滇中地区一体化经济发展研究——以法律协调为例

昆明理工大学法学院 张桐 丁国峰

滇中地区一体化经济发展研究
——以法律协调为例

昆明理工大学法学院 张桐 丁国峰

滇中城市群一体化发展的法律协调是建立在一定的经济、政治、法律和现实基础之上的，然而其法律协调机制并不乐观：缺乏明确的法律制度，现行协议多为整体框架协议，合作协议并非四方主体共同签署，缺乏纠纷解决机制和责任追究机制。滇中城市群一体化发展的法律协调措施应从“平等协商”原则出发，构建法律协调机制的具体步骤为编制滇中城市群行政规划，签订“行政合作协议”，进行行政协调（主要是区域行政协议）。

区域一体化 滇中城市群 法律 协调

经济全球化和区域经济一体化是未来世界经济走向的基本趋势，我国区域经济一体化伴随经济蓬勃发展而兴起，如长三角、珠三角、京津冀等。城市群经济一体化发展的法律协调机制是“整合区域优势互补、实现区域协调、社会和谐，实现区域经济一体化”的重要途径。

1　滇中城市群一体化发展法律协调的逻辑起点

滇中城市群经济协调发展的法律保障措施的建立及其机制创新，具有其逻辑基础，具体表现如下。

1.1滇中城市群区域经济一体化发展

《滇中城市群规划》（以下简称《规划》）划定的“滇中城市群”范围，包括昆明市、曲靖市、玉溪市、楚雄彝族自治州这四个行政辖区，总规划面积9.6万平方公里。滇中城市群以占全省37.4%的人口，实现了占全省59.5%的GDP总量，2007年城镇化水平为36%左右，已成为云南经济核心区。

滇中城市群区域经济一体化是指，昆明市、曲靖市、玉溪市、楚雄彝族自治州这四个行政区划“按照自然地域经济内在联系、商品流向、民族文化传统以及社会发展需要而形成为区域经济的联合体”。根据《规划》，云南省人民政府为滇中城市群发展“交通、电力设施、排水设施……产业集聚、城镇发展”等具体事务作了协调发展的一体化规划，其目标是将滇中四个行政区划建成“带动云南发展的核心区域，发挥滇中在交通枢纽方面的优势与特色，通过推进滇中城市群区域一体化建设，成为中国西部具有较大竞争力和影响力的特色城市群”。

1.2原有行政区划不变

滇中城市群所包括的四个地级市或自治州都有自身的行政区划范围和利益优势，其政府是每个区域内利益代表或主体。“在法治前提下，这种行政区划和利益主体，不能任意改变。并且，从发展趋势上看，这种行政区划和主体，不是走向模糊，而是将进一步明晰。”滇中城市群经济一体化发展是以“不改变原行政区划”为前提，这是法制协调的现实基础。

1.3统一法制与区域立法的共存

在现行的立法体制下我国省级行政区域、省会城市、设区的市和民族区域自治地区都有根据自身需要制定规章的地方立法权，作为统一法制的补充。统一法制和区域立法的共存，是滇中城市群协调发展的法律保障基础。现存法制的多样化和特殊化使法律协调保障更具有意义，通过法律制度建设来保障滇中城市群进一步克服产业趋同性、实现资源优化互补，促进共同发展和繁荣。

1.4民族区域自治的存在

滇中城市群四市（州）中，楚雄是彝族自治州，是民族区域自治地区。《宪法》第115条规定，地方政府“依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限行使自治权，根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律、政策”。《宪法》第116条规定，“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。”因此，宪法赋予了民族区域自治地区一定的自治权和立法权，且赋予的权力较大，涉及与“纵向的上级政府关系”和横向的“同级政府关系”，主要包括以下权力：民族区域立法权、一定的自治权、自主规划权。总之，在存有民族自治区域的滇中城市群协调发展实现一体化战略当中，当上级政府“行政命令”式的政策不能大行其道时，以“自愿参与、平等协商、相互独立”为原则的区域法律协调保障机制为其区域一体化发展提供了合作平台。

2　滇中城市群一体化发展的法律协调存在的问题

第一，尚处在整体规划阶段。《滇中城市群规划》趋向于整体、大范围、全领域，省政府以高屋建瓴的姿态规划整个滇中城市群未来的发展，是一种纲领性、宣言性的规划，具体的各部门和各领域还没有具体规划，它提出“交通、电力设施、排水设施、通信设施……城镇发展”等方面作了一体化规划，只是一种对未来发展的构想。具体到各行业和各部门之间如何实现一体化发展和建设，四市（州）政府如何协调发展，并没有明确的法律制度予以协调。

第二，多为整体框架协议，具体落实困难。四市（州）之间的合作框架协议是具体的、轮廓性的构想，并未具体到各个生产、生活领域。四市（州）政府虽然签订了“合作框架协议”——昆玉、昆楚、昆曲合作框架协议，但在具体实务部门之间的协调和合作方面，还应建立具体操作性的协议，才能真正从制度上引导滇中城市群实现协调发展的一体化目标。

第三，行政协议都是两两分别签署，并非共同签署。四市（州）的合作协议是由《昆楚一体化框架协议》、《昆玉一体化框架协议》、《昆曲一体化框架协议》分别构成，不是由四市（州）政府四方经过平等协商共同签订的一份《滇中城市群一体化框架协议》。此种做法不仅浪费了行政资源，且合作效果欠佳，实质上是与滇中城市群协调发展的一体化目标相悖的。

3　滇中城市群一体化发展法律协调机制的构建

3.1设计总体的法律协调思路

构建滇中城市群一体化发展的法律协调机制的总体思路是：政府必须提供有效的制度供给，必须有法治保障和稳定的法制环境，规范政策、完善法律法规，保障城市群一体化发展政策的有效实施，先行编制滇中城市群行政规划，而后以签订《行政合作协议》的方式行政协调。

滇中城市群一体化协调发展的法律协调制度要确定“平等协商”原则，以平等作为法制保障的主要精神，以协商作为解决各种纠纷的重要手段。滇中城市群中的楚雄州属于民族自治区域，甚至可根据宪法和法律制定一套完全与云南省地方立法不同的规章体系，省政府的行政协调也存在一定的困难。因此，需要滇中城市群四个城市以“平等、共赢”的协调原则，订立行政合作协议，解决经济一体化协调发展中的各种纠纷。

3.2编制合理的行政规划

3.2.1规划权：依据法定

首先，应明确《规划》的制定主体是云南省人民政府。《规划》由云南省人民政府批准，才能成为具有法律效力的规范性文件。其次，云南省人民政府具有规划权。从《规划》制定主体的实质要件和形式要件来看，“实质要件”表现为特定的行政规划权，形式要件“是以谁的名义发布或签署的”。根据《宪法》第89条，云南省人民政府在整个云南的行政区划范围内具有法定的行政管辖权，享有编制适用于整个云南行政区划的规划制定权，而云南省住建厅没有这种规划制定权。省级政府职能部门也可根据“职权范围”制定本行政区域内某一领域的规划，其前提必须要有实定法上的依据，并符合合法程序原则。

3.2.2规划主体：应多元化

云南省政府及其职能部门是滇中城市群协调发展实现一体化战略规划的合法主体。上级政府在制定区域行政规划时，应多听取区域内地方政府的利益诉求，甚至可让区域地方政府参与行政规划编制。“区域地方政府联合编制”、“区域地方政府的职能部门联合编制”两种方式，更能发挥地方政府及其职能部门的积极性和主动性。

3.2.3规划程序：注重政府协作和公众参与

《规划》涉及“滇中城市群”区域内多个主体的规划问题，与一般行政规划的单个政府主体不同，存在“多个主体”和“多对关系”，因此，在制定城市群发展规划时应该注重规划程序，体现程序的公正性。应注重地方政府参与到规划编制中，激发政府参与的积极性并且形成定制。最主要的是通过立法确保公众参与行政规划的权利得以实现，并强力保障公众参与的程度、程序和效率获得提升，避免政府单方面的决定，减少行政裁量权。

3.2.4规划实施和纠纷解决：应注重协商

对《滇中城市群规划》这样“纵向规划”的实施，只需上级政府即云南省政府不时地运用强制拘束力手段推动规划实施，解决纠纷和矛盾，但应更将其视作为“横向规划”，上级政府不要过多介入区域规划制定，只需通过“审批机制”在大方向上把握规划制定。这种横向规划不论在实施过程中还是在纠纷解决过程中，亦需要地方政府之间的“协商”。

在横向规划中，行政规划的制定与实施主体是平等的，不存在行政上的“隶属关系”，不能以“命令、服从”的模式去推动规划实施。因此，协商与协调机制应贯穿于区域行政规划制定与实施的全过程，甚至是纠纷解决过程。协商模式的缺点是，商谈期间可能较长，但一旦协商成功将事半功倍，与“欧盟模式”、WTO谈判一致，是当前解决城市群发展中各类纠纷的主要方式。

3.3进行必要的行政协调

3.3.1城市群行政协议的缔结：多层级行政机关参与

城市群行政协议的缔约平台可分三个层次：第一层次，四市（州）行政首长联席会议，主要是确定一体化合作领域、落实一体化政策、订立行政协议；第二层次，四市（州）政府职能部门协调会，主要是具体落实行政协议；第三层次，民族自治县与非民族自治县的协调会，主要是解决民族自治特殊性与区域经济协调发展的一体化问题。各层次的与会代表，不论是上级政府还是下级政府，都需以平等、协商方式讨论区域协调发展的一体化问题，任何当事方不得凌驾于他方之上。在滇中城市群协调发展的一体化建设中，四市（州）及其职能部门、省级政府及其职能部门享有参与行政协议的缔结权。

3.3.2区域行政协议的批准：共同的上级部门批准

城市群内各主体之间以平等协商方式订立的行政协议，需要共同的上级部门批准。借鉴目前《立法法》关于地方政府规章制定权的审查方式，分为“直接批准”和“协议的备案制度”两种。上级行政机关审查城市群发展协议，是否予以批准，应从以下几个方面展开：发展协议是否有助于推进城市群经济协调发展的一体化这个总目标；协议中所涉及的经济法律关系是否是在城市群各地方政府职权范围内；是否损害其他地区（非区域成员）的合法权益；是否会结成联盟从而损害上级政府的权力等。

3.3.3城市群发展协议的履行：明确履行机构

首先，明确城市群发展协议对缔约机关的拘束力。城市群发展协议的拘束力主要是对缔约机关、城市群内其他机关和行政相对人的法律效力。滇中城市群发展协议由各个成员的合意达成，不具有强制力，这会给该发展协议的履行大打折扣。因此，在该协议缔结时，应约定缔约机关必须履行，发展协调协议一旦形成，就具有确定力、公定力和执行力，城市群范围内的所有行政主体、公民、法人和其他组织都应遵守。

其次，明确协议的履行机构。行政协议以其能如约履行为最低要求，为了保证协议的顺利履行，应当由各个成员共同建立一个独立的管理机构，囊括“分管某一领域的副市（州）长，具体职能部门的行政首长”等，组成行政首长联席会议，形成“紧急召集制度”和“定期会晤机制”。

［1］云南省住建厅.滇中城市群规划修改（2009-2030年）（公示稿）［EB/OL］.http：//bbs.clzg.cn/thread- 303536-1-1. html，2015-10-12.

［2］叶必丰.长三角经济一体化背景下的法制协调［J］.上海交通大学学报：哲学社会科学版，2004（6）.

［3］丁国峰.“泛珠三角”区域经济协调发展的法律保障机制［J］.昆明理工大学学报：社会科学版，2015（5）.

F127

A

2096-0298（2016）08（b）-113-02

张桐（1993-），女，黑龙江省绥化人，2014级经济法学硕士研究生；丁国峰（1980-），男，湖北英山人，法学博士，昆明理工大学法学院副教授。