，极大地冲击着传统思维所追求的会议讨论研究、屁股决定脑袋、搞一言堂的决策方式。新时期，基层治理和社会服务始终围绕“以人为本”的理念而展开，大数据致力于无死角、精细化和回应式服务，党和政府的决策将越来越依赖数据分析和技术路线，这也对追求单一因果联系的思维方式，以及传统通过总结经验来进行管理的理念带来极大的挑战。大数据时代，基层党组织要树立服务理念，由被动转向主动，由经验管理转向数据治理，及时了解基层群众的实际需求和利益诉求，有针对性地采取相关措施，提供精准服务。

（二）数据开放带来治理结构和治理方式的挑战

适应于全新的数据技术革命，基层党组织的治理结构也面临着重大转型。大数据时代，互联网开辟出的新空间并非为国家所垄断，国家治理和社会治理的界限日益模糊，企业主体、社会组织、个人也逐步进入治理领域成为新的治理主体。在多样化利益需求驱动下，基层农村和社区的企业、社会组织和个人，在涉及团体利益和个人需求方面主动向基层党组织表达意见，制定有利治理决策，社会治理呈现多元共治的格局。

大数据推动基层治理方式的转变，传统的单向管理、群众被动接受的治理模式越来越受到大数据时代的民主协商、沟通合作治理方式的挑战。政治民主以不同利益间的妥协和协商为前提。美国学者罗伯特·达尔指出：“良好的目的彼此常常存在冲突，而资源总是有限的，无论个人还是政府的决策，几乎总是需要权衡，需要对不同的目的进行平衡。”[6]（P79）良好的政治局面不仅需要基层党政部门与民众的沟通协商，同时要求党政部门之间的通力合作。“大数据的共建共享进一步要求现有政府机构间的合作与联动，拉平政府层级与部门分工。”[7]（P61）作为基层社会治理的领导核心，党组织在数据资源的挖掘和储存方面具有先天优势，掌控社会各领域的大多数信息资源。然而，随着大数据时代信息技术的飞速发展以及海量信息的开放共享，基层党组织和行政部门难以完全垄断数据资源。基层社会主体由于不同程度地掌握相关领域的信息，可以借助自身与政府间的信息高低差优先获得技术赋权，挑战党和政府独自掌控信息、管理社会的一元性主体地位。面对这种情况，基层党组织必须主动与其它治理主体进行数据共享，采取沟通、协商、合作的方式，尽可能征求专业领域相关社会部门的意见，在反复酝酿、多方考量的基础上，作出科学的治理决策。

（三）数据公开带来信息安全和个人隐私的挑战

大数据提倡数据资源共享，在打破数字鸿沟和信息不对称局限的同时，也给社会信息安全及个人隐私构成威胁。互联网技术在信息加工和整合过程中会对数据资源进行自动复制和存储，一旦网络环境遭到破坏，数据泄露，国家和社会各界的相关信息安全将面临巨大风险。2007年美国实施“棱镜计划”，通过微软、谷歌、雅虎等互联网网络和监听技术大范围地进行通讯监视、数据挖掘、情报搜集，引起世人警惕。互联网和大数据技术为信息泄露提供更加便捷且隐蔽的方式，一些被境外拉拢腐蚀的人员通过大数据技术向境外输送国家机密，直接威胁国家安全。同时，在我们的日常生活中，各种不法分子利用网络漏洞盗用用户网络银行、电子邮箱及服务客户端账号信息，窃取私人隐私信息；大型网络技术企业也借助网络数据掌握着民众的信息，如亚马逊通过用户的购书记录洞察读者的购物习惯，谷歌通过抓取浏览网页获取网民的兴趣爱好，等等。基层党组织储存的数据也极易受到网络黑客的盗取、篡改、损害和攻击，从而扰乱社会秩序，破坏基层公共财产安全。

大数据时代，当社区群众通过浏览网页、网络消费、网上支付、缴纳水电费、导航出行时，都会在各式各样的信息系统中留下“数据足迹”，只要实现了行业的数据整合，进行数据挖掘，个人隐私就会暴露在阳光下。现实生活中通过不正当手段获取、整合、泄露他人隐私的事件比比皆是，例如，群众无意提供了自身的联系方式和个人爱好后，便经常收到各种广告宣传、保险推销、代开发票等短信和电话骚扰；诈骗分子通过不法渠道向企业和个人购买他人信息，对居民进行欺诈和诱骗，严重损害居民生命和财产安全。为此，基层党组织既要充分挖掘数据资源潜力，不断进行技术更新和维护，实现数据增值；同时更要加强监管力度，警惕数据公开和泄露对国家机密和个人隐私所构成的安全隐患，防止信息泄露，努力构建健康、安全的互联网环境。

（四）大数据带来利益协调和民主政治诉求的挑战

著名的“经济人”假设认为，追求利益最大化是每个理性人的必然选择。群众参与政治的最根本动力源于自身不同的利益诉求。随着市场经济的快速发展，不同社会主体的社会地位、组织形式和利益格局也日趋多元化；加之大数据时代的网络技术拓展了民众的言论空间和渠道，群众可以根据自身的需求，主动通过党和政府的门户网站发表意见，表达利益诉求，这就在技术监管和治理实践双重层面对基层党组织和行政部门开展工作提出了挑战。首先，基层党组织需要引入先进互联网技术，利用大数据、云计算、物联网等现代科技，为不同利益主体表达利益诉求，搭建网络政治参与平台提供技术支撑，而这就需要基层党政部门源源不断地引入强大的资金与人才资源。同时，在基层治理实践中，由于网络平台的开放性，先前由于“投诉无门”而被掩盖的利益冲突和社会问题也将更多地暴露出来，并通过网络向全社会散布，这就对基层党组织和政府部门的应急能力、办事效率和工作效能提出了全新的挑战。我国正处于转型时期，社会矛盾尤为突出和尖锐，群众利益无小事，基层党组织必须正视群众诉求，切实回应群众关切，积极主动协调各方利益，才能实现基层社会的稳定与繁荣。

大数据技术被称作是民主化的代言人、现代民主政治发展的助推器。网络技术突破了传统政治参与时空制约的缺陷，推进民主政治向纵深发展。新加坡学者郑永年认为：“互联网能够对民众进行技术赋权，扩大他们的政治参与，使政治过程能够直接或有效地回应公众意见和大众需求。”[8]（P100）大数据时代，群众受身份、地位、文化素质等影响较小，可以进行无背景的交流，而平等、快捷的信息传递方式为民主参与带来极大的便利。在获取大量信息基础上，群众借助互联网，对计划生育、粮食直补、道路改建、节能惠民等问题表达现实诉求，形成强大的网络舆论，迫使基层党组织在决策前进行必要的民意调查和技术论证，积极回应群众关切。大数据的信息传递和综合分析技术，使得基层群众通过网络表达意愿，检举基层违法行为，揭露干部腐败，参与民主讨论。大数据技术在为群众表达自身利益提供了技术便利的同时，也给基层党组织协调利益和民主政治诉求带来挑战。

三、大数据时代基层党组织治理的对策

大数据作为一种全新的信息资源和革新技术，给未来的社会治理带来诸多挑战和困境。然而，大数据不是洪水猛兽，并非无法驾驭，基层党组织只要保持与时俱进的理论品格和改革创新的实践精神，努力从加强组织建设、改进治理方式、完善治理结构、健全基层制度、加强人才培养等方面寻求对策，大数据就能够发挥正能量作用，为基层社会造福。

（一）完善组织建设，强化干部队伍，夯实基层治理的领导核心

基层党组织是党在基层全部战斗力的基础，发挥着战斗堡垒作用，是基层治理的领导核心。建设一支坚强有力、朝气蓬勃的党员干部队伍，是实现基层治理现代化的人力资源保障。大数据开启了一个全新的时代，必然要求作为基层治理领导核心的基层党组织加强自身建设，组建一套具有长远眼光、开放意识的领导班子。长期以来，街道社区和乡镇农村的领导队伍普遍面临着文化程度不高、年龄偏大，思想偏于保守，进取意识不强，守土观念固化等问题。因此，在基层领导选拔时，一是要注重备选人员的思想品德和工作能力，“拓宽选人视野，从农村致富带头人、回村青年学生、退伍军人、外出务工经商人员中培养选拔”[9]（P58）。这些人社会实践经验丰富，思想开放，并且进取心强，可以担负起带领建设美好乡村和社区的重任。有条件的社区和农村还可以扩大两委交叉任职，推行支部书记和主任“一肩挑”，增强基层治理的执行力，避免由于权力分割而导致的效率低下和责任推诿。二是要提高基层领导的福利待遇。为调动基层领导的积极性，要进一步提高村干部的福利和待遇，力求使村党组织书记、村主任福利每年不少于当地人均纯收入的3-5 倍。关心基层领导工作生活，在职位晋升、社会保险等方面优化激励机制，畅通事业发展渠道，把工作业绩突出的干部选拔到更加重要的领导岗位上去。