城市社区建设：发展态势与转变方向

尹浩

[摘 要]在社区研究领域中，以国家和社会为中心，以统和主义为分析范式，难以解读社区建设的现实与理想张力，也难以回答作为利益共同体的社会与作为权力系统的国家在同一分析框架下的张力。在目前“强国家-弱社会”的格局下，中国城市社区建设应逐渐由国家主导政府行动向以国家主导社会行动阶段转变，由行政化单向推动向以行政化与社会化双向推动方向转变，而实现这一转变既需要推进政府社会职能的协作化改革进程，克服政府部门功能分散的弊端，重建政府在城市基层社区的权威，也需要加强社区社会要素的培育和引导。

[关键词]社区建设；治理；社区碎片化；政府行动；社会行动

[中图分类号] C912.83

[文献标识码] A

[文章编号]1007-8487（2016）07-0055-11

社区是城市的细胞，是社会得以发展运行的基础。迄今，中国城市社区建设在人员队伍、规章制度、基础设施等方面已取得了巨大成绩，而与此不对称的是中国城市社区建设的理论研究却呈现出较大的分歧：一种是从国家中心主义分析范式出发，主张基层政权建设，推进政党基层渗透、政府职能社区化等；另一种则从社会中心主义分析范式出发，强调社会自组织在公共事务中的自主治理。前者立足现实，更加关注国家权力在社会、社区秩序的积极效应，强调政府管理与公共服务要纵向到底；后者立足未来，考虑到行政渗透“内卷化”态势下的消极影响，强调社区自我管理与服务要横向到边，其争论背后彰显着现代化国家建设中“主权国家”与“国民国家”的张力 [1]（P227）。基于此，国内学者引用统和主义，试图调和二者对立状态。然而，社会建设的两难症结与要害，“在于社会一直没有形成独立的、自治的结构性领域”[2]（P3），统和主义所预设的国家与社会的平等地位在本土不复存在。因此，国内学界在尝试使用该分析范式时，依然延续国家与社会二分法分析逻辑，要么注重国家主导下的社会统和，要么主张社会主导下的国家统和理念。即便如此，统和主义所倡导的国家与社会互动与合作的理念，却为我们把握我国城市社区建设的规律，弥补中国城市建设的“学术断裂带”提供了有益启示，即在目前“强国家-弱社会”的格局下，中国城市社区建设应逐渐由国家主导政府行动向以国家主导社会行动阶段转变，由行政化单向推动向以行政化与社会化双向推动方向转变。

一、单向推动：国家主导政府行动下社区建设的历程分析

社区概念最早由德国学者滕尼斯提出，20世纪30年代由学者费孝通先生翻译进入中国视野，而真正进入政策体系却在20世纪50年代。与西方国家社区建设注重社会组织运行、社区组织化过程不同，中国城市社区建设的首要任务是基层政权建设与社会稳定，其次分别为社区服务体系与居民自治和发展民主建设[3]。西方社区以公共交往和情感共同体等为纽带联接而成，自我治理能力强；而我国社区更多关注的是管理空间的区隔，国家主导推动行政介入痕迹明显。

（一）中国城市社区建设的背景

新中国建立初期，面对千疮百孔的城市社会，为了维护新生政权，保卫革命果实，中国共产党借鉴苏联社会发展模式，在经济领域实施了计划经济体制，计划经济体制客观上造成权力集中的行政管理体制和社会管理体制。在这个结构体系中，国家垄断社会经济发展所需的权力和各类资源，在城市借助各类工厂、行政机构等单位制度，在乡村借助人民公社制度，通过部门垂直关系控制生产管理组织，统一管理生产过程、生活方式与行为规范，全面吸纳社会成员于这一结构中，形成了国家吸纳市场、国家吞噬社会的局面。在这种社会格局下，社会领域逐步建立了以“单位制”为主、以“街居制”为补充的管理体制，形成了国家对社会、经济领域的全面控制，单位包揽了绝大部分城市居民的社会福利。改革开放后，单位社会职能逐渐剥离，社会福利改由社会承担。20世纪80年代，为弥补单位消解下社会保障服务的缺失，民政部开始部署社会福利工作改革，提出政府主导下依靠社会多种力量兴办社会福利的新思路，并在1984年漳州会议上正式提出社区服务概念。1986年民政部联合14个部委出台了《关于加快发展社区服务业的决定》，明确了以残疾人、孤儿、失业群体等社会救助为主要特征的社区服务内容，随后其内容扩展到社区卫生、社区治安等领域。1989年，全国人大常委会审议并通过了《城市居民委员会组织法》，对居委会在社区服务上的职能给予了详细定位，即社区居民委员会是开展社区服务的实体自治机构，这成为这个时期居委会工作的主要内容之一。随着20世纪90年代初市场经济地位的最终确立，以计划经济为基础的单位制不复存在，原有国家全面吸纳社会、控制社会的局面逐步消解，但因缺乏中间承接体，社会管理和服务职能开始以“漏斗形式”沉淀于街区层面，并最终由社区兜底，导致社会问题社区化等现象，形成了所谓的“矛盾在基层、根源在体制” [4]（P9）的社会发展困境。

（二）国家主导政府行动的必要性

国家主导政府行动是指在党和政府的领导下，主要凭借行政手段，依靠行政资源，自上而下推动社区建设的思路和过程。从中国城市社区发展历程来看，尤其是在社区自身发育不足的背景下，行政推动而非社会推动是有一定的必要性的。

因受经济急需发展战略驱动影响，用于投入社会建设的财政滞后，社区服务处于附属补充地位，其功能主要是为深化经济改革扫清道路。在经济刚起步和未起步的地区，地方政府并不重视社区服务，城市居民委员会的地位虽在法律上、制度上得到了合法性认可，然而，因资源投入有限，社区建设初期很多地方社区居民委员会还没有办公场所，社区工作者人员年龄偏大、报酬偏低，主要是由那些热心为居民服务的居民构成，工作方式也都是依靠传统家长制权威的说教式，所提供的社区服务的内容、形式与居民实际需求严重脱节，基层社会问题日益严重。“基层社会谁来管理、公共服务谁来承接”是社区建设首要解决的现实困境。从国家-市场-社会三分法的角度理解，社区建设资源的主要来源不外乎政府、市场企业与社会组织。然而，社区公共服务的公益性质直接决定着市场供给渠道的失灵。社会组织体系发育的迟缓也注定其难以持续支撑和满足社区建设对各类资源的需求，单纯依靠社会化资源供给也不现实。在社会组织网络发育不足与市场主体不愿进入的前提下，社区建设所需资源（基础设施、组织运行资源等）只能走国家主导政府行动的方向。因此，我国社区建设之初无论是从制度建设还是从资源供给来说更多的要依靠政府的行政推动而非自身的发展。