我国公共图书馆财政经费投入模式改进建议

柏艺莹

（天津社会科学院图书馆，天津　300191）



我国公共图书馆财政经费投入模式改进建议

柏艺莹

（天津社会科学院图书馆，天津300191）

［摘要］财政经费的投入在公共图书馆事业发展中具有着无可取代的地位。我国相关政府部门对其所管辖的公共图书馆的财政投入，奠定了公共图书馆持续发展的基础。如何提高我国公共图书财政资金的利用率，改进财政经费投入模式是当前我国公共图书馆当前的首要问题。

［关键词］公共图书馆财政经费投入模式改进建议

1　我国公共图书馆财政经费投入影响因素

1.1我国公共图书馆财政经费投入受各地区GDP水平影响

改革开放给经济建设带来了活力，也给我国公共图书馆事业带来生机，这是社会各界有目共睹的，但在取得成绩的同时，也不能忽略我国公共图书馆界长久以来所面临的问题。即公共图书馆事业的发展水平与地区的经济的发展程度长期处于不平衡的状态。由此导致图书馆事业一方面进入了最好的发展时期，另方面却又面临着萎缩的矛盾状态。公共图书馆开展工作的根本是财政经费投入的有效支撑，当前财政经费投入仍是我国公共图书馆事业经费的主要来源，国家和地区对公共图书馆的财政经费投入很大程度上受当地经济状况和财政预算的影响。最近几年，受国家经济体制改革和财政重点的倾斜等大环境下经济条件的变化，使公共图书馆事业经费时有变化，并直接影响其工作状况。

公共图书馆是一个非营利性组织，在我国公共图书馆事业的发展主要依靠国家财政拨款，一个重要的衡量国家经济发展状况的指标则是国内生产总值（GDP）。图书馆的产出由于是隐性的原因，因此很难量化。但是可以通过测量财政上对公共图书馆投入的增加和其对国内生产总值的贡献来分析得出两者之间存在密切的关系。见表1。

表1　公共图书馆财政经费总收入与国民生产总值情况统计

由表1可以看出，我国公共图书馆的财政经费总收入与国民生产总值均呈上升趋势。必须承认，自改革开放以来，虽然社会经济快速增长，公共图书馆事业也在不断地进步，相比较于发达国家，公共图书馆事业在当前的中国建设情况明显不占优势，社会的认可程度和投入都需要加强。

表2　2012地区公共图书馆财政经费总收入与地区GDP排名

由表2可以看出，公共图书馆财政经费投入受地区GDP影响程度很大。2012年公共图书馆财政经费拨款总金额达到了100.206百万元，而广东、浙江、上海、江苏、内蒙古5个地区分分列2012年的公共图书馆财政经费投入的1到5名，总额达到了35.457百万元，占全国公共图书馆财政经费投入总额的35.38%，此5个地区的GDP分别排在国家地区GDP的1、2、4、11、15位；而贵州、海南、宁夏、青海、西藏5省分别为当年的公共图书馆财政经费拨款31个地区的后五名，此5个地区财政经费拨款共计3853万元，仅占全国公共图书馆财政经费拨款总额的3.85%。进一步验证了由表1得出的公共图书馆的财政经费拨款与经济发展水平息息相关。丰富的文化资源，发达的经济环境有助于公共图书馆经费的增长；反之，匮乏的文化资源、不良的经济环境，相应的公共图书馆发展经费也会受其影响而不足。

1.2我国公共图书馆财政经费投入受各地文化事业投入影响

公共图书馆由于自身隶属于公共用品，因此简单的凭借市场的供给无法实现其本身应提供的公共文化服务职能，换句话说，从理论上来讲其所提供的产品难以有效或充足供应，但从文化素养和意识形态的两方面来讲，政府应实现其本身的对公众服务的职能，满足广大人民群众对公共用品的需求。

在我国信息化战略、公共文化服务体系发展战略方面，公共图书馆的作用不可或缺。其自身在公共文化事业中扮演着重要角色，中国公共图书馆事业是全民族“中国梦”实现的重要途径，是全社会知识环境建设的重要组成部分。改革开放政策始于20世纪70年代末，首先起始于东南沿海地区，然后逐渐推进到中部和西部地区。在最初的“重工业轻农业发展战略”“城乡分离制度”的基础上形成了城市和农村地区之间的差距，并进一步导致东部，中部和西部经济发展参差不齐。

1.3我国公共图书馆财政经费投入受各地区政府决策影响

“私人化的需求”和“公共化的需求”从微观经济学角度来看是人类生存和发展过程中必不可少的两类需求。社会中的每一个人在生产、生活以及工作中的需要统称为公共化需求，简称公共需求。从整个社会的角度出发，政府应当履行自身的公共职能和规范化行为，用以保证全社会的经济活动能够正常、有效、健康发展。政府部门在现代市场经济的大环境中提供公共产品用以满足公共化需求；私人化的需求则通过私人化产品在市场上的供给方式来满足。由此可见，我们可以将社会化的产品分为私人品和公共品。用来达到满足私人需求的私人品因其本身具有竞争性属性，在大部分情况下通过“货币投票，价高者得”的方式获得；具有公益性、非竞争性和非排他性特点的公共品，依据萨缪尔森对其的定义来看，个体消费这种公共品的同时，不会影响他人对该公共品的消费。公共品一般通过财政拨款依靠民众“用手投票”的方式来获得资金。显而易见，公共图书馆提供的公共服务符合公共品的基本属性以及公共化需求所对应的供给。公共图书馆财政经费来源的主要责任由政府来承担是无可争议的。

随着社会经济的发展和人民生活水平的提高，越来越多的人渴望精神生活的满足。人民接受教育的权利是知识权利，是被整个社会认可的，获取知识权利是任何民主政府的义务，而确保这一权利的重要途径即为公共图书馆服务。由于我国目前尚无明确的立法或相关条例来保证公共图书馆自身发展所需的资金。因此很大程度上导致了各地区政府将财政资金投入到那些“时间短、见效快”的建设项目上，图书馆事业发展经费长期得不到满足。

2　我国公共图书馆财政经费投入模式改进建议

公共图书馆在我国当前全社会的精神文明体系建设中有着不容忽视的地位，在其发展过程中中央政府与地方政府应相辅相成、互相扶持、互相促进。央政府在宏观层面应制定和实施有关财政政策，避免各地公共图书馆两极分化；地方政府则要认真落实、全面贯彻中央的政策，并立足地区经济社会发展的显示，公共图书馆事业才能实现科学规划，制定地区图书馆事业发展的中长期发展战略，不断加大对图书馆事业建设经费的投入，保证图书馆事业的持续健康发展，最大限度满足人民群众日益增长的精神文化生活需求。

2.1地方政府加强对称性补助——“零降低模式”

公共图书馆的财政经费投入大部分是由地方政府承担，两者称对称性补助受益的关系。目前每年地方政府针对公共图书馆的投入没有一个统一的标准，因此导致了公共图书馆每年的经费所得并不固定，“饥一顿，饱一顿”的现象时有发生，财政经费投入总体上单纯依靠管理的者的个人判断，并不十分客观和准确。

公共图书馆是一项重要的公共事业，地方政府承担着建设和管理的责任。近年来，在各级政府的努力下，我国公共图书馆事业取得了巨大进步，新馆建设如雨后春笋，数字图书馆突飞猛进，读者人数持续增长，城乡图书馆网络基本形成。但政府重视程度不够、事业经费投入不足的问题依然存在，并已成为我国公共图书馆事业发展的主要障碍。

2.1.1“零降低模式”概述

“零降低模式”顾名思义意味着地方政府每年对于其所管辖地区的公共图书馆进行财政经费方面的对称性补助，其数额上占GDP总额的比率均不能有所降低。从根本上满足公共图书馆作为公益性事业机构生存和运营所需的经费，同时有效避免地方政府对其所管辖地区的公共图书馆财政经费投入过程中存在的政策不完全落实、 财政投入不足、缺乏刚性制度保障等问题，最终推动我国公共图书馆事业长久、高效、持续、健康发展。

2.1.2“零降低模式”标准

在2009年、2010年、2011年、2012年地方政府给予公共图书馆的财政经费投入分别占公共图书馆总收入的87.83%，90.63%，92.59%，93.49%。由此可知，目前我国公共图书馆财政经费来源情况也同国外的情况相差无几，因此地方政府提供的这部分财政经费投入可以说是公共图书馆日常经费的重中之重。

目前地方政府对公共图书馆的财政投入面临两个困境：一是地方政府对公共图书馆的财政投入占GDP的比重过低。经济合作与发展组织（OECD）报告指出，我国教育、医疗、图书馆等公共事业支出占GDP比重低于多数发展中国家。二是地方政府对公共图书馆的经费投入随意性比较大，投入额度没有具体的标准。

表3　东部地区公共图书馆财政经费投入与本地区GDP情况表（亿元）

表4　西部地区公共图书馆财政经费投入与本地区GDP情况表（亿元）

表5　中部地区公共图书馆财政经费投入与本地区GDP情况表（亿元）

图1　近五年三地区公共图书馆财政经费占本地区生产总值比例

通过图1可以看出，东西中部三地区公共图书馆经费投入占各个地区的GDP比率的百分比并不稳定，这是由于各级政府缺少足够的外部强制力，自身对公共图书馆建设投入的随意性较大。某些地方政府对相关的公共政策重视程度不足，使国家相关政策落实度不足，实际进行财政拨款时总以种种借口不予以执行，或间接转移至工业型经济发展项目，导致经费投入总体不足，上下波动幅度较大。

2.1.3“零降低模式”评析

“零降低模式”在很大程度上能够避免由于某些地方政府负责人任期较短或目光较为短浅，没有用发展的眼光看问题，使国家相关政策落实度不足，实际进行财政拨款时总以种种借口不予以执行，或间接转移至其他短期内产生明显效益的政绩工程项目上，导致经费投入总体不足，上下波动幅度较大。但是由于部分地区经济发展水平有限，单一依靠政府投资无法完全满足当地公共图书馆事业发展所需，这就需要中央政府从一定程度上给予必要扶持和补助，以保证我国公共图书馆事业健康发展。

2.2有限梯级增长模式

当前，我国公共图书馆大致分为东部、西部、中部3个区域。东部地区由于靠近江南沿海地区，身处经济发达的区域，因此公共图书馆事业发展水平是三者之中最快最好的地区；西部地区由于地处偏远、交通不便、信息闭塞、观念落后等诸多因素的影响，导致公共图书馆事业发展比中部地区和东部地区有一定的滞后。

有限梯级增长模式意味着中央政与对于东部、西部、中部3个地区给予不同比例的财政经费专项投入。以每5年为期，中央政府对于公共图书馆专项经费的支持按照拨款数额与GDP的比率分别以不同的百分比进行增长，以期达到缩小当前我国公共图书馆事业的“橄榄球”型发展趋势。

从本质上讲，政府设立公共图书馆的目的是为了提高广大人民的文化素养，公共图书馆的重要功能即开展社会教育。公共图书馆系统是一个社会中公立学校教育体系的第二课堂。因此适用于学校的法律体系在公共图书馆资金投入方面有很大的参考价值。依照《中华人民共和国教育法》中明确规定：国家财政性教育支出应达到我国国内生产值（GDP）的4%。［1］

2.2.1“有限梯级增长”标准

结合以上图2、表1可知，我国东部和中地区公共图书馆事业发展比较稳定，尤其东部省市由于地处沿海地带经济发展商圈，公共图书馆事业经费较为充裕；西部地区由于经济水平比较落后，虽然近些年国家出台相关政策进行扶持，但力度远远不足。因此有必要参照我国教育事业财政经费投入模式来推行有限梯级增长模式，给予各地区图书馆以不同比例的中央财政专项补助，即公共图书馆事业中央政府专项投入依照每5年为期，东部、西部、中部三地区分别按照0.5%，2%，1%的比例增加投入，直至公共图书馆事业经费投入达到国内生产总值的4%为益。

图2　近五年三地区公共图书馆财政经费投入同比增长率

表6　东西中部三地区中央补助收入情况

2.2.2“有限梯级增长”评析

“有限梯级增长”一方面有助于中央政府发挥其调控功能，在地方政府财政经费不能满足公共图书馆当前所需之时，给予必要的财政扶持。另一方面，由于目前我国实行“划分收支，分级包干”的财政管理体制。［2］所以，各地区文化财政拨款能力的高低与其经济发展水平存在着明显的正相关关系，这就必然导致东、西、中部地区间经费分配的巨大差异。国家有必要逐步加强对中、西部地区的财政扶植力度，从而使东、中、西部地区之间的差距逐渐拉近，以协调辅助我国不同地区公共图书馆事业的良性建设与发展。

公共图书馆是社会公众精神文化生活重要基地，是社会公共服务事业的重要组织部分之一，是现代社会公共文化服务体系建设的重要内容。当前我国社会经济飞速发展，表面上政府对公共图书馆的财政经费投入数额有所增加，但实际上参考当前我国GDP水平、国家财政收入、政府文化事业总投入金额等许多因素，公共图书馆所得财政经费投入增长幅度远远不能满足当前其发挥应有职能之所需，其所得财政收入参照其他事业收入比重更显不足。为了避免发达地区越富，落后地区越穷的马太效应。中央政府应当从宏观层面上总揽大局，设立一个长效的公共图书馆发展保障机制。对于不同地区的基层公共图书馆要立足实际，深入调研，统筹考虑，不能单靠“一刀切”的方式来解决问题。相关的财政经费投入模式和评价机制要互相配合，明确政府管理目标，促进不同地区的各级政府改进对公共图书馆的财政经费投入模式，多渠道保证公共图书馆事业健康发展，降低不同地区公共图书馆发展的不平衡性，减少城市和农村地区之间的公共图书馆发展的差异化。明确中央及地方政府权责到位，做到管理、引导、帮助三位一体。

参考文献：

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柏艺莹女，1988年生。硕士，助理馆员。

［分类号］G251

收稿日期：（2016-02-22；责编：徐向东。）